3103/2021. (III. 22.) AB végzés

alkotmányjogi panasz visszautasításáról

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzat képviselő-testületének a településkép védelméről szóló 5/2020. (I. 30.) számú önkormányzati rendelete 21. § (3) bekezdés második mondata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

[1] 1. Egy gazdasági társaság indítványozó jogi képviselője (Ruttkai-Marczel-Ruttkai Ügyvédi Iroda, eljáró képviselő: dr. Ruttkai Tamás ügyvéd) útján alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz.

[2] Az alkotmányjogi panaszra okot adó ügy lényege az alábbiak szerint foglalható össze az Alkotmánybíróság számára rendelkezésre bocsátott iratok alapján.

[3] 1.1. Az indítványozó közterület-használati megállapodást (a továbbiakban: Megállapodás) kötött 2008-ban Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzattal (a továbbiakban: önkormányzat), amelyet a felek egyszer (2009. július 31-én) módosítottak. A Megállapodás szerint az önkormányzat a Budapest V. kerület Deák Ferenc utca, Bécsi utca és Deák Ferenc tér közötti 500 m2-es területet adta bérbe indítványozónak évente egyszer esedékes díj ellenében, a közterületre vonatkozó folyamatosan ellátandó kötelezettségek mellett, a megkötéstől számított 50 évre, vagyis 2058. október 31-ig. Az indítvány a bérelt terület számos hasznosítási módja közül nyomatékkal emelte ki, hogy ezen a részen tudták megvalósítani minden évben a nagy érdeklődésre számot tartott karácsonyi vásárt is.

[4] 1.2. Az önkormányzat szerződésszegésre hivatkozva 2016-ban felmondta a megállapodást. Az indítvány tanúsága szerint e felmondásból adódóan polgári per és közigazgatási perek is indultak a következők szerint.

[5] Az indítványozó keresete alapján eljáró Pesti Központi Kerületi Bíróság a 10.G.302.115/2017/8. számú ítéletében megállapította, hogy a felmondás jogellenes volt és a megállapodás továbbra is fennáll. Az ügyben másodfokon eljáró Fővárosi Törvényszék 4.Gf.75.596/2018/9-II. számú ítéletével az első fokú bíróság döntését helyben hagyta.

[6] Mivel ezt követően az önkormányzat megállapította, hogy indítványozó közterület használati joga az őszi és téli időszakokra nem terjed ki, indítványozó a Pesti Központi Kerületi Bíróság előtt kezdeményezett pert "veszélyeztető magatartástól eltiltás" iránt. A Pesti Központi Kerületi Bíróság 18.G.301.375/2017/19. számú ítéletével a keresetet elutasította. A Fővárosi Törvényszék mint másodfokú bíróság 1.Gf.75.232/2019/13-II. számú jogerős ítéletével az első fokú döntést megváltoztatta, az önkormányzatot eltiltotta az "akadályozó" magatartástól. Az önkormányzat felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a kúriára, amely eljárás jelenleg is folyamatban van.

[7] 1.3. Az indítványozó által az érintett területen, a karácsonyi vásár időszakára felépített fa szerkezetű pavilonokkal összefüggésben további közigazgatási peres eljárások indultak, ugyanis 2016. november 10-én a településképi bejelentés elmulasztása miatt elrendelték a pavilonok lebontását. 12 darab pavilon ügyében az első fokon eljáró Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 10.K30.849/2017/12. számú ítéletével az indítványozó keresetét elutasította, amely döntést a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.IV.37.159/2018/4. számú ítéletével hatályában fenntartotta. További három pavilon ügyében a per folyamatban van a Fővárosi Törvényszéken.

[8] Bár ezt követően az indítványozó 2016. november 25-én településképi bejelentést tett a pavilonok elhelyezése céljából, a polgármester településképi eljárás keretében azok elhelyezését határozatával megtagadta, amely döntés felülvizsgálatára szintén közigazgatási per indult. Ennek végeredményeként a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 45.k.30.548/2018/7. számú ítéletével megsemmisítette az önkormányzat képviselő testületének határozatát, alaki jogszabálysértésre hivatkozva. Ítéletének indokolásában kitért arra, hogy az érdemi kérdés elbírálása tárgyában, vagyis a pavilonok felállításának jogszerűségéről a bírósági felülvizsgálati eljárás egy másik tanács előtt folyamatban van (3. oldal utolsó előtti bekezdése).

[9] 1.4. Az önkormányzat képviselő-testülete a peres eljárások időtartama alatt először megalkotta a településkép védelméről szóló 27/2017. (XII. 18.) számú önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör1.), amely 2018. január 1-jén lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság az indítványozó Ör1. 32. § (3) bekezdés második mondata alkotmányossági vizsgálatára vonatkozó panaszának befogadását 3245/2020. (VII. 1.) AB végzésével (a továbbiakban: AB végzés) visszautasította. Ez idő alatt alkotta meg az önkormányzat a településkép védelméről szóló, jelen panasszal támadott 5/2020. (I. 30.) számú önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör2.), amelynek 21. § (3) bekezdés b) pontja hasonló szöveggel tartalmazza a korábban is támadott rendelkezést.

[10] 2. Az indítványozó alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján. Indítványa arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy az Ör2. 21. § (3) bekezdés második mondata sérti az Alaptörvényt és ezért azt - a kihirdetés napjára - visszamenőleges hatállyal semmisítse meg és "alkalmazhatatlanságát megállapítani szíveskedjen". Indítványában elsősorban arra hivatkozott, hogy az Ör2. sérelmezett része kizárja azt az utcaszakaszt, "földrajzi területet" (a Deák Ferenc utcának a Bécsi utca és a Deák Ferenc tér közti részét), amelyet a korábbi közterület-használati megállapodás alapján az indítványozó jogosult lenne használni, másodsorban arra is hivatkozott, hogy míg a "magánjogi és hatósági cselekményekkel" szemben meg tudta tenni a "jogilag lehetséges lépéseket", az Ör2. rendelkezése ellen csupán a panasz benyújtására van lehetősége.

[11] Az alkotmányjogi panasz értelmében a sérelmezett norma a következők miatt ellentétes az Alaptörvénnyel.

[12] 2.1. Az indítványozó szerint a támadott norma sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való jogot. A vásárok, rendezvények meghatározott helyszínen való tartására jogosultságot szerzett az indítványozó az önkormányzattól, annak részletes tartalmát és feltételeit pedig a felek magánjogi szerződéssel rendezték. Ebbe a polgári jogviszonyba az önkormányzat közhatalmával úgy avatkozott be, hogy egy jogalkotási aktussal elvont egy közterület-használati jogot. Ha a közterület-használat vonatkozásában az önkormányzat akár magánjogi jognyilatkozatot tesz, akár közigazgatási aktust hoz, mindkét esetben adott a sérelmet szenvedett fél számára a jogorvoslati lehetőség. Az önkormányzat azonban olyan eszközzel szüntette meg az indítványozó hosszabb idő óta fennálló közterület-használati jogosultságát, amellyel szemben az indítványozónak semmiféle jogorvoslati lehetősége sincsen, ezért az önkormányzati rendelet támadott rendelkezése sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdését.

[13] 2.2. Az indítványozó szerint a támadott norma sérti az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdését. Az indítványozónak az együttműködési megállapodás értelmében, önkormányzati engedély alapján jogosultsága keletkezett a meghatározott helyszínen történő rendezvények tartására vonatkozóan, amely rendszeres jövedelmet biztosító tevékenységként alkotmányjogi tulajdonvédelem alá esik. Az önkormányzat egy közhatalmi aktussal ettől a rendszeres jövedelemszerző tevékenységre való jogosultságtól önkényesen fosztotta meg az indítványozót anélkül, hogy ezzel kapcsolatban bármilyen kompenzációt nyújtott volna, így megsértette az indítványozó tulajdonhoz való jogát, mert a jelen esetben a közhatalmi beavatkozás mögött közérdek nem áll.

[14] Az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy a tulajdonhoz való jog sérelme tekintetében az Abtv. 32. § (2) bekezdésében foglaltak szerint hivatalból vizsgálja a támadott jogszabályi rendelkezésnek az Emberi Jogok Európai Egyezményébe való ütközését is.

[15] 2.3. Az indítványozó szerint a támadott norma sérti az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdését és az M) cikk (1)-(2) bekezdését. Az önkormányzat az Ör2. támadott szabályával az indítványozót vállalkozási tevékenységének egy meghatározó részétől, valamint bevételszerzéstől fosztotta meg. A gazdasági verseny szabadságát súlyosan sérti az önkormányzat rendelete azzal, hogy közhatalmi aktussal megváltoztat egy szerződéses jogviszonyt. Az önkormányzat jelen esetben mindenfajta indok nélkül rendeletalkotási jogával avatkozott be a mellérendeltségi pozíciót feltételező polgári jogi jogviszonyokba, és módosította önkényesen a szerződés tartalmát. különösen visszás helyzetet teremtett azzal, hogy ezt olyan jogviszony keretében tette, amelyeknek egyébként maga is alanya. Habár az Alaptörvény M) cikkéből semmilyen konkrét alkotmányjogi parancs nem következik, az elvi jelentőségű megfogalmazásnak az a hatása, hogy erősíti a vállalkozáshoz való jognak a tartalmát.

[16] 2.4. Az indítványozó szerint a támadott norma sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését is. A jogbiztonság, azon belül a szerzett jogok védelmének elve és a bizalomvédelem sérült azáltal, hogy az önkormányzat mint jogalkotó a jogszerűen szerzett tevékenységre való jogosultságot közhatalmi aktussal elvonta. Az indítványozó előadta, hogy alappal bízhatott a jogviszony kiszámíthatóságában, tekintettel arra, hogy a jogosultság fejében ellenszolgáltatást teljesített, és régóta kialakult szokásként gyakorolta jogosultságát az adott helyszínen. Minderre tekintettel alappal számíthatott arra, hogy ez a jogviszony egyik napról a másikra nem fog megváltozni, főleg nem a jogszabályi környezet változása miatt. Különösen visszás a helyzet, mert a jogszabályi környezetet a konkrét jogviszony alanyaként eljáró fél változtatta meg annak érdekében, hogy az indítványozó tevékenységét ellehetetlenítse.

[17] 2.5. Az indítványozó fentieken túl megjelölte még az Alaptörvény I. cikk (3) és (4) bekezdését, valamint XXIV. cikk (1) bekezdését is, mint sérülni vélt szabályokat, ám ezekkel kapcsolatban indokolást nem adott elő.

[18] 3. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 56. §-a alapján mindenekelőtt azt kellett megvizsgálnia, hogy az alkotmányjogi panasz a befogadhatóság törvényi feltételeinek eleget tesz-e.

[19] 3.1. Az Ör2. 2020. március 15-én lépett hatályba, míg az alkotmányjogi panaszt 2020. szeptember 10-én adták postára, így a panasz határidőben, vagyis az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti száznyolcvan napos határidőben beérkezett. Az indítványozó alkotmányjogi panasz benyújtására indítványozói jogosultsággal rendelkezik, jogi képviselője meghatalmazását csatolta.

[20] 3.2. A kérelem a határozottság Abtv. 52. § (1b) bekezdésében felsorolt követelményeinek csak részben tesz eleget. Az indítvány nem tartalmaz indokolást az Alaptörvény I. cikk (3) és (4) bekezdései, valamint XXIV. cikkének sérelmével összefüggésben, azokat csupán megemlíti. "Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint pedig az indokolás hiánya (lásd pl. 3058/2016. (III. 22.) AB végzés, Indokolás [11]; 3245/2016. (XI. 28.) AB végzés, Indokolás [10], [13]) az ügy érdemi elbírálásának akadálya." (Lásd legutóbb: 3353/2019. (XII. 6.) AB végzés, Indokolás [21])

[21] 3.3. Az Alkotmánybíróság elsősorban azt vizsgálta, hogy jelen esetben helye van-e alkotmányjogi panasz benyújtásának. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint ugyanis az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás.

[22] Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy "az Abtv. 26. § (2) bekezdésén alapuló panasz kivételes jellegű. Az Abtv. rendelkezése értelmében az alkotmányjogi panasz e típusa csak akkor kezdeményezhető, ha az indítványozó számára egyéb jogvédelem, jellemzően és végső fokon bíróság előtti perindítási lehetőség nem áll rendelkezésre. Abban az esetben, amennyiben a perindítás joga és lehetősége fennáll, úgy az megoldást jelenthet a felmerülő jogvitákban, emellett pedig utat nyit a panaszosok számára úgy a perben meghozott bírói döntés, mint a bírói döntés alapjául szolgáló jogszabály alkotmányosságának vitatására. Az Alkotmánybíróság e kivételes jellegnek a figyelembe vételével alakította ki a "közvetlen", azaz a bírósági eljárást nélkülöző panaszok esetében a gyakorlatát." (3205/2020. (VI. 11.) AB végzés, Indokolás [12])

[23] Az Abtv. 26. § (2) bekezdés a) pontja szerint alkotmányjogi panasszal élhet az, akinek Alaptörvényben biztosított jogát az alkalmazott, illetve közvetlenül hatályosuló jogszabályi rendelkezés sérti. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott alkotmányjogi panasz befogadásának központi kérdése az indítványozó (közvetlen és aktuális, vagyis a panasz benyújtásakor fennálló) érintettsége, amelynek alkotmányos tartalmát az Alkotmánybíróság a következőképpen határozta meg: "a panasz befogadhatóságának feltétele az érintettség, nevezetesen az, hogy a panaszos által alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály a panaszos személyét, konkrét jogviszonyát közvetlenül és ténylegesen, aktuálisan érintő rendelkezést állapít meg, s ennek következtében a panaszos alapjogai sérülnek" (33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [61]; 3053/2018. (II. 13.) AB végzés, Indokolás [10]).

[24] Az érintettségének indítványozó általi bizonyítása az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján folyó alkotmánybírósági eljárásban kulcsfontosságú, ugyanis "[a] panaszos alapjogában való személyes, közvetlen és aktuális sérelme különbözteti meg a kivételes panaszt az actio popularis-tól. A személyes érintettség az érintett saját alapjogában való sérelmét jelenti. [...] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése által kifejezetten nevesített közvetlenség követelménye szempontjából az a meghatározó, hogy a kifogásolt jogszabály maga érinti-e az indítványozó alapjogát. [...] Az aktuális érintettség követelménye azt jelenti, hogy az érintettségnek az alkotmányjogi panasz benyújtásakor fenn kellett állnia." (3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [27]-[31])

[25] 3.4. Ezek alapján az Alkotmánybíróságnak az indítványozó jelen ügyben meglévő érintettségét kellett vizsgálnia, összevetve az indítványozó által támadott normák tartalmát, valamint az érintettsége igazolásaként előadottakat.

[26] Az Alkotmánybíróság AB végzésében megállapította: "az indítványozó közterület-használati megállapodása továbbra is fennáll, és ezt a jogi tényt egy bírósági ítélet jogereje biztosítja. Az indítványozó és az önkormányzat közti közterület-használati jogviszonyból származó jogviták a magyar bírósági rendszerbe csatornázódtak be, azoknak egy része pedig még jelenleg is folyamatban van." (AB végzés, Indokolás [19]) Az indítvány nem tartalmaz arra utalást, hogy az AB végzés kibocsátását követően, az indítvány benyújtásának időpontjáig az indítványozó, alapügyet érintő magánjogi vagy közjogi pozíciójában következett-e be változás, vagyis az indítványozó nem hivatkozott arra, hogy a folyamatban levő peres eljárások közül van-e olyan, amely lezárult, és ha igen, nyújtott-e jogorvoslást az indítványozó perben érvényesíteni kívánt igénye ügyében.

[27] Tekintettel arra, hogy az indítvány a településkép védelmével összefüggő norma alaptörvény-ellenességét állítja, az Alkotmánybíróság döntése meghozatala során figyelembe vette a jogintézményre vonatkozó jogszabályi előírásokat, amelyekből következik annak jellege.

[28] Egy település arculatának meghatározásába az érintett települési önkormányzat (szervein keresztül) mind jogalkotóként, mind pedig jogalkalmazóként beavatkozhat. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 6/A. § aa) pontja alapján a települési önkormányzat mint jogalkotó részt vehet a településkép kialakításában, az Étv. rendelkezése keretében a részletszabályokat a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Tv.) határozza meg.

[29] A Tv. azonban nem csupán jogalkotóként, hanem a jogalkalmazóként is bevonja az önkormányzatokat a területre [vö. a Tv. 4. címe, illeszkedve az Étv. 17. § l), m) o) pontjaihoz], ugyanis a településképi véleményezési, a településképi bejelentési, a településképi bírság kiszabási, valamint a reklámok elhelyezésének engedélyezési eljárásban a települési önkormányzat éppen az általa rendeletben meghatározott településképi követelményeknek szerez(het) sajátos eszközökkel érvényt (lásd az Ör2. 39. §-tól a 41. §-ig terjedő részét, amely az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényre utalva, hatósági eljárásként szabályozza a településképpel összefüggő eljárásokat).

[30] Jelen ügyben a települési önkormányzatok településkép védelmében betöltött kettős szerepének jelentősége van, hiszen az indítványozó maga is hivatkozott arra, hogy a korábban hatályos Ör1. rendelkezései érvényesítése céljából úgynevezett településképi bejelentést tett, amelynek folyományaként közigazgatási per is indult

[31] Összefoglalóan: egyrészt az indítványozó igazoltan félként vett részt - az Ör1. Ör2.-vel szövegszerűen azonos rendelkezése alapján - településképet érintő hatósági és bírósági eljárásokban, másrészt a jogintézményre vonatkozó jogszabályok alapján bemutatott önkormányzati szerepvállalás a szabályozás közvetett és nem közvetlen jellegére mutat rá. Az indítványozó által hivatkozott és az Alkotmánybíróság által jelen ügyben ismertetett, (részben) folyamatban levő peres eljárások is arra mutatnak, hogy indítványozó állított sérelmét (a használati jogosultság elvonását) nem a támadott rendelkezés sértette, így a sérelem közvetlenségének törvényi feltétele [Abtv. 26. § (2) bekezdés a) pontja] nem teljesült.

[32] 3.5. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontja alapján a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát az indítványozók kezdeményezésére, illetve bármely eljárása során hivatalból végzi. Az eljárást az országgyűlési képviselők egynegyede, a kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, valamint az alapvető jogok biztosa indítványozhatja. A bíró - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett -az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek nemzetközi szerződésbe ütközését észleli [Abtv. 32. § (2) bekezdés]. Mivel a fentiek alapján a jogszabály nemzetközi egyezménybe (az Emberi Jogok Európai Egyezményébe) ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány nem jogosulttól származó, az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban érdemben nem vizsgálta.

[33] 4. Mindezekre tekintettel az alkotmányjogi panasz nem felel meg a befogadhatóság feltételeinek, ezért azt az Alkotmánybíróság - az Abtv. 56. § (1)-(3) bekezdése alapján tanácsban eljárva - az Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) és e) pontja, valamint az Ügyrend 30. § (2) bekezdés c) és h) pontja alapján visszautasította a rendelkező részben írtak szerint.

[34] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz visszautasítása nem fosztja meg az indítványozót attól a lehetőségtől, hogy a bírósági eljárásokat követően más típusú alkotmányjogi panaszt nyújtson be, amelyek hatékony alapjogi jogvédelmet biztosíthatnak számára.

Budapest, 2021. március 2.

Dr. Szalay Péter s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró az aláírásban akadályozott dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró helyett

Dr. Szalay Péter s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró az aláírásban akadályozott dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó előadó alkotmánybíró helyett

Dr. Szalay Péter s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró az aláírásban akadályozott dr. Salamon László alkotmánybíró helyett

Dr. Szalay Péter s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró az aláírásban akadályozott dr. Szabó Marcel alkotmánybíró helyett

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/1529/2020.