269/B/1998. AB határozat
a kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény VI. része alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény VI. része alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó azt sérelmezte, hogy a kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Kutv.) "hátrányos helyzetbe hozta az ezen a területen dolgozókat" azáltal, hogy a törvényben "nem szerepel az az előírás, miszerint ezekben az intézményekben a szakalkalmazottak csak közalkalmazotti jogviszonyban, vagy munkaviszonyban alkalmazhatóak". Viszonyítási alapnak az indítványozó a pedagógusokra vonatkozó szabályozást, azaz a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvényt (a továbbiakban: Kötv.) tekintette. Nézete szerint ez az általa kifogásolt szabályozás ellentétes az Alkotmány 70/A., 70/B., valamint 70/E. szakaszaival.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a nemzeti kulturális örökség miniszterét az indítvánnyal kapcsolatos álláspontjának megismerése végett.
II.
Az Alkotmánybíróság döntését a következő törvényi rendelkezések figyelembevételével hozta meg:
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."
2. A Kutv. VI. a muzeális intézményekben, a nyilvános könyvtárakban, a közművelődési intézményekben és a levéltárakban alkalmazottak foglalkoztatásának egyes kérdéseiről szóló része a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"93. § Az állami és önkormányzati fenntartású közgyűjteményi és közművelődési intézményekben a foglalkoztatottak létszámának meghatározásánál a fenntartónak figyelembe kell vennie az e törvény hatálya alá tartozó intézmények jogszabályban előírt alapfeladataiból, az ezek teljesítéséhez szükséges feltételekből, valamint szervezeti és működési rendjéből adódó foglalkoztatási követelményeket.
94. § (1) Az állami és önkormányzati fenntartású muzeális intézményekben, nyilvános könyvtárakban, közlevéltárakban és közművelődési intézményekben alkalmazottként csak
a) büntetlen előéletű,
b) a munkakör betöltéséhez jogszabályban meghatározott végzettséggel és szakképesítéssel rendelkező
személy alkalmazható.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott intézményekben a szakfeladatok ellátása szakképesítéshez kötött.
(3) A szakképesítés alól jogszabályban meghatározott módon felmentés adható.
(4) Az e törvény hatálya alá tartozó intézményekben foglalkoztatott szakemberek hétévente szervezett képzésben vesznek részt. A szervezett képzésnek minősülő képzési formák körét, a képzés alóli mentesítések lehetőségét a nemzeti kulturális örökség minisztere rendeletben szabályozza.
(5) Az e törvény hatálya alá tartozó intézményekben teljes munkaidőben, szakmai munkakörben foglalkoztatott munkavállalót megilleti az a jog, hogy - jogszabályban meghatározottak szerint - évenként, az év első munkanapján érvényes legkisebb munkabér (minimálbér) 50%-a közterhekkel csökkentett összegének megfelelő hozzájárulást vegyen igénybe dokumentum (nyomtatott, hangzó, elektronikus) vásárlására.
(6) Az e törvény hatálya alá tartozó intézményekben, szakmai munkakörökben foglalkoztatott, felsőfokú végzettségű munkavállalót kötelező bérpótlék illeti meg, ha tudományos, illetve kutatói munkakörben foglalkoztatják, továbbá ha tudományos fokozattal rendelkezik. Ennek mértéke a pótlékalap 50%-a.
(7) Az e törvény hatálya alá tartozó intézményekben foglalkoztatott munkavállaló a munkakörében végzett tevékenységével kapcsolatban a büntetőjogi védelem szempontjából közfeladatot ellátó személynek minősülhet.
95. § Az állami és önkormányzati fenntartású muzeális intézményekben, nyilvános könyvtárakban, közlevéltárakban és közművelődési intézményekben magasabb vezető beosztás ellátásával csak szakirányú felsőfokú végzettséggel rendelkező munkavállaló bízható meg."
III.
Az indítvány nem megalapozott,
1. Az Alkotmánybíróság számos döntésében foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy milyen különbségtétel minősül alkotmányellenesnek. így pl. a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatban (ABH 1992, 280.) és a 108/B/1992. AB határozatban (ABH 1994, 523.) az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben levő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. A 35/1994. (VI. 24.) AB határozatban megállapította az Alkotmánybíróság azt is, hogy "az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes." (ABH 1994, 197., 200.)
2. Az Alkotmánybíróság az 1181/B/1990. AB határozatában (ABH 1991, 551., 552-553.) kifejtette, hogy "az a személyi kör, amelyben a diszkrimináció esetleges alkotmányellenes volta értelmezhető, csak homogén lehet, így - az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - diszkrimináció csak az azonos státusúak által alkotott körön belül, e csoport tagjai egymáshoz viszonyított helyzetére vonatkozó jogi szabályozás tekintetében vizsgálható. Nem jelent tiltott diszkriminációt a különböző státusú csoportok ... jogállásának eltérő szabályozása, mivel ez az eltérés a különböző státus következménye."
Jelenleg Magyarországon legalább két kultúraközvetítő rendszer működik: az egyik a közoktatás, a másik pedig a közművelődés rendszere. Rendeltetését mindkét rendszer közintézetek fenntartása révén teljesíti, amelyeket nagyrészt az önkormányzatok, illetve az állam tartja fenn, az alkalmazottak is többnyire felsőfokú végzettséggel rendelkező személyek, akiket általában közalkalmazotti jogviszonyban foglalkoztatnak. Ebből a szempontból tehát egy homogén csoportról van szó. Ezen felül azonban követelmény még - amint azt az Alkotmánybíróság a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában megállapította -, hogy "az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van". (ABH 1990, 73., 78.)
A Kötv. és a Kutv. foglalkoztatásra vonatkozó szabályai nem egy szabályozási koncepción belül helyezkednek el. A közoktatási intézetekben oktatási-nevelési tevékenység folyik, amelynek során a közintézeten belül sajátos közintézeti jogviszonyok jönnek létre az igénybevevők (diákok) és a közintézetben dolgozók (pedagógusok) között. Ez a huzamos, akár több éven át tartó kapcsolat pedagógus és diák között a nevelési tevékenység eredményességének egyik alapfeltétele: alapvető követelmény e viszony védelme, a stabilitásra törekvés.
A közművelődési intézetek (múzeum, levéltár, könyvtár) tevékenysége lényegesen kevésbé kötődik az általa foglalkoztatottak személyéhez. Emellett pedig eseti megbízások iránti igény is inkább felmerülhet itt (szakmai-szakértői tevékenység, stb.); az igénybevevőkkel esetleg kialakuló interperszonális viszonyok pedig elenyésző jelentőségűek, az igénybevétel is többnyire eseti jellegű (pl. könyvkölcsönzés, kiállítás meglátogatása, színházi előadás megtekintése).
Mindezek alapján a "tényállás lényeges eleme" tekintetében nem áll fenn teljes egyenlőség a Kötv. és a Kutv. vizsgált rendelkezései között. Sőt, ezen ismérvek tekintetében az indítvánnyal érintett kérdés szempontjából a közművelődési dolgozók és a közoktatásban dolgozók nem képeznek homogén személyi kört sem.
A fent kifejtettek miatt indokolt az, hogy a pedagógusokat a stabilitás, az oktató-nevelő munka eredményessége érdekében alapvetően közalkalmazotti vagy munkajogi jogviszony keretei között lehessen foglalkoztatni. A gyermekek egészséges fejlődésének kívánalma is alátámasztja ezt a rendelkezést. Ugyanakkor e szabály alól is van kivétel: az óraadó tanárokra nem vonatkozik ez a korlátozás, Ők polgári jogi jogviszony keretei között is foglalkoztathatóak. Alkotmányossági szempontból nem kifogásolható megoldás az, hogy a közgyűjteményi és közművelődési dolgozók foglalkoztatásával kapcsolatban a Kutv. nem tartalmaz ilyen jellegű megszorító szabályt, hiszen a szolgáltatások többnyire eseti jellege - ellentétben az oktatási tevékenység huzamos mivoltával - azt nem teszi indokolttá, sőt: épphogy így nyílik lehetőség bizonyos feladatok, pl. megbízási keretek közötti - általában olcsóbb - elvégzésére.
Utal az Alkotmánybíróság továbbá a 108/B/1992. AB határozatra is, amelyben az azonos végzettségű szakmai csoportba tartozók közötti különbségtételek vizsgálata során kimondta, hogy "az azonos végzettségű szakmai csoportba tartozók között nem állapítható meg diszkrimináció azon az alapon, hogy a törvényhozó közöttük eltérő jogállású foglalkozási csoportokat állít fel..." (ABH 1994, 523., 525.) Csupán az, hogy mindkét törvény egy-egy kultúraközvetítő rendszerre vonatkozó szabályokat tartalmaz, még nem jelent olyan fokú hasonlóságot (egyenlőséget), amelynek következtében az e rendszerekben dolgozók foglalkoztatási szabályainak is azonosaknak kellene lenniük.
Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott szabályozás a jogok egyenlő elosztásának alkotmányos követelményét nem sérti, ezért az indítványt az erre vonatkozó részében elutasította.
IV.
1. Az indítványozó szerint a támadott szabályozás sérti a szociális biztonsághoz való jogot is. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI. 25.) AB határozat rendelkező részében megállapította, hogy "az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához." (ABH 1998, 251., 254.) A 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában pedig rámutatott arra, hogy "az Alkotmány e rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményrendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni" (ABH 1993, 196., 199.).
Az Alkotmánybíróság megállapítja: az indítványozó által támadott szabályozás és a szociális biztonsághoz való jog között alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggés nincs, erre tekintettel az indítványt ebben a részében is elutasította.
2. Az indítványozó nézete szerint a támadott szabályozás az Alkotmány 70/B. §-át is sérti. Az Alkotmány ezen rendelkezése a munkához, illetve a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogra vonatkozik. Az Alkotmánybíróság a munkához való jog korlátozásának alkotmányosságát a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban (ABH 1994, 117., 121.) vizsgálva megállapította, hogy "a munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja." Rámutatott továbbá arra is, hogy a munkához való jog korlátozása többféleképpen valósulhat meg, mégpedig a foglalkozás gyakorlásának, illetve a foglalkozás szabad megválasztásának korlátozása révén, ez utóbbi esetben a foglalkozásba kerülés objektív vagy szubjektív korlátokhoz kötése által.
A munkavégzésre létesített jogviszony jellege nem érinti a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot, hiszen csupán a foglalkozás gyakorlásának külső kereteit biztosítja, nem jelent a munkavállaló számára semmilyen akadályt a munka, foglalkozás megválasztásában és gyakorlásában, az előbb felsorolt korlátozások egyikét sem valósítja meg.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
Budapest, 2000. január 24.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró