125/2008. (X. 17.) AB határozat
Vác Város Önkormányzata elővásárlási jog bejegyzéséről szóló 13/2007. (IV. 27.) számú rendelete, valamint változtatási tilalom elrendeléséről szóló 14/2007. (IV. 27.) számú rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Vác Város Önkormányzatának elővásárlási jog bejegyzéséről szóló 13/2007. (IV. 27.) számú rendelete alkotmányellenes, ezért a rendeletet e határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Vác Város Önkormányzatának változtatási tilalom elrendeléséről szóló 14/2007. (IV. 27.) számú rendelete alkotmányellenes, ezért a rendeletet e határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 98. § (3) bekezdésében biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva vizsgálta Vác Város Önkormányzatának elővásárlási jog bejegyzéséről szóló 13/2007. (IV. 27.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör1.), valamint Vác Város Önkormányzatának változtatási tilalom elrendeléséről szóló 14/2007. (IV. 27.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör2.).
1. Az ellenőrzés eredményeként megállapította, hogy az Ör1. a rendeletalkotási felhatalmazás hiánya miatt sérti az Ötv. 16. § (1) bekezdésének rendelkezéseit, ennek következtében pedig az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat. A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör2. - mivel indokolatlan és rendeltetéssel ellentétes joggyakorlást valósít meg - a joggal való visszaélés tilalmába ütközik, ezáltal sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, és ezzel a jogbiztonság alapelvét. A hivatalvezető az Ör1. és Ör2. tekintetében törvényességi észrevételt tett.
Az Ör1.-ben a Vác Városi Képviselő-testület (a továbbiakban: képviselő-testület) két ingatlanra - a Pest Megyei Önkormányzat tulajdonában álló váci 3102/2 és 3103 hrsz.-ú ingatlanra - elővásárlási jog megállapításáról döntött. Az Ör1. bevezető részében foglaltak szerint a rendelet megalkotására az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 25. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján került sor. A hivatalvezető felhívta a figyelmet arra, hogy az önkormányzat ilyen tárgyú rendelet megalkotására a hivatkozott jogszabályhely alapján nem rendelkezik felhatalmazással. Az önkormányzatokat e tárgykörben rendeletalkotásra feljogosító törvényi rendelkezést ugyanis az Alkotmánybíróság 43/2006. (X. 5.) AB határozata - azonnali hatállyal - megsemmisítette.
Az Ör2. ugyanazon két ingatlan tekintetében változtatási tilalom elrendeléséről döntött "a város városfejlesztési szándéka szerinti városi múzeum létesítése céljából". A rendelet indokolása szerint a város városfejlesztési szándéka szerinti városi múzeumot kíván létesíteni a 3202/2 és 3103 hrsz.-ú ingatlanokon. A változtatási tilalom elrendelését azon a területen, amely "a belváros belső szövetében található, ahol már jelenleg is kiállítóhelyek találhatók" "a jelenleg ismert folyamatokra való tekintettel" a szándékolt cél elérése érdekében tartja szükségesnek.
A hivatalvezető álláspontja szerint a "jelenleg ismert folyamatokra" utalás Pest Megye Közgyűlésének 112/2007. (03. 30.) számú KGYH határozatában (a továbbiakban: KGYH határozat) foglalt - Pest Megye Önkormányzatának fenntartásában működő megyei múzeumi szervezet átalakításáról szóló - döntésre vonatkozik, amelyről a város polgármestere a képviselő-testület ülésén tájékoztatást adott. A hivatalvezető álláspontja szerint a rendeletalkotást a jelenlegi, a megyei fenntartású múzeumban lévő, de a város által létrehozott gyűjtemény miatti aggodalom indokolta. Véleménye szerint a tilalom elrendelésének indokául meghatározott cél - egy jelenleg idegen tulajdonban álló ingatlanon majdani városi múzeum létesítése - nem a változtatási tilalom elrendelésével valósulhat meg, a rendelet célja, hogy az érintett ingatlanokkal történő tulajdonosi joggyakorlást megakadályozza. Ezért az Ör2. a joggal való visszaélés tilalmába ütközik, és ez által sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságra vonat-ko zó alap el vet.
2. Vác Város polgármestere a hivatalvezetőnek írt válasza mellékleteként megküldte a képviselő-testület 171/2007. (IX. 27.) határozatát arról, hogy a képviselő-testület a rendeleteket nem vonja vissza. Ezt követően a hivatalvezető az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítványozta az Alkotmánybíróságnál az Ör1. és Ör2. felülvizsgálatát és megsemmisítését, mert azok sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, valamint a 2. § (1) bekezdését.
II.
Az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések a következők.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. Az Étv. rendelkezései:
"20. § (1) A településrendezési feladatok megvalósítása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése érdekében az érintett területre változtatási,
telekalakítási, illetőleg építési tilalom (a továbbiakban együtt: tilalom) rendelhető el."
"21. § (1) A helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésére vonatkozó írásos megállapodás megléte esetén a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő."
"25. § (1) A települési önkormányzatot elővásárlási jog illeti meg az építési szabályzatban és a szabályozási tervben meghatározott településrendezési célok megvalósításához szükséges ingatlanok esetében.
(2)"
[Az Étv. 25. § (2) bekezdésének 2006. október 5. napjáig hatályos rendelkezése:
"25. § (2) A települési önkormányzat rendeletben elővásárlási jogot állapíthat meg a településszerkezeti tervben rögzített közérdekű célok megvalósítása érdekében a beépítetlen telkekre, illetőleg az olyan területekre, ahol településrendezési intézkedéseket tervez, és a rendezett településfejlődés biztosítása azt megkívánja. A rendeletben meg kell jelölni azt a célt, amelyre a telket, területet az önkormányzat fel kívánja használni."]
"26. § A településrendezési feladatok megvalósításához közérdekből szükséges ingatlanok az arra vonatkozó külön jogszabályokban szabályozott esetekben és módon sajátíthatók ki."
3. Az Ör1. szabályai:
"Vác Város Önkormányzat Képviselő-testülete az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. tv. 25. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a következő rendeletet alkotja:
1. § Vác Város Önkormányzat a váci 3102/2 és a 3103 hrsz.-ú ingatlanokra a város városfejlesztési szándéka szerinti városi múzeum létesítése céljából elővásárlási jogot állapít meg."
4. Az Ör2. szabályai:
"Vác Város Önkormányzat Képviselő-testülete az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. tv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a következő rendeletet alkotja:
1. § Vác Város Önkormányzat a váci 3102/2 és a 3103 hrsz.-ú ingatlanokra a város városfejlesztési szándéka szerinti városi múzeum létesítése céljából változtatási tilalmat rendel el."
III.
Az indítvány megalapozott.
1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét egyrészt az Alkotmány, másrészt az Ötv. állapítja meg. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos korlát szerint a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely azonban nem lehet ellentél es a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Étv. 25. § (1) bekezdése megállapítja, hogy a települési önkormányzatot elővásárlási jog illeti meg az építési szabályzatban és a szabályozási tervben meghatározott településrendezési célok megvalósításához szükséges ingatlanok esetében. A 25. § (2) bekezdése eredetileg felhatalmazást adott az elővásárlási jog megállapítására önkormányzati rendeletben.
Ezt a lehetőséget azonban az Alkotmánybíróság 43/2006. (X. 5.) AB határozatában alkotmányellenesnek találta. Megállapította, hogy az Étv. 25. §-ának (2) bekezdése alapján nem kerül sor olyan közigazgatási határozat meghozatalára, amellyel szemben jogorvoslattal lehetne élni, hanem a települési önkormányzat rendelete határozza meg, melyek azok a telkek, amelyekre a megjelölt településrendezési cél megvalósítása érdekében elővásárlási jog keletkezik. A jogorvoslatra lehetőséget nem biztosító megoldás sérti az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdését. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította az Étv. 25. §-a (2) bekezdésének az alkotmányellenességét (ABH 2006, 540, 548-549.), így az elővásárlási jog önkormányzati rendeletben megállapítását az Étv. 25. § (2) bekezdésének ex nunc hatályú megsemmisítésével megszüntette. Ugyanakkor nincs akadálya annak, hogy az Étv. 25. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat éljen elővásárlási jogával az ingatlan értékesítése esetén.
Ennek következtében a képviselő-testület 2007. április 27-én törvényi felhatalmazás nélkül rendelkezett az önkormányzat elővásárlási jogának létesítéséről, ami az Alkotmány 44. § (2) bekezdésének sérelmével jár. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör1. alkotmányellenességét megállapította, és határozata közzétételének napjával megsemmisítette.
2. Az Alkotmánybíróság az Ör2. indokolása, valamint a jelen ügyben benyújtott iratok alapján megállapította, hogy a képviselő-testület a Pest megyei Önkormányzat tulajdonában álló, a Pest megyei Önkormányzat fenntartásában jelenleg is közgyűjteményi funkciót teljesítő két ingatlan tekintetében állapított meg rendelettel változtatási tilalmat, egy majdani városi fenntartásban lévő múzeum létrehozatala céljából "a jelenleg ismert folyamatokra tekintettel".
2.1. A KGYH határozat a következő döntéseket tartalmazta:
"Pest Megye Önkormányzatának Közgyűlése 1. úgy dönt, hogy a megyei múzeumi feladatait a továbbiakban kizárólag a Pest Megyei Múzeumok Igazgatósága Ferenczy Múzeuma szervezeti keretei között látja el. A területi múzeumok (nagykőrösi Arany János Múzeum, ráckevei Árpád Múzeum, ceglédi Kossuth Múzeum, aszódi Petőfi Múzeum, váci Tragor Ignác Múzeum) gyűjteményeit és könyvtári anyagait - őrzési helyük megtartásával - 2007. június 1. napjával a Ferenczy Múzeum gondozásába adja.
2. kinyilvánítja szándékát, hogy a területi múzeumok által használt eddig (sic!) ingatlanokban a továbbiakban is állandó és időszaki kiállítások megrendezésére alkalmas közérdekű muzeális kiállítóhelyet működtet a megyei múzeumi szervezet üzemeltetésében.
3. kezdeményezi az Oktatási és Kulturális Minisztériumnál a területi múzeumok múzeumi működési engedélyének módosítását és kiállítóhelyként történő további működés engedélyezését."
A hivatalvezető tájékoztatása szerint az átalakítás célja és fontos szempontja a gazdaságosság és a hatékonyabb feladatellátás megvalósítása. A megindított fejlesztéssel, az intézményi reform megvalósulásával javul a közgyűjteményi szolgáltatás színvonala.
2.2. Az Étv. alapján változtatási tilalom a településrendezési feladatok megvalósítása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése érdekében rendelhető el. A helyi önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésére vonatkozó írásos megállapodás megléte esetén, a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig [Étv. 20. § (1) bekezdése, 21. § (1) bekezdése]. Az Étv. 22. § (1) bekezdése szerint a változtatási tilalom alá eső területen telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más, építésügyi hatósági engedélyhez nem kötött értéknövelő változtatást végrehajtani nem szabad.
2.3. Vác Város Önkormányzata - a hivatalvezető hivatalos információja szerint - a helyi építési szabályzat felülvizsgálatára szerződéssel rendelkezik, a változatási tilalom rendelettel történő előírásának ezen formai feltétele te hát fenn áll.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében kifejtette, hogy a változtatási tilalom elrendelése a tulajdon feletti rendelkezési jogot, mint a tulajdonhoz tartozó részjogosítványt meghatározott időtartamra korlátozhatja. A tulajdonkorlátozás alapjául szolgáló közérdek az épített környezet védelme, illetve a településrendezési feladatok megvalósítása érdekében a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv elkészítésének időszakára a tervezés, illetőleg a terveknek - elfogadásuk utáni - megvalósíthatósága ellehetetlenülésének megakadályozása (152/B/2002. AB határozat, ABH 2002, 1591, 1595.).
Az Alkotmánybíróságnak - a hivatalvezető indítványa alapján - abban kellett állást foglalnia, hogy az Ör2.-ben megelölt ingatlanokra vonatkozó változtatási tilalom előírása a megyei önkormányzat közgyűlése határozatában foglalt döntések esetleges, a városi múzeum létrehozásának célját veszélyeztető következményeivel szemben, megfelel-e a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményeinek.
A rendeltetésszerű joggyakorlás követelményeit és e követelmények törvényi megjelenéseit az Alkotmánybíróság 18/2008. (III. 12.) AB határozatában összefoglalta. Rámutatott, hogy a rendeltetésszerű joggyakorlás előírását a jogtudomány és jogalkalmazói gyakorlat alapvetően a polgári jogban a joggal való visszaélés tilalmának alapelvével összefüggésben munkálta ki. Ezekből a polgári jogi alapokból kiindulva vált a jogrendszer egészét átható általános alapelvvé, amelynek lényege, hogy a jogosultságok gyakorlása nem irányulhat a jog rendeltetésével össze nem egyeztethető célra, az alanyi jogok gyakorlása akkor számíthat törvényi védelemre és elismerésre, ha az a jogosultság rendeltetésének, céljának megfelelően történik. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a joggal való visszaélés tilalmának közjogi alkalmazása során valamely jogintézmény nem rendeltetésszerű alkalmazását tekintette a tilalom megsértésének. (ABK 2008. március, 267, 272-273.)
Az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatban kifejtette: a joggal való visszaélés tilalma nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom az egész jogrendszerben érvényre jut. Az egész jogrendszerre kiterjedő általános érvénye közvetlenül az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdéséből vezethető le. Így érvényesül a közjogban is, ahol e tilalom egyaránt irányadó a jogalkotó szervek, a jogalkalmazó szervek, illetőleg az ügyfelek magatartására. E határozatában a jogalkotói hatalommal való visszaélés kapcsán kimondta azt is, hogy mivel a joggal való visszaélés tilalmának forrása az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel. A jogalkotó hatalom egyik alkotmányos korlátja a jogintézmények célhoz kötött felhasználási lehetősége. (ABH 1998, 240, 245-246.)
Az Alkotmánybíróság a fent kifejtettekre tekintettel a jelen ügyben megállapította: az önkormányzatok jogalkotási lehetőségét az Alkotmány azért biztosítja, mert a választópolgárok közösségét megilleti a helyi közügyek önálló demokratikus intézésének joga. Rendeltetéssel ellentétes joggyakorlást valósít meg az önkormányzat, ha jogalkotási hatáskörét arra használja, hogy akár állami, akár önkormányzati tulajdonnal összefüggő joggyakorlást meggátoljon, így településrendezési feladat- és hatáskörét más önkormányzati tulajdonnal való rendelkezési jog gyengítésére vagy megakadályozására használja.
A változtatási tilalom célja az építési szabályozások meghatározó átalakítása előtt egy adott területet megóvása attól, hogy azon visszafordíthatatlan beavatkozások történjenek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a múzeumi szervezetnek a KGYH-ban rögzített döntések szerinti átalakítása ilyen következményre nem vezethet, így nem lehet elháríthatatlan akadálya a városi múzeum létrehozásának. A változtatási tilalom elrendelésének indokai nem állnak fenn, az önkormányzat tehát jogalkotó hatalmával visszaélve alkalmazta a tulajdonos joggyakorlását jelentős mértékben korlátozó jogintézményt.
Az Ör2. ezen túlmenően nem fel el meg más törvényi előírásoknak sem. Az Étv. előírásai szerint a helyi építési szabályzat, illetve a szabályozási terv - amelyek elkészítésére, illetve felülvizsgálatára adott írásbeli megállapodás a változtatási tilalom rendelettel történő meghatározásának formai feltétele - a település közigazgatási területére, vagy külön-külön annak egyes - legalább telektömb nagyságú -területrészleteire készülhet. Az Étv. fogalmi rendszerében a telektömb: a telkek olyan csoportja, amelyet minden oldalról közterület vagy részben más beépítésre nem szánt terület határol [Étv. 12. § (1) bekezdés, 13. § (4)-(5) bekezdés, 2. § 26. pont].
A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör2. nem felel meg ezeknek az előírásoknak, mivel nem a telektömbre, hanem ezen belül csupán két ingatlanra rendelte el a változtarási tilalmat, így ez okból is ellentétes az Étv. 21. § (1) bekezdésének rendelkezéseivel. Ezt a törvényességi észrevételben is jelezte. Ez a törvénysértés is mutatja, hogy az Ör2. nem az önkormányzati rendelettel megállapítható változtatási tilalom intézményének valódi célját, azaz a készülő helyi építési szabályzat és szabályozási terv - elkészültük utáni - megvalósíthatóságát, hanem egyéb szempontokat szolgál.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör2.-ben a változtatási tilalom elrendelése a joggal való visszaélés tilalmába ütközik, így sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Ör2.-t - határozatának közzététele napjával - megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 376/H/2008.