152/B/2002. AB határozat

a Budafok-Tétény Budapest XXII. ker. Önkormányzata Képviselő-testületének a Vegyszer utca menti iparterületre vonatkozó változtatási tilalom elrendeléséről szóló 39/2001. (XII. 21.) Ör. számú rendelete alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a Budafok-Tétény Budapest XXII. ker. Önkormányzata Képviselő-testületének a Vegyszer utca menti iparterületre vonatkozó változtatási tilalom elrendeléséről szóló 39/2001. (XII. 21.) Ör. számú rendelete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Budafok-Tétény Budapest XXII. ker. Önkormányzata Képviselő-testületének a Vegyszer utca menti iparterületre vonatkozó változtatási tilalom elrendeléséről szóló 39/2001. (XII. 21.) Ör. számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését. Álláspontja szerint az önkormányzat az indítványozó tulajdonában álló ingatlanra indokolatlanul hosszú időre rendelt el változtatási tilalmat. Az önkormányzat az ingatlanra az építési engedély megadását a területrendezési terv elkészültétől tette függővé, amit az indítványozó költségére el is készítettek, de az önkormányzat - az indítványozó véleménye szerint - felróható, késedelmes magatartást tanúsítva a területrendezési tervet nem fogadta el. Az indítványozó sérelmezi, hogy az önkormányzat rendeletben szabályozott egy olyan kérdést, amit - véleménye szerint - határozattal kellett volna rendeznie. Az Ör. a szomszédos, állami tulajdonban álló ingatlanra nem vonatkozik, s ezért az indítványozó szerint ez sérti a diszkrimináció tilalmát, a tulajdonhoz való jogot, valamint a jogállamiság elvét, mert az Ör. ellentétes a magasabb jogszabállyal.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

2. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) indítvánnyal érintett rendelkezései:

"20. § (1) A településrendezési feladatok megvalósítása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése érdekében az érintett területre változtatási, telekalakítási, illetőleg építési tilalom (a továbbiakban együtt: tilalom) rendelhető el.

(2) A tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, s azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok már nem állnak fenn. A tilalmak felülvizsgálatát a helyi építési szabályzat és a hozzá tartozó szabályozási tervek felülvizsgálatával együtt el kell végezni."

"21. § (1) A helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára, azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő.

(2) A változtatási tilalom - ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik -három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ét. 20. § (1) bekezdése és a 21. §-a alapján a települési önkormányzat a településrendezési feladatok megvalósítása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése érdekében az érintett területre változtatási, telekalakítási, illetőleg építési tilalom (a továbbiakban együtt: tilalom) rendelhető el, valamint a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára, azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő. A változtatási tilalom - ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik - három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik.

Budafok-Tétény Budapest XXII. ker. Önkormányzata Képviselőtestülete a törvényi felhatalmazás alapján a 21/2000. (V. 24.) Ör. számú rendeletében a Budapest XXII. ker. Nagytétényi út, Váza utca, Székesfehérvár-Budapest vasútvonal és a Vegyszer utca által határolt terület 231727/2., 231783. és 231784. helyrajzi számú ingatlanaira, valamint a 231750. és 231813. helyrajzi számú közterületekre változtatási tilalmat rendelt el a földrészletekre vonatkozó szabályozási terv, illetőleg a helyi építési szabályzat elfogadásáig, de legfeljebb a rendelet hatálybalépését követő másfél évig, 2001. november 24. napjáig. A rendelet indokolása szerint az önkormányzat a fenti területre új helyi szabályzat és szabályozási terv készítését tartotta szükségesnek és a településrendezési feladatok megvalósítása érdekében változtatási tilalmat rendelt el. Tekintettel arra, hogy az önkormányzat a szabályozási tervet, valamint a helyi építési szabályzatot a fenti időpontig nem fogadta el, ezért a képviselő-testület a 2001. december 18-i ülésén elfogadta az Ör.-t, amely az érintett területre ismételten változtatási tilalmat rendelt el a földrészletekre vonatkozó szabályozási terv, illetőleg helyi építési szabályzat elfogadásáig, de legfeljebb a rendelet hatálybalépését követő másfél évig, 2003. június 21. napjáig.

Az indítványozó - a jogbiztonság elvének sérelmére hivatkozva - az elrendelt változtatási tilalom másfél éves időtartamát indokolatlanul hosszúnak tartja, s sérelmezi az újbóli másfél éves változtatási tilalmat. Továbbá az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmét is látja, mivel az Ör. rendelkezései -véleménye szerint - ellentétesek az Ét. rendelkezéseivel.

Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények." (ABH 1992. 59., 65.) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzat a településrendezési feladatok megvalósítása és a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára az Ét. 20. § (1) és (2) bekezdése és 21. §-a rendelkezéseire figyelemmel a törvény keretei között önkormányzati rendeletben rendelte el a változtatási tilalmat, s nem lépte túl a törvényi felhatalmazás kereteit a jogalkotási eljárása során. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megjegyzi, hogy Budafok-Tétény Budapest XXII. ker. Önkormányzata Képviselő-testülete az Ör. megalkotásával - a korábbi rendeletére is figyelemmel - sem lépte túl a változtatási tilalom Ét. 21. § (1) bekezdésében meghatározott leghosszabb időtartamát, a három évet.

Az Alkotmánybíróság az Ét. törvényi keretein belül elrendelt változtatási tilalom időtartamának célszerűségét nem vizsgálta. Az Ét. 21. §-a alapján a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára, azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő. A változtatási tilalom - ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik - három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik. Az Alkotmánybíróság már a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában kifejtette, hogy jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak ellenőrzése tartozik: a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével, s az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi - pl. gazdaságpolitikai - szempontú felülbírálatára. (ABH 1992. 280., 281.)

Az indítványozó álláspontja szerint a változtatási tilalom időtartama nem kiszámítható, s az önkormányzat rendelete a tulajdonjogot aránytalan mértékben korlátozza. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban kifejtette, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított alapvető jog, a tulajdonjog korlátozása csak akkor tekinthető maradéktalanul arányosnak, ha a korlátozás ideiglenességét, átmenetiségét a törvényi rendezés pontosan, kiszámíthatóan és ellenőrizhetően biztosítja. [13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 95., 98.; 24/1992. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1992. 126.,129.]. Az Ét. 21. §-a a változtatási tilalom ideje kiszámíthatóságának garanciáját adja és egyben törvényi korlátot is állít az önkormányzati jogalkotás elé, amikor úgy rendelkezik, hogy a változtatási tilalmat a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára, azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig írhatja elő az érintett területre a települési önkormányzat.

"A tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai - amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik - nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával. ... Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más." [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993. 373., 379-380.] A változtatási tilalom elrendelése a tulajdon feletti rendelkezési jogot, mint a tulajdonhoz tartozó részjogosítványt korlátozza meghatározott időtartamra és ez a korlátozás közérdekből történik. A közérdek ebben az esetben az épített környezet védelme, a településrendezési feladatok megvalósítása érdekében a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv elkészítésének időszakára a tervezés, illetőleg a terveknek - elfogadásuk utáni -megvalósíthatósága ellehetetlenülésének megakadályozása. "A rendelkezési jog korlátozása azonban csak akkor jár magának a tulajdonjognak mint alkotmányos jognak a korlátozásával, így csak akkor alkotmányellenes, ha az elkerülhetetlen, tehát kényszerítő ok nélkül történik, továbbá, ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan." [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991. 22., 26.] Az átmenetileg szükségesnek tartott korlátozások alkotmányosságát az Alkotmánybíróság eddig az arányosság ismérvének segítségével döntötte el. Az Alkotmánybíróság szerint az indítványozó álláspontja nem megalapozott, mivel az Ör. az Ét. vonatkozó rendelkezéseit betartva, annak keretei között szabályozta a változtatási tilalom időtartamát, s a rendelkezési jog korlátozása vonatkozásában a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalanság nem állapítható meg.

Az indítványozó álláspontja szerint - mivel a változtatási tilalom csak a Budapest XXII. ker. Nagytétényi út, Váza utca, Székesfehérvár-Budapest vasútvonal és a Vegyszer utca által határolt terület 231727/2., 231783. és 231784. helyrajzi számú ingatlanaira, valamint a 231750. és 231813. helyrajzi számú közterületekre terjed ki, s az e területen lévő két vegyi üzemet érinti - "kétségtelenül a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértését jelenti az, hogy a változtatási tilalom nem érinti a szomszédos szennyvízátemel ő üzemet".

Az Ör. területi hatálya természetes földrajzi határokkal jól körülhatárolható, homogén csoportot alkotó egységes tervezési, szabályozási területet érint. Alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel. Az Alkotmánybíróság a 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában rámutatott arra, hogy "az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes" (ABH 1994. 197., 200.) Az Ör. területi hatálya vonatkozásában az Alkotmánybíróság szerint - a rendelkezésre álló adatok alapján - az önkényesség nem állapítható meg.

Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat rendelete valójában három egyedi határozatot helyettesít, mivel a változtatási tilalom mindössze három telket érint a közterületi ingatlanokon kívül. Az egyedi határozattal szemben az önkormányzati rendelet ellen az érintett személyek - véleménye szerint - jogorvoslattal nem élhetnek, ezért felmerül a jogorvoslathoz való jognak a megsértése. Az Alkotmánybíróság a 6/1994. (II. 18.) AB határozatában rámutatott, hogy a nem normatív tartalmú eseti döntések ellen az Alkotmány 57. § (5) bekezdése, illetőleg a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 11. § (3) bekezdése szerint - a valós vagy feltételezett - jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek jogorvoslattal élhetnek, és az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntések önkormányzati rendeleti formában való megjelenítése gyakorlatilag kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának lehetőségét. (ABH 1994. 65., 6667.) Az indítványozó által sérelmezett Ör. esetében azonban más a helyzet, mivel az Ét. 21. § (1) bekezdése alapján változtatási tilalom csak jogszabállyal, önkormányzati rendelettel rendelhető el. Jogszabály az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben meghatározott jogorvoslati eszközökkel nem támadható meg, azonban az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 21. § (2) bekezdése alapján jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát bárki indítványozhatja. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényalkotó a változtatási tilalom elrendelésének lehetőségénél a jogszabályi forma előírásával azt juttatta kifejezésre, hogy a tulajdonjog e formában történő korlátozásánál nem tartja elegendőnek a jogalkalmazói szinten államigazgatási határozattal történő elrendelést, hanem az alapjog korlátozása ez esetben jogalkotói szinten szükséges az ehhez tartozó jogorvoslati (alkotmánybírósági) eljárás biztosításával.

Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Ör. nem ellentétes az Ét. rendelkezéseivel, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, a 13. § (1) bekezdésében, a 44/A. § (2) bekezdésében, 57. § (5) bekezdésében és a 70/A. § (1) bekezdésében foglaltakat sem sérti, s ezért az indítványt elutasította.

Budapest, 2002. december 16.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró