885/B/1995. AB határozat
jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 104. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 104. §-a a záró rendelkezések körében a következőket tartalmazza:
"(1) A törvény hatálybalépésekor fennálló közös tanács (a továbbiakban: közös tanács) társközségének új képviselő-testülete 1990. november 30-ig dönt arról, hogy
a) intézményeit önállóan, vagy más képviselő-testülettel közösen tartja fenn,
b) körjegyzőséget hoz létre, (mely községekkel, milyen székhellyel), vagy önálló hivatalt alakít, és jegyzőt nevez ki,
c) közös képviselő-testületet alkot, (mely községgel, milyen székhellyel).
(2) A közös tanács társközségei - ha nem alakítanak közös képviselő-testületet - megállapodnak a meglevő vagyon megosztásában.
(3) A közös tanács székhelyének képviselő-testülete nem tagadhatja meg, hogy a település körjegyzőség székhelye legyen."
2. Az indítványozó az Ötv. 104. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Ötv. e rendelkezése az Alkotmánynak az önkormányzati alapjogok egyenlőségét megállapító 43. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az indítványozó azt kifogásolta, hogy az Ötv. támadott rendelkezése alapján a körjegyzőség székhelyének önkormányzata - amely korábban közös tanács székhelye volt - nem válhat ki a körjegyzőségből, azt csak a társközségek kezdeményezhetik. Az ilyen körjegyzőség székhelyének képviselőtestülete saját döntése alapján nem hozhat létre önálló hivatalt, amelyet az Ötv. 39. § (2) bekezdése - feltételek mellett - még az ezernél kevesebb lakosú község részére is biztosítja.
Megállapítása szerint az Ötv. e megszorító rendelkezése a rendszerváltás időszakában indokolt volt, az azóta eltelt átmenet azonban elegendő arra, hogy a korábbi társközségek önállóan, vagy más társulási formában megteremtsék a hivatali működés feltételeit.
II.
Az indítvány az alábbiak miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése szerint "A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek."
Az Alkotmány 43. § (1) bekezdésének első mondata a 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott önkormányzati alapjogok tekintetében biztosítja a helyi önkormányzatok egyenjogúságát, tehát az csak a 44/A. § (1) bekezdésével együtt értelmezhető. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése az önkormányzati alapjogokat a képviselőtestület alapvető hatásköri jogaiként határozza meg. Az indítványozó konkrét önkormányzati alapjogok sérelmét nem jelölte meg, az indítvány tartalmából azonban a 44/A. § (1) bekezdés e) és h) pontjában rögzített alapvető hatásköri jogok korlátozásának feltételezése következik.
A 44/A. § (1) bekezdés e) pontja szerint a helyi képviselőtestület "törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét". A 44/A. § (1) bekezdés h) pontjának első fordulata pedig kimondja, hogy a helyi képviselőtestület "szabadon társulhat más képviselőtestülettel".
Az Alkotmánybíróság több határozatában elemezte az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott önkormányzati alapjogok tartalmát. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint "az önkormányzati alapjogok tartalmába azok a törvényi rendelkezések értendők, amelyek az alapjogok érvényre juttatása és védelme irányát (koncepcióját) határozzák meg. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott alapjogok valójában azok a hatáskörcsoportok, amelyek az önkormányzatok - elsősorban a kormánnyal szembeni - önállóságához elengedhetetlenek.
Az Alkotmánybíróság az egyes ügyek sajátosságai szerint döntötte el, hogy az illető önkormányzati alapjog szenved-e sérelmet a különféle törvények tényleges korlátozó hatása miatt". (4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993. 71.) Ennek megfelelően értelmezendők az önkormányzatok szervezetének és működési rendjének önálló alakítására vonatkozó és a szabad társulásukat lehetővé tevő hatásköri jogok is.
Az Alkotmány 44/C. §-a alapján: "A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai."
2. Az Ötv. 38. § (1) bekezdése főszabályként valamennyi községnek biztosítja a jogot arra, hogy önálló polgármesteri hivatalt hozzon létre. A 39. § (2) bekezdése ezt a jogot az ezernél kevesebb lakosú község részére is lehetővé teszi, ha a képesítési követelménynek megfelelő jegyzőt nevez ki.
Az Ötv. 38. § (2) bekezdése értelmében a körjegyzőségekhez tartozó községekben a polgármesteri hivatal feladatkörét a körjegyzőség látja el. A 39. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a körjegyzőséghez csatlakozni, abból kiválni a naptári év első napjával lehet. A döntést a kiválásról és a csatlakozásról legalább 6 hónappal korábban kell meghozni.
A vizsgált rendelkezés az Ötv. fenti általános szabályaitól eltérő, korlátozó szabályt állapít meg. Ezt a rendelkezést az Ötv. átfogó módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény továbbra is fenntartotta, tehát az nem minősíthető átmeneti szabálynak.
A kifogásolt rendelkezés arra irányul, hogy a volt közös tanács székhelyének képviselőtestülete - mindaddig, amíg a tanácsi rendszer idején kialakított társközségek önálló polgármesteri hivatalt nem tudnak létrehozni, vagy szabad akaratukból más körjegyzőséget nem alakítanak avagy ahhoz nem csatlakoznak - ne tagadhassa meg a korábbi társközségek lakosságának közigazgatási ellátását. A támadott rendelkezéshez hasonló garanciális szabályt állapít meg az Ötv. 105. §-a, amely szerint "a körjegyzőséghez tartozó községekét - ha az érdekeltek nem tudnak megállapodni - a megyei közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki. A lakosság érdekeit sértő kijelölés ellen a képviselőtestület a belügyminiszterhez fordulhat. A belügyminiszter döntése ellen jogorvoslatnak nincs helye".
Az Ötv. vitatott rendelkezése kétségkívül korlátozza a képviselőtestület alapvető hatásköri jogai között szereplő szabad társulás jogát, valamint a szervezet önálló alakításához való jogot. Ilyen korlátozást azonban az Alkotmány idézett 44/C. §-a értelmében a kétharmados szavazataránnyal elfogadott Ötv. megállapított.
3. Az indítványozó az Alkotmány 43. § (1) bekezdés első mondata mellett nem vette figyelembe annak második mondatát, amely szerint az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Ötv. 6. § (1) bekezdés b) pontja kimondja, hogy a községnek, városnak, fővárosnak és kerületeinek, a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladatai lehetnek: "törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak - más helyi önkormányzatokhoz képest - több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg". A vizsgált esetben az Ötv. az a törvény, amely az olyan körjegyzőség székhelyére, mely az Ötv. hatálybalépése előtt közös tanács székhelye volt, több feladat- és hatáskört ró, mint a kisebb településekre. Ez a megoldás azonban az állami és önkormányzati feladatok hatékony végrehajtásának, valamint a közigazgatási ügyek színvonalas intézésének szolgálatában áll.
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Ötv. 104. § (3) bekezdésében foglalt és kifogásolt rendelkezés nem ütközik az Alkotmány 43. § (1) bekezdésébe és nem alkotmányellenesen korlátozza az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) és h) pontjában rögzített alapvető hatásköri jogokat.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Budapest, 1996. szeptember 17.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró