A területszervezési eljárásról szóló T/499. számú törvényjavaslat indokolása
INDOKOLÁS
Általános indoklás
1. Az Alkotmánybíróság a 15/1998. (V. 8.) AB határozatában megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósított meg azáltal, hogy nem szabályozta megfelelő tartalommal a belügyminiszternek az új község alakítására, a községegyesítés megszüntetésére irányuló kezdeményezéshez kapcsolódó előkészítő tevékenységre, valamint a köztársasági elnök ilyen tárgyú döntésére vonatkozó eljárás rendjét. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 1998. december 31-éig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság vizsgálódása konkrét indítvány alapján csupán az új község alakítására és a községegyesítés megszüntetésére terjedt ki.
Az Alkotmány és döntően a helyi önkormányzatokról szóló törvény összefoglaló elnevezéssel a területszervezési ügyek szélesebb körét szabályozza. Az Alkotmány mondja ki, hogy az ország fővárosa Budapest, meghatározza az állam területi tagozódásának alapjait, az Országgyűlés hatásköreit.
A területszervezési ügyek közül a helyi önkormányzatokról szóló törvény (Ötv.) rendelkezik az új község alakításáról, községegyesítés megszüntetéséről, várossá nyilvánításról, megyei jogú várossá nyilvánításáról, a főváros kerületi tagozódásáról, a településnek másik megyéhez való átcsatolásáról, a megyei beosztásról: a megyék területének, székhelyének, elnevezésének megváltoztatásáról.
A területszervezési ügyekben a döntési hatáskörök egyértelműen rendezettek, a helyi önkormányzati törvény tartalmazza az alapvető anyagi jogi normákat és néhány területen az eljárási szabályokat.
Korábbi években szakmai javaslatként már megfogalmazódott egy külön területszervezési eljárási törvény előkészítésének az indokoltsága, más fontos törvényalkotó feladatok azonban háttérbe szorították a javaslat megvalósítását.
2. Az Alkotmánybíróság csupán az új község alakításánál, községegyesítés megszüntetésénél várja el az eljárási törvény megalkotását. A szakmai kezdeményezés, a gyakorlati tapasztalatok, a területszervezési ügyek összefüggései átfogó, általánosabb területszervezési eljárási törvény előkészítését indokolják.
Az önkormányzati rendszerre való áttéréssel a törvény erejénél fogva megszűntek a korábbi községi közös tanácsok. 1990-ben elemi erővel jelentkeztek a megelőző négy évtized kényszeregyesítéseinek a megszüntetésére irányuló kezdeményezések. Az elmúlt nyolc esztendőben ezek lényegében megvalósultak: 1990-től 1998-ig 59 új község alakult, 2 városegyesítés is megszűnt. Az utóbbi években már évente mindössze 2-3 új kezdeményezés merült fel, s a jövőben is ezzel lehet számolni.
Rendszeresek, ütemesek voltak a várossá nyilvánítások. 1990 óta 52 új város alakult. Városhálózatunk kiegyenlítetté vált. Továbbiakban is számolni lehet várossá nyilvánítási javaslatokkal.
A fővárosban soroksári kezdeményezésre új kerület alakult.
1990 óta összesen 4 község átcsatolása történt a szomszédos megyéhez. Jelenleg is van 4 javaslat.
3. Az állami területi tagozódással szemben általános igény a stabilitás. A területi tagozódás ugyanis nemcsak a helyi önkormányzati, állami szervek területi beosztását jelenti, hanem azzal szoros összefüggésben a politikai, társadalmi, gazdasági szervek működési területét, körét is.
A gazdaság fejlődése, fejlesztése a térségi, területi kapcsolatok átalakítását eredményezi. A változó körülményeket az igazgatásnak is segítenie kell. A Kormány programja szerint a Kormány áttekinti a városkörnyéki, kistérségi, térségi és regionális közigazgatás átalakításának a lehetőségét és 2001-ig koncepciót dolgoz ki ennek ütemezésére. A fenti koncepció alapján lehet és indokolt az állami területi tagozódást érintő esetleges javaslatokat kidolgozni.
Az állami területi tagozódáshoz szorosan kötődik, arra épül a választási rendszer. Az elmúlt években háttérbe szorult a területszervezési döntések hatása a választási rendszerre. Például egy-egy községnek másik megyéhez való átcsatolása érdemben nem bír nagy jelentőséggel, elvileg mégis felmerül, hogy ténylegesen kis mértékben ugyan, de mégis megváltoztatja az országgyűlési egyéni választókerületi beosztást is, és módosítja a megyei választási eredményt is.
A községszerkezetben végbement korrekciók után megalapozottan állítható, hogy egy-egy területszervezési kezdeményezés elbírálása nem igényel sürgősséget. A választással való szoros összefüggésre figyelemmel szakmailag indokolt, hogy helyi kezdeményezésre területszervezési ügyekben ne folyamatosan, ötletszerűen, hanem négy évente szülessenek döntések. Ezeket a döntéseket kellő idővel a választások előtt szükséges meghozni (éppen a választások előkészítése
érdekében) és a végrehajtás (új község alakítása, megyék közötti területátcsatolás stb.) a választással egyidejűleg történjen. A várossá nyilvánítás ez alól kivétel, mivel a választási rendszert nem érinti. A várossá nyilvánítás tekintetében folytatandó a kialakult, bevált gyakorlat, hogy a választás évének kivételével (ne legyen a választási kampány része) évente június 30-áig szülessen döntés, hogy az új városokat figyelembe vegye a következő évi központi költségvetés.
A területszervezési eljárásról szóló törvény az Országgyűlésben a jelen lévő képviselők több mint felének igen szavazatával megalkotható. Egyedül a hatályon kívül helyező valamint a módosuló rendelkezések elfogadásához szükséges a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának az igen szavazata.
Részletes indokolás
Az 1-4. §-hoz
A Javaslat meghatározza a területszervezési ügyek körét.
Az állami területi tagozódás stabilitásához alapvető érdek fűződik. A területi tagozódás ugyanis alapja, kerete a politikai, társadalmi, gazdasági szervek tevékenységének. A társadalmi, gazdasági, politikai mozgások felvetnek változtatási igényeket, esetenként ezért indokolt változtatni az állami területi tagozódáson, tehát az nem tekinthető merevnek, örökkévalónak.
A rendszerváltást követően jelentkező nagyobb számú és jelentős társadalmi igényt kifejező változtatások után a jövőben már kevesebb helyi kezdeményezés várható. Erre is tekintettel nem indokolt folytatni a korábbi évek gyakorlatát, mely szerint folyamatosan, ahogy éppen felmerültek a helyi kezdeményezések, úgy szülessenek döntések.
A területszervezési döntések kisebb-nagyobb mértékben érintik a választási rendet, a kialakult választási eredményt. Ennek vizsgálata, hatásainak elemzése az elmúlt években háttérbe szorult. Tény az például, hogy 2-3 községnek más megyéhez való átcsatolása nem számottevően, de mégis hatással van mind az egyéni, mind a megyei választási eredményre.
A fenti indokok alapján indokolt olyan rend kialakítása, hogy területszervezési ügyekben négy évente egyszer szülessenek döntések, és azok végrehajtása a választás napjával történjék. A döntésnek, a megváltozott helyzetnek megfelelően történik a választás és az a négy év alatt nem módosul új területszervezési döntés következtében.
A választási munkák előkészítése viszont azt igényli, hogy a területszervezési döntést az arra hatáskörrel rendelkezők - az Országgyűlés és a köztársasági elnök - kellő időben a választások előtt hozzák meg. A várossá nyilvánítás kivétel ez alól, mivel annak nincs választási összefüggése.
A döntések megalapozott előkészítése érdekében a Javaslat határidőket állapít meg a helyi kezdeményezések felterjesztésére.
Az 5. §-hoz
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 4. §-a (1) bekezdésének első és második fordulata szerint a Magyar Köztársaság tilalmaz minden olyan politikát, amely a kisebbségnek a többségi nemzetbe való beolvasztását célozza vagy ezt eredményezi, és amely a kisebbségek által lakott területek nemzeti vagy etnikai viszonyainak a kisebbség szempontjából hátrányos megvalósítására irányul. Ennek az alapelvnek az érvényesítése érdekében tartalmazza a javaslat azt a törvényi szabályt, hogy a területszervezési eljárásban a helyi kisebbségi önkormányzat véleményét ki kell kérni és arról az önkormányzat képviselő-testületét a polgármesternek tájékoztatnia kell.
A 6. §-hoz
A Javaslat rendelkezése szerint a területszervezési ügyekben történő kezdeményezést az előkészítő iratokkal együtt a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok vezetője útján kell felterjeszteni a belügyminiszternek. A közigazgatási hivatal vezetője ellenőrzi a törvényben meghatározott eljárások törvényességét, értékeli a kezdeményezés törvényi feltételeinek meglétét. A közigazgatási hivatalvezető - véleményével együtt - 8 napon belül köteles felterjeszteni a képviselő-testület kezdeményezését, ez idő alatt lehetősége van arra is, hogy indokolt esetben az orvosolható hiányosságokra felhívja a képviselő-testület figyelmét.
A 7. §-hoz
Az Ötv. 56. § (3) bekezdése szerint a települési képviselő-testület minősített többségű határozattal kezdeményezheti, hogy az Országgyűlés a települést a területével határos másik megye területéhez csatolja át. Más megyéhez csatlakozni kívánó település fogadásáról az érintett megye képviselő-testülete állást foglal.
A megyei területi beosztás megváltoztatása, településnek másik megyéhez való átcsatolása az Országgyűlés szabad, önálló mérlegelési jogköre. Tartalmi, érdemi feltételeket, anyagi jogi normákat az Ötv. nem állapít meg. Ilyenek törvénybe iktatása nehezen képzelhető el. Egy esetleges általános reformon kívül eseti ügyek jelentkezhetnek, egyedi sajátosságokkal.
Az Országgyűlés döntéséhez fontos a kezdeményezés indokainak a megismertetése, arról való meggyőződés, hogy az átcsatolás nem szubjektív
Fő szabályként a közigazgatási terület egészének az átcsatolása a célszerű. Ettől eltérő új megyei határ kialakítása megfelelő indokkal történhet.
Az Országgyűlés döntéséhez mind az átadó, mind az átvevő megyei önkormányzat közgyűlése állásfoglalásának ismerete szükséges.
A 8. §-hoz
A községgé nyilvánítás, községegyesítés megszüntetése feltételeit, anyagi normáit az Ötv. 52. §-a tartalmazza, a kezdeményezés helyi eljárásának fő szabályait is ide értve.
Az új községi önkormányzattal szemben is követelmény, hogy képes legyen az alapvető kötelező önkormányzati feladatok ellátására. Az Ötv. 52. §-a előírja, hogy az előkészítő bizottságnak milyen javaslatokat kell kidolgoznia. A leendő önkormányzat várható költségvetésének a számítási anyaga viszonylag egyértelmű képet adhat az új község önkormányzó képességéről. A Javaslat előírja, hogy az előkészítő bizottság írásos tájékoztatót köteles készíteni a polgárok számára a kezdeményezés indokairól, a törvényben előírt feltételek teljesítéséről.
A 9. §-hoz
A választópolgárok a helyi népszavazáson akkor tudnak egyértelműen dönteni, ha ismerik azokat a feltételeket, amelyek között működhet az új önkormányzat. Ez indokolja, hogy a választópolgárok ismerjék meg mind az előkészítő bizottság javaslatait, mind a képviselő-testület véleményét. Ennek érdekében rendelkezik a Javaslat arról, hogy az előkészítő bizottságnak a képviselő-testület állásfoglalását is ki kell kérnie.
A 10. §-hoz
Az érvényes és eredményes helyi népszavazást követően 30 napon belül a képviselő-testület határozatába foglalja a helyi népszavazás eredményét és a határozatában állást foglal az előkészítő bizottság javaslatairól is. A döntés előkészítését szolgálja a kezdeményezéshez kapcsolódó, azt részletező iratok felterjesztése.
A 11-13. §-hoz
Az Alkotmánybíróság határozatában foglalt követelményekre figyelemmel indokoltak a belügyminiszteri előkészítéshez szükséges eljárási szabályok. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a törvényi feltételek fennállása esetén az érintett település választópolgárai közösségének joga van az általa kezdeményezett községi közjogi jogállás elnyerésére. A kezdeményezés elbírálásakor tehát a törvényi feltételek meglétét kell vizsgálni.
A köztársasági elnök közjogi szerepéből következik, hogy csak pozitív döntést hoz a belügyminiszter ellenjegyzésével. Emiatt az elmúlt években feszültségeket okozott, hogy a törvényi feltételeknek meg nem felelő kezdeményezést a
A miniszteri határozat törvényességének a vizsgálata a Fővárosi Bíróság hatásköre.
Míg a vagyonmegosztási vita eldöntését a bíróságok tárgyalják, a közigazgatási terület megosztásáról kialakult vita elbírálását hatáskör hiányára hivatkozással egyes bíróságok nem vállalják. Az egységes gyakorlat érdekében célszerű egyértelmű bírósági hatáskört megállapítani a közigazgatási terület megosztásáról kialakult vita eldöntésére.
A 14. §-hoz
Az Ötv. 54. §-ának (1) bekezdése szerint helyi népszavazás alapján az érintett képviselő-testületek határozatukkal kezdeményezik az egybeépült községek, illetőleg város és község egyesítését. A Javaslat a képviselő-testületek döntései belügyminiszterhez történő felterjesztésére szab határidőt. A településegyesítés a képviselő-testületek egyező akaratán alapulhat. A kezdeményezés értékelésekor ezért az egybeépültséget, illetve a jogszabályban előírt eljárási szabályok megtartását kell vizsgálni. Ha a törvényi feltételek hiányoznak, a belügyminiszter a kezdeményezést nem terjesztheti a köztársasági elnökhöz. A belügyminiszter határozata ellen a Javaslat biztosítja a bírósági felülvizsgálat lehetőségét.
A 15. §-hoz
Az Ötv. 59. §-a szerint a nagyközség a várossá nyilvánítását kezdeményezheti, ha a városi cím használatát fejlettsége, térségi szerepe indokolja. A képviselő-testület a kezdeményezését a belügyminiszter útján terjeszti a köztársasági elnök elé.
Az Ötv. a várossá nyilvánítás feltételeit tágan, keretjellegűen állapítja meg. Konkrét törvényi feltételek hiányában a nagyközségnek nincs alanyi joga a várossá nyilvánításra. Minden település fejlődése folyamat, a nagyközségi címet viselő település fejlődése elérheti azt a szintet, amikor indokolt a városi cím adományozása. Ez azonban teljes egészében mérlegelési jogkörön alapul.
Az elmúlt nyolc év gyakorlatában alakult ki az a szempontrendszer, amelynek értékelésére alapult a várossá nyilvánítás előterjesztése. Indokolt, hogy a Javaslat részletezze a nagyközség fejlettségének, illetőleg térségi szerepének azon elemeit, összetevőit, amelyeket a kezdeményezések értékelésekor vizsgálni kell. Ezek alapvető szempontok a kezdeményezés kidolgozásához, lehetővé teszik a különböző nagyközségek kezdeményezéseinek összehasonlítását, annak alapján bizonyos sorrend felállítását.
A 16-17. §-hoz
A kezdeményezések felterjesztésére, értékelésére, a döntés meghozatalára indokolt határidőket megállapítani. Ezek ütemezése ahhoz igazodik, hogy az új városok figyelembe vehetők legyenek a következő év központi költségvetésének elkészítésénél.
A belügyminiszter előterjesztői munkáját az általa felkért bizottság javaslata (is) megalapozza az apparátusi elemzésen túl. A belügyminiszter a javaslatot átfogó, komplex értékelésre alapozza a hasonló városok mutatóival való összevetéssel.
Ha valamely nagyközség kezdeményezése még nem terjeszthető elő a városi cím adományozására, a kezdeményezés nem tekinthető elutasítottnak. A belügyminiszter a nem továbbított kezdeményezésről tájékoztatja az érdekelt polgármestert, rámutatva azokra a területekre, amelyeken a további fejlődés megalapozhatja a nagyközség várossá nyilvánítását.
A 18. §-hoz
Az Ötv. 56. § (1) bekezdése szerint az érintett képviselő-testületek megállapodhatnak területrész átadásáról, átvételéről vagy cseréjéről. A (2) bekezdés szerint lakott területrész átadása esetén az ott lakó választópolgárok - falugyűlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított - többségi támogatása szükséges a megállapodáshoz. Lakott területrész átadása nem tagadható meg, ha azt az ott lakó választópolgárok többsége helyi népszavazással kezdeményezi.
Ezen a területen is hiányoznak eljárási szabályok és határidők. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa külön is javasolta, hogy a törvényalkotó állapítson meg határidőt a megállapodás megkötésére. A Javaslat ezen túl rögzíti, hogy a jogszabálysértően mulasztó átadó képviselő-testület nyilatkozatát a megyei bíróság pótolhatja. A megyei bíróság dönthet az átadással kapcsolatos vagyoni vitában és a közigazgatási határvonal megállapításában is bármelyik érdekelt fél keresete alapján.
A 19. §-hoz
A Javaslat rögzíti a megyei jogú várossá nyilvánítást kezdeményező képviselő-testület határozata tartalmát, a megyei jogú várossá nyilvánítás esetén gyakorolt hatásköröket. A döntés megalapozott előkészítése érdekében szükséges, hogy a képviselő-testület határozatában állapítsa meg azokat a hatásköröket, amelyeket önállóan, illetve amelyeket társulás keretében kíván ellátni megyei jogú várossá nyilvánítása esetén.
A 20. §-hoz
Az Ötv. VII. fejezete tartalmazza a kerületi tagozódás megváltoztatásának szabályait, meghatározza azokat a speciális követelményeket, amelyeket a fővárost érintő területszervezési ügyekben alkalmazni kell.
A kerületi tagozódás megváltoztatását eredményezi a főváros közigazgatási határán belül új kerület alakítása, az érintett önkormányzatok egyesülése, összevonása. Új kerület alakulása esetén is - a megfelelő eltérésekkel - alkalmazni kell az Ötv-nek és a javaslatnak az új község alakítására, a kezdeményezés előterjesztésére, illetve a település másik megyéhez történő átcsatolása szabályait. Ezeket a rendelkezéseket kell alkalmazni abban az esetben is, ha a kerület vagy városrészi önkormányzata kezdeményezi a fővárosból való kiválását. Ez utóbbi kezdeményezések önálló települési önkormányzat létrehozását tartalmazzák, amelyek törvényi feltételeit az Ötv. és a Javaslat tartalmazza.
A fővárost érintő területszervezési ügyek esetében is alkalmazni kell a kezdeményezés előterjesztésére vonatkozó határidőket, valamint az előkészítő bizottság javaslatára, annak lakossági megvitatására vonatkozó szabályokat.
A 21. §-hoz
A vagyon és a terület megosztási megállapodások az alapvető érdekellentétek miatt sajnálatos módon nehezen, vagy egyáltalán nem jönnek létre. Számos folyamatban lévő ügy van, közöttük olyan is, amely az önkormányzati rendszerre való áttérésig nyúlik vissza. A még le nem zárt ügyekben megállapodás hiányában a viták bírósági lezárása indokolt.
Tekintettel arra, hogy a Javaslat várhatóan 1999 év elején léphet hatályba, a várossá nyilvánításra irányuló kezdeményezésre vonatkozó határidőt ebben az évben indokolt március 31-ében megállapítani.
A 22. §-hoz
Területszervezési ügyekben a négy évenkénti döntési rendszerre való áttérés szükségessé teszi az időközi döntésekre vonatkozó szabályok hatályon kívül helyezését. A hatályon kívül helyező döntések a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának igen szavazatát igénylik.
A 23. §-hoz
Ez a rendelkezés összhangba hozza az önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról szóló törvényt a Javaslat új rendelkezéseivel.