337/B/1994. AB végzés

a Magyar Távirati Iroda vezérigazgatójának a Közalkalmazottak Jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény összeférhetetlenségi szakaszainak értelmezéséről és végrehajtásáról a Magyar Távirati Irodában tárgyú, 1/1994. számú vezérigazgatói utasítás I/2. és I/5. pontjában foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítése iránti indítványok tárgyában meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság a Magyar Távirati Iroda vezérigazgatójának a Közalkalmazottak Jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény összeférhetetlenségi szakaszainak értelmezéséről és végrehajtásáról a Magyar Távirati Irodában tárgyú, 1/1994. számú vezérigazgatói utasítása I/2. és I/5. pontjában foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozók a Közalkalmazottak Jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény összeférhetetlenségi szakaszainak értelmezéséről és végrehajtásáról a Magyar Távirati Irodában című 1/1994. számú vezérigazgatói utasítás (a továbbiakban: utasítás) I/2. és I/5. pontjainak alkotmányossági vizsgálatát kérték, és indítványozták az e pontokban foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését a kibocsátás időpontjára visszaható hatállyal.

Az indítványozók utaltak arra, hogy a Magyar Távirati Iroda (a továbbiakban: MTI) az 1037/1986. (VI. 26.) MT határozat értelmében országos hatáskörű szerv.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 49. § (1) bekezdése értelmében az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítói jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki, amely az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősül. Az indítványozók álláspontja szerint a támadott vezérigazgatói utasítás szabályai az Alkotmány 61. §-ában meghatározott szabad véleménynyilvánítás valamint a szólás- és sajtószabadság alkotmányos jogát sértik.

Az utasítás kifogásolt pontjai - összeférhetetlenségre hivatkozva - az indítványozók véleménye szerint a hivatkozott alkotmányos alapjogok szükségtelen és aránytalan korlátozását jelentik. Az MTI vezérigazgatójának rendelkezése szerint ugyanis az intézmény újságíróinak, szerkesztőinek, vezetőinek megbízatásával össze nem egyeztethető és összeférhetetlen, ha valamelyikük

"2. magánemberként bel- vagy külföldön politikailag bármilyen irányban személyes véleményt nyilvánító, állást foglaló, a politika és a közélet szereplőit minősítő - a publicisztikai műfajok körébe sorolható - írást tesz közzé teljes nevével vagy azonosítható névjelzéssel a nyomtatott sajtó bármely orgánumában, illetve ugyanilyen módon (politikailag-világnézetileg irányzatos tartalommal) szerepel az elektronikus médiában;"

"5. újságíróként, szerkesztőként vagy szerkesztőségi vezetőként bármilyen típusú megbízás teljesítésére, munkavégzésre irányuló jogviszonyt létesít olyan szervezettel (állami, társadalmi szervvel, intézménnyel, gazdasági társasággal), amelynek ügyeivel, témáival az MTI-nél betöltött munkakörében hivatalosan foglalkoznia kell, vagy amelynek az MTI hírszolgálati anyagaiban való szerepeltetésére számottevő befolyása van."

2. Az MTI vezérigazgatója, amint az indítványozók kifejtik és azt az indítványok csatolt mellékletei is igazolják, fegyelmi eljárások kilátásba helyezésével, írásbeli figyelmeztetésben részesítette az intézmény több újságíróját és szerkesztőjét - az indítványozók közül is -, mert különböző újságírói műfajokban olyan publikációkat tettek közzé, melyek a vezérigazgató megítélése szerint ellentétesek az utasítás idézett rendelkezéseivel.

Az egyik indítványozó indítványához mellékelte továbbá az MTI külpolitikai főszerkesztőjének 1994. március 1-én kelt körlevelét, mely az utasítás támadott rendelkezésének szóhasználatában a "magánemberként bel- vagy külföldön", "irányzatos tartalom", "világnézetileg" kifejezéseket balszerencsésnek minősíti és a vezérigazgatótól nyert felhatalmazásra hivatkozva azt a követelményt támasztja csupán az MTI munkatársaival szemben, hogy írásaikban az MTI pártfüggetlen szellemiségét kövessék.

II.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok elbírálása nem tartozik hatáskörébe.

1. A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény 10. §-a szerint "A Magyar Távirati Iroda mint országos hír-, sajtó/ és fotóügynökség ellátja a belföldi hírszolgálat feladatait, és részt vesz a külföldre irányuló tájékoztatásban."

A többször módosított 1037/1986. (VI. 26.) MT határozat szerint: "1. A Magyar Távirati Iroda (a továbbiakban: MTI) országos hatáskörű szerv."

"5. Az MTI a Minisztertanács közvetlen felügyelete alatt áll."

A Jat. idézett 49. § (1) bekezdése szerint az utasítás a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetőjének olyan normatív aktusa, amelyet jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében ad ki és amellyel a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozza.

2. A támadott vezérigazgatói utasítás a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 41-44. §-ainak végrehajtása tárgyában került kiadásra. A törvény e szabályai a közalkalmazotti jogviszony munkavégzésre vonatkozó rendelkezéseit tartalmazzák. A 41. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A közalkalmazott nem létesíthet munkavégzésre irányuló további jogviszonyt, ha az a közalkalmazotti jogviszony alapján betöltött munkakörével összeférhetetlen", a (2) bekezdés pedig kimondja, hogy "Az összeférhetetlenség egyes eseteit a közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó szabály határozza meg."

A közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó szabályok körét a törvény 2. §-a sorolja fel. A 2. § (1) bekezdése szerint "A közalkalmazotti jogviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, továbbá kollektív szerződés és közalkalmazotti szabályzat rendezi." A 2. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy "A kollektív szerződés és a közalkalmazotti szabályzat nem lehet jogszabállyal ellentétes. Az a rendelkezés, mely e tilalomba ütközik semmis."

3. Az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő utasítás tartalmi eleme a Jat. szerint, hogy az azt kiadó országos hatáskörű szerv vezetője irányítási jogkörében járjon el, és a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozza. Az MTI vezérigazgatójának támadott utasítása tartalmilag nem szervek irányítására, tevékenységük szabályozására vonatkozik, hanem a közalkalmazotti jogviszony összeférhetetlenségi eseteit határozza meg. Az utasítás a közalkalmazott és az intézmény (a munkáltató) közötti jogviszonnyal kapcsolatos, tartalma szerint nem az állami irányítás egyéb jogi eszköze, hanem a törvény 41. § (2) bekezdésén és 2. § (1) bekezdésén alapuló közalkalmazotti szabályzat.

4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe - a jogszabályok mellett - az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságának a vizsgálata tartozik. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott - hatáskörének megállapításával összefüggésben - az állami irányítás egyéb jogi eszközének jogi természetével, normatani sajátosságaival, normatív vagy egyedi tartalmával.

Az Alkotmánybíróság a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában (ABH 1992, 275-279.) rámutatott arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek alkotmányossági megítélésénél nem az aktus formája, elnevezése, hanem az a döntő, hogy a kibocsátott aktus hordoz-e olyan normatív tartalmat, amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősüljön. Az 52/1993. (X. 7.) AB végzésében (ABH 1993, 408.) pedig az Alkotmánybíróság kifejtette: önmagában véve az, hogy valamely aktust olyan elnevezés alatt bocsátanak ki, amelyet a Jat. az állami irányítás egyéb jogi eszközei megjelölésére használ, még nem szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó.

Mindebből következik, hogy önmagában attól, hogy az MTI országos hatáskörű szerv, s hogy a támadott rendelkezések jogi formája utasítás, a kifogásolt vezérigazgatói aktus nem minősül az állami irányítás egyéb jogi eszközének, mert az jogi jellege szerint nem az irányítás alá tartozó szervek tevékenységének szabályozására, hanem az összeférhetetlenség egyes eseteinek az MTI közalkalmazottai tekintetében való meghatározására vonatkozik. Vagyis a támadott utasítás tartalmát tekintve szabályzat, amellyel kapcsolatban - figyelemmel a közalkalmazotti törvény 2. § (2) bekezdésében, továbbá a 44. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekre - munkaügyi jogvita kezdeményezhető, ha a közalkalmazott a szabályzat jogszabályba ütközését állítja, illetőleg ha őt a munkáltató - az összeférhetetlenségre hivatkozással - a további jogviszony létesítésétől eltiltja.

Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság - hatáskörének hiánya miatt - az indítványokat érdemi vizsgálat nélkül - az Abtv. 1. § b) pontjára utalással - visszautasította.

Budapest, 1995. február 15.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró