1395/E/1996. AB határozat
jogalkotói mulasztás vizsgálatáról abban a tekintetben, hogy a törvényhozó nem rendelkezett a civil szervezetek tulajdonának jogellenes elvonása miatti kárpótlásiáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása és megszüntetése iránti indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítványt, amely szerint a törvényhozó azzal, hogy a civil szervezetek tulajdonának jogellenes elvonása miatti kárpótlási kötelezettségről nem rendelkezett, alkotmányellenességet idézett elő, elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó azt tette alkotmányossági kifogás tárgyává, hogy az Országgyűlés nem alkotott törvényt a civil szervezetek kárpótlásáról. Az indítványban előadott álláspontja szerint a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog, az egyesülési szabadságot garantáló alapjog, továbbá - közvetetten - a hátrányos megkülönböztetést tiltó alkotmányi alapelv sérül azáltal, hogy a jogellenes tulajdonelvonások részleges jóvátétele körében a Parlament a civil szervezetek kárpótlásáról nem intézkedett. Indítványában utalt arra, hogy a civil szervezetek tulajdonát az állam ugyanúgy kisajátította, illetőleg államosította, mint a magánszemélyek és az egyházak tulajdonát. A törvényalkotó a tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról 1991-ben és 1992-ben törvényeket alkotott, viszont elmulasztotta az alkotmányos alapelvekből és a tulajdonformák egyenlőségének alkotmányi elvéből kiindulva rendezni a magánszemélyek által a saját vagyonukból egyesületi formában létrehozott társult tulajdonok jogtalan elvétele miatti kárpótlási törvény meghozatalát. Véleménye szerint a jogellenes elvonás miatti kárpótlásnak nemcsak a magánszemélyek közvetlen tulajdonára, hanem a tulajdonukból kialakult társult tulajdoni formákra is ki kellett volna terjednie. Különösen sérelmesnek találta, hogy a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Etv.) az egyházak számára lehetővé tette az állam által jogtalanul elvett vagyontárgyak visszajuttatását, azonban ezt a civil szervezetek esetében annak ellenére nem biztosította, hogy ezek vagyona is magánszemélyek önkéntes adományaiból tevődött össze, éppen úgy, mint a kárpótolt egyházak vagyona. Az indítványozó felfogása szerint a civil szervezetek tagegyesületeinek tulajdonában volt ingatlanok jogi helyzete teljesen azonos az egyházak tulajdonában állt ingatlan és egyéb vagyontárgyak jogi helyzetével.
Minderre figyelemmel az indítványozó véleménye szerint a törvényhozó alkotmányellenes diszkriminációt valósított meg akkor, amikor ugyanazon jogellenes cselekmény orvoslását az egyházak tekintetében biztosította, a civil szervezetek vonatkozásában azonban nem. Véleménye szerint a két szervezeti rendszer, tehát az egyházak és a civil szervezetek, azonos jogi helyzete miatt ki kellett volna mondania a törvényhozónak, hogy nemcsak az egyházak, hanem az egyéb, kizárólag magántulajdonból alakult civil szervezetek ingatlanvagyonának jogellenes államosítása miatt is jár kárpótlás. Mivel ennek kimondása a törvényben nem történt meg - és ilyen tárgyú külön törvény megalkotására sem került sor - a törvényhozó jogalkotási mulasztásban van, és a mulasztással alkotmányellenes helyzetet idézett elő, melynek folytán szükséges a törvényhozó felhívása jogalkotói kötelezettségének teljesítésére.
2. Az indítványban felhívott és az Alkotmánybíróság által vizsgált alkotmányi rendelkezések a következők:
Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése szerint Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése a diszkrimináció tilalmát fogalmazza meg. Eszerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Végül az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése mindenkinek biztosítja a jogot ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson, vagy ahhoz csatlakozzon.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.
1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
E törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek - a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek - együttesen kell fennállnia. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a jogalkotói feladat elmulasztása akkor állapítható meg, ha a jogalkotó jogalkotási kötelezettsége konkrét jogszabályi felhatalmazásból ered, vagy valamely alapvető jog érvényesüléséhez magából az Alkotmányból szükségszerűen következik a jogszabály megalkotásának kényszere. A jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles tehát eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása kényszerítően megköveteli [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 86.]. Az állam jogalkotói kötelezettsége - ahogy erre az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231.) rámutatott - következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi.
Mivel kifejezett alkotmányi vagy egyéb jogszabályi felhatalmazás a civil szervezetek kárpótlására vonatkozó jogalkotási kötelezettségre nézve nincs, az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az indítványozó által megjelölt alkotmányi rendelkezésekből kényszerítően következik-e az állam kárpótlási kötelezettsége a civil szervezetek javára, illetőleg ennek folytán megállapítható-e a jogalkotói mulasztás.
2. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában állást foglalt a múlt rendszerek sérelemokozásaival kapcsolatos kárpótlások kérdésében. E határozatok közül az indítvány összefüggésében az Alkotmánybíróság kiemeli a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában tett megállapításokat (ABH 1991, 62.), amelyek szerint a kárpótlás keretében a tulajdon juttatására nem eleve jogosultakról van szó, így az Alkotmánynak a köztulajdon és magántulajdon egyenjogúságát és egyenlő védelmét garantáló rendelkezése, de az Alkotmány 13. § (2) bekezdésének szabálya sem sérül azáltal, hogy az indítványban megjelölt civil szervezetek kárpótlásáról az állam nem intézkedett. Nem hozható közvetlen összefüggésbe az indítványban megjelölt kárpótlási igény az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdésében biztosított, a gazdasági és társadalmi szervezetek alakítására vonatkozó, továbbá az azokhoz való csatlakozást biztosító joggal sem. Az Alkotmány e rendelkezéseiből ugyanis kényszerítően nem következik az államnak a múlt rendszer tulajdonelvonásai miatti kárpótlási kötelezettsége, mert az alapvető jog gyakorlásának és biztosításának a tulajdonnal való ellátás nem nélkülözhetetlen és elengedhetetlen feltétele.
3. Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban már vizsgálta azt a kérdést - ami az itt vizsgált indítvány súlyponti eleme -, hogy a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló Etv. nem az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző módon különböztet-e a kárpótolt egyházak, illetve más, hasonló tulajdoni károkat szenvedett szervezetek között. Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában (ABH 48, 64-66.) hangsúlyozottan mutatott rá arra, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel. Az alkotmánybírósági határozat megállapításai szerint az Etv. hatálya alá eső egyházak és más, korábban tulajdoni sérelmet szenvedett szervezetek - így az indítványban felhívott civil szervezetek is - továbbá e szervezetek és a magánszemélyek közötti diszkrimináció eleve hibás kérdésfeltevés. Az Etv.-ben kedvezményezett egyházak nem vethetők össze bármely, nem gazdasági célú - tehát a civil szférába tartozó - jogi személlyel, hanem csakis összehasonlítható funkciójú, szerepű, nagyságrendű és autonómiájú jogi személyekkel, amelyek tulajdonjoga szintén szorosan, sőt kényszerítően kötődik valamely alapvető alkotmányos jog biztosításához. Az indítványban érintett egyesületek, civil szervezetek körülhatárolt résztevékenységre vagy meghatározott érdekek képviseletére szerveződnek, szemben az egyházakkal, amelyek szerveződési célja a vallás gyakorlása. Az Alkotmány 60. § (1) bekezdésében biztosított vallásszabadsághoz való alkotmányos alapjog megvalósításához nélkülözhetetlen eszköz, hogy az egyházak a funkcionalitás elve alapján az alapjog érvényesítéséhez szükséges vagyonhoz jussanak. A vallásszabadság garantálásától ugyanis elválaszthatatlan az egyházak működőképessége, amelynek viszont feltétele, hogy az egyházak meghatározott célú tulajdonnal rendelkezzenek.
Az Etv. célja és az ingatlan-visszaadások jellege gyökeresen különbözik tehát "az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásának" koncepciójától. Az Etv. ugyanis elsősorban nem a tulajdonjogban, hanem a vallásgyakorlás alkotmányos jogában az állam által okozott sérelmeket egyenlíti ki. A funkcionalitás elvén nyugvó tulajdonjuttatást így az egyházak sajátosságai és a vallásgyakorláshoz való alapjog biztosítása indokolják. Ez azonban lényegét tekintve különbözik a pusztán a tulajdoni sérelmek orvoslására szolgáló kárpótlástól, amelyet a jelen indítvány a civil szférába tartozó szervezetek tekintetében sérelmez. A kárpótoltak közötti megkülönböztetést alkotmányossá teszi tehát az, hogy az egyházak tekintetében az Etv. szerinti juttatás elsősorban nem a tulajdoni sérelmek orvoslását hivatott biztosítani, hanem az Etv. konstrukciója más alapjogsérelem - t.i. a vallásszabadsághoz való alapjog sérelme - részleges jóvátételét szolgálja.
Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése szerinti egyesülési alapjog gyakorlásának tartalma a törvény által nem tiltott célú szervezetek szabad létrehozásának, illetőleg az azokhoz való szabad csatlakozásnak a joga. E jog gyakorolhatóságának az Alkotmány szerint nem feltétele, hogy az állam e szervezeteket vagyonnal lássa el; vagyis a vagyonjuttatás az alapjog megvalósításának nem alkotmányi biztosítéka. Ezért a kárpótlás körében tett megkülönböztetés nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tilalmazott diszkriminációt, mert a megkülönböztetésnek alapjog érvényesítése érdekében alkotmányos indokai vannak.
Mivel az Abtv. 49. § (1) bekezdésének feltételei a kifejtettek szerint nem állnak fenn, az Alkotmánybíróság a megalapozatlan indítványt elutasította.
Budapest, 1998. március 23.
Az aláírásban akadályozott Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke helyett:
Dr. Lábady Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró