15/1998. (V. 8.) AB határozat
a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a törvényi feltételek fennállása esetén az érintett település választópolgárai közösségének joga van az általa kezdeményezett községi közjogi jogállás elnyerésére.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 52. § (1) bekezdés második mondata alkotmányellenes, ezért azt 1998. december 31. napjával megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság hivatalból megállapítja, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósított meg azáltal, hogy nem szabályozta megfelelő tartalommal a belügyminiszternek az új község alakítására és a községegyesítés megszüntetésére irányuló kezdeményezéshez kapcsolódó előkészítő tevékenységre, valamint a köztársasági elnök ilyen tárgyú döntésére vonatkozó eljárás rendjét.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 1998. december 31-ig tegyen eleget.
4. Az Alkotmánybíróság az Ötv. 53. § első mondatának "feltételekkel" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, a községegyesítés megszüntetését kezdeményező eljárás törvényességi vizsgálatára vonatkozó kérelmet pedig visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 52. § (1) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték a községegyesítés megszüntetése tekintetében.
Álláspontjuk szerint az Ötv. kifogásolt előírása ellentétes az Alkotmány 42. §-ával és 44. § (1) bekezdésével, mert szerintük e rendelkezések minden település számára biztosítják az önkormányzáshoz való jogot, továbbá az önkormányzás népszavazással történő gyakorlását. Az Ötv.-nek ez az előírása ellentétes továbbá az Ötv. preambulumában megfogalmazott célkitűzésekkel, és a jogállamiság sérelmével is jár. Kifogásolták, hogy a törvényalkotó az általuk vitatott törvényi feltétel tekintetében nem különböztet a korábban önálló, majd az erőltetett községegyesítéssel e jogállásuktól megfosztott és az önállósággal eddig nem rendelkező települések között. Megállapításuk szerint a vitatott törvényi feltétel teljesítése tekintetében nincs esélyegyenlőség a maradó és az önállóságra törekvő települések között. Az indítványozók az Ötv. 53. §-a első mondatának "feltételekkel" szövegrésze megsemmisítését kérték abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság az új község alakítása tekintetében a kifogásolt rendelkezés alkotmányellenességét nem állapítja meg.
Az indítványozók hivatkoztak arra, hogy esetükben csak a kifogásolt törvényi feltétel akadályozza kiválásukat, mert a maradó település pénzügyi támogatásra szorulna. A községegyesítés megszüntetését kezdeményező település korábban önálló község volt, s a községegyesítés megszüntetését a település lakossága eredményes népszavazással kezdeményezte. Kifogásolták, hogy a községegyesítés megszüntetésére irányuló kérelmüket a Belügyminisztérium - e törvényi feltétel hiányára hivatkozással - érdemi döntésre nem terjeszti elő a köztársasági elnökhöz.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt határozatát a következőkkel indokolja.
1. Az Alkotmány 41. § (1) bekezdése megállapítja, hogy "a Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik".
Az Alkotmány 42. § szerint "a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása".
Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése alapján "a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják".
2. Az Ötv. 52. §-ának az 1994. évi LXIII. törvény 32. §-ával megállapított (1) bekezdése az új község alakításának feltételeiről így rendelkezik: "a helyi választópolgárok kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú lakott településrészből, amely feltételei alapján képes az önkormányzati jogok gyakorlására, a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítésére a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül. Új község alakításának feltétele, hogy a működés pénzügyi feltételei mind a megmaradó, mind az új község esetében pótlólagos támogatás nélkül rendelkezésre álljanak".
Az Ötv. 53. § első mondata előírja, hogy "községegyesítés megszüntetésének a kezdeményezése az 52. §-ban foglalt feltételekkel és eljárással történhet". A 46. § (1) bekezdése a) és b) pontja alapján a képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni "a) a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése, b) új község alakításának kezdeményezése" kérdésében.
Az Ötv. 52. § (2) és (3) bekezdése az eljárásról a következőket tartalmazza:
"(2) Új község alakításának a kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A javaslat elkészítéséhez - az előkészítő bizottság felkérésére - a megyei közigazgatási hivatal vezetője vagy más szerv szakmai segítséget adhat.
(3) Az előkészítő bizottság a javaslatát ismerteti a lakossággal. Az előkészítő bizottság javaslatára a képviselő-testület határozatába foglalja az új község alakításának a kezdeményezését. Az esetleg eltérő kisebbségi véleményt is tartalmazó községalakítási kezdeményezésről a köztársasági elnök dönt."
Az Ötv. 94. § b) pontja szerint a köztársasági elnök "az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről". A 96. § a) pontja alapján pedig a belügyminiszter "előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket".
A fentiek alapján megállapítható, hogy az Ötv. kiterjedt lehetőséget biztosít arra, hogy az érintett települések választópolgárai, illetve képviselői előkészítsék, majd kezdeményezzék településük új községgé nyilvánítását, vagy a községegyesítés megszüntetését.
3. Az Ötv. 52. § eredeti (1) bekezdése így rendelkezett: "a lakosság kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, lakott településrészből, amely feltételei alapján képes az alapvető önkormányzati jogok gyakorlására, a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítésére. A községalakítás feltétele a kiépült helyi közszolgáltatások, legalább alsó tagozatos általános iskola, körzeti orvosi rendelő fenntartása - a szolgáltatások színvonalának jelentős csökkenése nélkül - úgy, hogy erre a megmaradó község a saját területén is képes maradjon".
Az Ötv. e korábban hatályos rendelkezésének alkotmányosságát az Alkotmánybíróság a 17/1991. (IV. 23.) AB határozatával (ABH 1991. 61, 63.) és az 1147/B/1993. AB határozatával (ABH 1993. 649, 652.) már vizsgálta, és annak alkotmányellenességét nem állapította meg. Az első ügyben az indítványozó azzal indokolta kérelmét, hogy az általa sérelmezett rendelkezésben "meghatározott feltételrendszer teljesítésének kötelezettsége alapvető szabadságjogokat von meg a korábbi községegyesítés megszüntetésére és új települési önkormányzat alakítására készülő hátrányos helyzetű községektől". Az Alkotmánybíróság a határozat indokolásában elvi jelentőséggel hívta fel a figyelmet arra, hogy az államnak jogában áll egyfelől törvényben megszabni az önállósulási törekvések realizálásának feltételeit, másfelől a lakosság kezdeményezése nyomán egyedileg vizsgálni a feltételek fennállását és dönteni a kezdeményezés tárgyában. A másik ügyben az indítványozó arra hivatkozott, hogy a támadott szabályozás az új község alakítása és a községegyesítés megszüntetése kezdeményezésének feltételeként olyan többletfeltételt ír elő, amely kötelezettség a már önkormányzattal rendelkező települések választópolgárait nem terheli. Ezáltal a szinte azonos személyi és tárgyi feltételekkel rendelkező települések választópolgárainak közösségei között a jogegyenlőséget és az esélyegyenlőséget sértő, hátrányos megkülönböztetést tartalmaz. Az Alkotmánybíróság e tárgyban hozott határozatában megállapította, hogy nem tekinthető alkotmányellenes diszkriminációnak - ellenkezőleg, az alkotmányi rendelkezésekből következik - az olyan szabályozás, amely a helyi önkormányzáshoz való jogot csak a községalakítás feltételeinek megfelelő, a vonatkozó eljárás szerint azzá nyilvánított település választópolgárainak biztosítja.
Mivel az Ötv. 52. § (1) bekezdése módosult, annak második mondata új rendelkezést tartalmaz és az 53. § első mondata alkotmányosságának vizsgálatára eddig nem került sor, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt érdemben bírálta el.
4. Az Alkotmány 42. §-a a helyi önkormányzáshoz való alapjogot állapítja meg. A 44. § (1) bekezdése pedig az önkormányzáshoz való alapjog gyakorlásának kétféle módját határozza meg. Az Alkotmány 42. § első mondata a helyi önkormányzáshoz való alapjog alanyaira vonatkozóan úgy rendelkezik, hogy az a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. Az Alkotmány tehát a helyi önkormányzáshoz való jogot - az indítványban foglalt értelmezéstől eltérően - nem valamennyi településen, illetve településrészen képezhető választópolgári csoportnak adja meg, hanem csak a választópolgároknak a községi, városi stb. jogállást már elnyert közösségei részére biztosítja.
Az új község alakításáról az Alkotmány nem rendelkezik. A nem községi jogállású települések, illetve településrészek választópolgárainak tehát nincs az Alkotmányból fakadó alanyi joguk településük községi jogállásának elnyerésére. Ilyen tartalmú alkotmányi rendelkezés hiányában pedig a törvényalkotó - az alkotmányi előírások keretei között - szabadon állapíthatja meg az új község alakításának feltételeit.
Az Ötv. 52. §-a - a preambulumban is megfogalmazott célkitűzéseknek megfelelően - lehetővé teszi az elkülönült lakott településrész választópolgárainak, hogy meghatározott feltételekre hivatkozva, az előírt eljárás révén kezdeményezhessék új község alakítását és ezáltal az önkormányzáshoz való alapjog elnyerését.
Az Ötv. 52. § módosított (1) bekezdése az eredeti szabályozást egyértelműbbé tette és a törvényi feltételeket módosította. Az e rendelkezéshez fűzött miniszteri indokolás a következőket tartalmazza. "Az Ötv. 52. §-a a községgé nyilvánítás feltételeként határozta meg - többek között - az alsó tagozatos általános iskola, orvosi rendelő fenntartását a településen. Célja az volt, hogy az a településrész, ahol már van legalább alsó tagozatos iskola, orvosi rendelő, az válhasson községgé. A törvény céljától eltérően a gyakorlatban ott is alsó tagozatos iskolát építettek, vagy berendeztek, ahol ez nem is volt indokolt, de így megteremtették a községgé nyilvánítás egyik feltételét. A törvényi szabályozás tehát indokolatlan beruházásokhoz vezetett, ezért e feltételt célszerű hatályon kívül helyezni. Ugyanakkor a községek szétaprózódása sem támogatható. Településszerkezetünk figyelembevételével a legalább háromszáz lakosú és a továbbfejlődésre is képes településrész önálló községgé nyilvánítására indokolt lehetőséget adni. A gyakorlati tapasztalatok alapján viszont ki kell zárni az olyan kezdeményezéseket, amelyek forráshiányos önkormányzatot eredményeznének akár az új, akár a megmaradó község esetében."
Az Ötv. 52. § (1) bekezdése tehát szigorította a törvényi feltételrendszert. E bekezdés első mondata a szolgáltatások színvonalának "jelentős csökkenése" helyett annak "csökkenése" tilalmát írja elő. A kifogásolt második mondat pedig új többletfeltételt állapít meg, nevezetesen azt, hogy "a működés pénzügyi feltételei mind a megmaradó, mind az új község esetében pótlólagos támogatás nélkül rendelkezésre álljanak".
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Ötv. vizsgált rendelkezése az új község alakítására együttes törvényi feltételeket határoz meg. A törvényi feltételek fennállása esetén az érintett településeknek joguk van a kezdeményezett községi közjogi jogállás elnyerésére.
Mivel a törvényalkotó - amint az már a fentiekben megállapítást nyert - a feltételek meghatározásában széles körű önállósággal rendelkezik, azok szigorítása önmagában nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az Ötv. kifogásolt rendelkezése nem ütközik az Alkotmány 42. §-ába és 44. § (1) bekezdésébe.
5. Az Ötv. 52. § (1) bekezdésének kifogásolt előírása azonban egyrészt nem határozza meg az itt említett pótlólagos támogatás ismérveit, feltételeit, mennyiségi arányait és ebben a vonatkozásban utaló rendelkezést sem tartalmaz, másrészt pedig kategórikusan kizárja a pótlólagos támogatás lehetőségét mind a megmaradó, mind az új község tekintetében akkor is, ha a községegyesítés megszüntetése hiányában az általános feltételek szerint erre lehetőség nyílna.
Az Ötv. 87. § (1) bekezdése szerint: "Önállósága és működőképessége védelme érdekében kiegészítő állami támogatás illeti meg az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzatot. A támogatás feltételéről és mértékéről az Országgyűlés az állami költségvetési törvényben dönt." A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 18. §-a pedig így rendelkezik. "A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 87. §-ának (1) bekezdése alapján, önállósága és működőképessége védelme érdekében az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő (forráshiányos) önkormányzat, valamint - külön törvény alapján - a tartósan fizetésképtelen helyi önkormányzat kiegészítő támogatást igényelhet az e törvény 6. számú mellékletében foglalt feltételek szerint." Ezek a rendelkezések azonban nem az önálló önkormányzati státus elnyerésére törekvő településekre vagy településrészekre vonatkoznak, hanem a helyi önkormányzatokra.
Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában megállapította, hogy "a jogbiztonság az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei, és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek... A jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű fogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró jogalanyok és állami szervek magatartását". (ABH 1992. 84, 91.)
Az Ötv. 52. § (1) bekezdése második mondatának kifogásolt kategorikus tiltó, tartalmát tekintve azonban bizonytalan rendelkezése sérti a jogbiztonságnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó követelményét, ezért az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést megsemmisítette.
6. Az Ötv. 52. § (1) bekezdésében meghatározott törvényi feltételek az 53. § értelmében irányadóak a községegyesítés megszüntetésére is.
Az indítványozók azt is kifogásolták, hogy az általuk vitatott törvényi feltétel tekintetében a törvényalkotó nem különböztet a korábban önálló község és önállósággal eddig nem rendelkező település között, tehát az indítvány tartalma szerint az Ötv. 53. § első mondatának kifogásolt szövegrésze az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül".
Az Alkotmánybíróság már több döntésében, így a 191/B/1992. AB határozatában (ABH 1992. 592, 593.) is rámutatott arra, hogy a megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, "ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne". Az Ötv. kifogásolt rendelkezései értelmében a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartoznak mindazok a települések, amelyek nem rendelkeznek önálló községi jogállással.
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az indítványozók által igényelt előnyös megkülönböztetés mellőzése nem alkotmánysértő, mivel az előírt feltételek a települések mindkét csoportja esetében nem alkotmányellenes településpolitikai célok, különösen a működőképesség létrehozásának, illetve megtartásának szolgálatában állanak. Az Ötv. 53. § első mondatának kifogásolt szövegrésze ezért nem ütközik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe.
7. Az Ötv. idézett rendelkezései alapján az új község alakításáról és a községegyesítés megszüntetéséről a belügyminiszter előterjesztése alapján a köztársasági elnök dönt. E rendelkezések értelmében az ilyen ügyekben a belügyminiszter jogköre az előkészítéssel kapcsolatos feladatok ellátására terjed ki, az ügyben az érdemi döntés meghozatala a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik. A belügyminiszteri előterjesztés kialakításának és továbbításának, valamint a köztársasági elnök döntéshozásának eljárási rendjét az Ötv. és más törvény sem szabályozza.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság már a 22/1990. (X. 16.) AB határozatban elvi jelentőséggel rámutatott arra, hogy a jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha a jogi szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől (ABH 1990. 83, 86.). Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. (ABH 1992. 204, 205., ABH 1992. 227, 231.)
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a belügyminiszteri előterjesztés kialakításának és továbbításának eljárási rendjére, a kapcsolódó határidőkre, a köztársasági elnök ilyen tárgyú döntéshozására, a jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó jogi szabályozás hiányát azért minősítette mulasztásos alkotmánysértésnek, mert egyrészt a belügyminiszteri előterjesztői közreműködés szabályozatlansága miatt a törvényben biztosított kezdeményezési jog üresedhet ki, és sérülhet a jogállamiság szerves összetevőjét képező jogbiztonság követelménye is, másrészt nem érvényesülhet az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való alapjog sem.
Az Alkotmánybíróság ezért határidő megállapításával hívta fel a jogalkotót a mulasztásos alkotmánysértés megszüntetésére.
8. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe az új község alakítását vagy községegyesítés megszüntetését célzó eljárás törvényességi felügyelete. Ezért az indítványt e vonatkozásban az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 820/B/1997/5.