52/1998. (XI. 27.) AB határozat
Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata által a települési szilárd hulladékok kezelésével kapcsolatos közszolgáltatásról alkotott 57/1995. (XI. 15.) ÖK. számú rendelet alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírás alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata által a települési szilárd hulladékok kezelésével kapcsolatos közszolgáltatásról alkotott 57/1995. (XI. 15.) ÖK. számú rendelet 12. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata által a települési szilárd hulladékok kezelésével kapcsolatos közszolgáltatásról alkotott 57/1995. (XI. 15.) ÖK számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) ama rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, amely a szemétszállítási díj meghatározását a lakóhelyiségek számához köti. Az indítványozó szerint a szemétszállítási díjnak helyiségenként való megállapítása azt eredményezi, hogy a teljesen egyforma szolgáltatásért a különböző helyiségszámú ingatlantulajdonosok, illetve használók eltérő díjat fizetnek. Megállapítása szerint, mivel nem a lakóhelyiségek, hanem a bennük lakó személyek keletkeztetik a háztartási szemetet, ez nagyfokú igazságtalansághoz és diszkriminációhoz vezet.
II.
1. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint: "A helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal." A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. E tárgykörre vonatkozó részletes szabályozást az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) tartalmaz, amely - preambuluma szerint - "a helyi önkormányzati feladatkörbe tartozó, a köztisztasággal és a településtisztasággal, valamint az élet- és vagyonbiztonsággal összefüggő egyes - közszolgáltatás útján megvalósuló - közfeladatok ellátásának elősegítésére" irányul. E törvény 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közszolgáltatási szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét "az ellátott területén lévő ingatlan tulajdonosa, használója" számára kötelezővé teszi.
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 10. §-a szerint:
"(1) Az állami szervek, a helyi önkormányzatok, a természetes személyek és szervezetek, a gazdálkodást végző szervezetek és mindezek érdekvédelmi szervezetei, valamint más intézmények együttműködni kötelesek a környezet védelmében. Az együttműködési jog és kötelezettség kiterjed a környezetvédelmi feladatok megoldásának minden szakaszára.
(2) Az együttműködéssel járó jogokat és kötelezettségeket e törvény, illetve az önkormányzat rendeletben állapítja meg."
A Kötv. 2. § f) pontja felhatalmazza a helyi önkormányzatot, hogy rendeletében állapítsa meg "az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét". A települési szilárd hulladék elszállítása díjának önkormányzati rendeleti szabályozását illetően a Kötv. további előírásokat nem tartalmaz. Nem határoz meg ilyeneket a települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó helyi közszolgáltatás ellátásáról szóló 16/1996. (VII. 15.) BM-KTM együttes rendelet sem.
Az Ör. 12. § (1) bekezdése alapján: "A közszolgáltatás díját a közgyűlés 137 Ft/díjköteles helyiség/hó+ÁFA mértékben határozza meg."
A Polgári Törvénykönyv (a továbbiakban: Ptk.) 201. §-a a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
A Ptk. 226. §-a szerint:
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(2) Jogszabály a hatálybalépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg. Ha a szerződés megváltozott tartalma bármelyik fél lényeges jogos érdekeit sérti, a fél kérheti a bíróságtól a szerződés módosítását, vagy - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a szerződéstől elállhat.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."
A Ptk.-nak a Kötv. által módosított 685. §-a a) pontja értelmében a Kötv. alkalmazásában jogszabály: "a törvény, a kormányrendelet, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a Ptk. 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály".
2. Az 1122/B/1996. AB határozatában az Alkotmánybíróság már rámutatott a következőkre. A Kötv. 2. § idézett f) pontjában foglalt "törvényi szabályozás alapján az önkormányzat jogosultsága, hogy a települési szilárd hulladék elszállítása díjáról rendelkezzék. Az önkormányzat a díjfizetés alapja meghatározásánál is nagyfokú önállósággal rendelkezik. Mivel azonban - törvényi felhatalmazás alapján - szerződéses jogviszony elemét szabályozza, tiszteletben kell tartania a polgári jog olyan általános alapelvét, mint a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének követelménye". (ABH 1997, 860.)
A Ptk. bevezető részének 1. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a törvény az állampolgárok, valamint az állami, önkormányzati, gazdasági és társadalmi szervezetek, továbbá más személyek vagyoni és egyes személyi viszonyait szabályozza, és az e viszonyokat szabályozó más jogszabályokat - ha eltérően nem rendelkeznek - e törvénnyel összhangban, e törvény rendelkezéseire figyelemmel kell értelmezni.
A Polgári Törvénykönyvnek ez az általános háttér-jogszabály jellege ugyan nem változtat a jogszabályok alkotmányos hierarchiáján, de azt a kötelezettséget rója a jogszabályalkotókra és a jogalkalmazókra, hogy a Ptk. elveit a rokon jogszabályok alkotása és alkalmazása során tiszteletben tartsák.
A szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása az önkormányzatokkal szemben is olyan alapvető követelmény, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. Mindez nemcsak a Ptk. hivatkozott előírásaiból, hanem bevezető rendelkezéseinek bizonyos alapelveiből is következik. A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem azt tükröző más mutatóhoz (pl. a szobák és más helyiségek száma, nagysága, a lakásban élő személyek száma, a kiürített tartóedények száma, űrmérete, stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a helyiségek száma, mint a szemétszállítási díj meghatározásának alapja nem vezet-e olyan eredményre a közszolgáltató és a közszolgáltatást igénybe vevő tulajdonos, használó között, amely sérti a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének elvét. E vizsgálat alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a helyiségek száma, mint a szemétszállítási díj megállapításának alapja nem minden esetben tükrözi a ténylegesen elvégzett közszolgáltatást, és gyakran a szolgáltatás-ellenszolgáltatás közötti nagy különbséghez vezethet. A helyiségek száma szerinti díjmegállapítás inkább akkor eredményez arányosságot az elvégzett közszolgáltatással, ha a helyiséget lakók, illetve használók száma egyenes arányban nő az ingatlan helyiségeinek számával. Önmagában azonban a lakásban lakó, illetve a helyiséget használó személyek száma sem határozza meg kivétel nélkül minden esetben pontosan a kibocsátott és elszállított szemét mennyiségét. Az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. E követelmény megvalósításának számos formája lehetséges. A gyakorlatban több önkormányzat alkalmaz már az alkotmányi és törvényi követelményeknek megfelelő megoldást. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 12. § (1) bekezdése ellentétben áll a Ptk. 201. §-ában megfogalmazott követelménnyel.
3. Az Ör. kifogásolt rendelkezése az ingatlantulajdonosok, illetve használók között az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tiltott hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelméhez vezethet. Az Alkotmánybíróság a 26/1997. (IV. 25.) AB határozat ában alkotmányos követelménynek nyilvánította, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításánál a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. (ABH 1997, 486.) A díjmegállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell alkotni. Amennyiben azonban a jogalkotó az érintettek szempontjait nem azonos körültekintéssel és figyelemmel állapítja meg, az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző, alkotmányellenes megkülönböztetést alkalmaz. Az Ör. 12. § (1) bekezdése - azáltal, hogy nem volt figyelemmel arra, hogy a nagyobb helyiségszámú ingatlanokat nem feltétlenül több személy lakja, illetve használja különösen pedig, hogy a több helyiségből álló ingatlanból nem feltétlenül származik több elszállítandó szemét - nem tett eleget ennek az alkotmányos követelménynek.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 625/B/1996/2.