1347/B/1996. AB határozat
az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény 13. § (4) bekezdése a) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény 13. § (4) bekezdése a) pontjában foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és megsemmisítése iránti kérelmet elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény (a továbbiakban: Etv.) ama rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát kérte, amely szerint: amennyiben a természetben összefüggő erdőterületnek több tulajdonosa van, azon a tulajdonosok kötelesek társult erdőgazdálkodást folytatni, és e feladatok ellátására erdőgazdálkodót megbízni. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés az erdőtulajdonosokat hátrányosan különbözteti meg minden más tulajdonossal szemben, mivel e szabályozás folytán az erdőtulajdonosok nem rendelkezhetnek tulajdonaikkal. E rendelkezésre tekintettel a tulajdonosokat nem helyezték birtokba, így azok azt sem tudhatják, hogy tulajdonuk az összefüggő erdőterület mely részén helyezkedik el. Hivatkozott az indítványozó arra is, hogy az erdő művelése, védelme, pótlása és újratelepítése a törvény által előírt társult formában kivitelezhetetlen, mivel az egyes erdőtulajdonosok az ország számos településén szétszórtan élnek, így a közös munka megszervezése egyenesen lehetetlen.
A diszkrimináció tilalmának sérelmére hivatkozva kérte a támadott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Bár az indítványozó a kifogásolt rendelkezést a tulajdonhoz való jogra mint alkotmányos alapjogra hivatkozással kifejezetten nem támadta, az indítvány tartalmából megállapítható, hogy az indítványozó álláspontja szerint az állított jogsérelem a tulajdonjog megengedhetetlen korlátozását is jelenti és a szabályozás ezért is alkotmányellenes.
2. Az Etv. sérelmezett 13. § (4) bekezdésének a) pontja szerint, amennyiben a természetben összefüggő erdőterületnek több tulajdonosa van, a tulajdonosok a miniszter által rendeletben meghatározott feltételek megléte esetén, az erdészeti hatóság határozata alapján kötelesek azon társult erdőgazdálkodási tevékenységet folytatni, és e feladatok ellátására erdőgazdálkodót megbízni.
3. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési, vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot, a 13. § (2) bekezdése pedig - meghatározott feltételek mellett - lehetővé teszi a tulajdon kisajátítását.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.
1. Az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlatának megfelelően - az indítványt tartalma szerint bírálta el, és ezért vizsgálta a támadott jogszabály alkotmányosságát a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog összefüggésében is.
Az Alkotmánybíróság a tulajdon mint alapjog alkotmányos védelméről és a tulajdon szociális kötöttségéről vallott felfogását a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában fejtette ki. Ebben többek között kimondta azt, hogy az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét: függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is (ABH 1993, 380.). Másrészt azt is leszögezte az Alkotmánybíróság, hogy a tulajdon kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányossági kérdés voltaképpen az, hogy milyen esetben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra. Az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, azaz a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának a megítélése.
A tulajdonkorlátozáshoz az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerint elég a "közérdek". Ennek megállapítása a jogalkotó feladata és nem alkotmányossági kérdés. Az Alkotmánybíróság nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességét, hanem csak a közérdekre hivatkozás indokoltságát, továbbá azt vizsgálja, hogy a közérdekre hivatkozás nem sért-e valamely más alkotmányos jogot, továbbá, hogy a korlátozás az elérni kívánt céllal arányban áll-e (ABH 1993, 380-382.).
Az indítvánnyal támadott rendelkezés az erdőtulajdonosok tulajdonjoga bizonyos mértékű korlátozásának törvényi alapját teremti meg, feltéve, hogy a természetben összefüggő erdőterület több tulajdonos tulajdonában áll. Felhatalmazza a minisztert, hogy erre az esetre további szempontokat kondicionáljon, amelyek megléte esetén az erdészeti hatóság határozattal a természetben összefüggő erdőterületekre elrendelheti a társult erdőgazdálkodási tevékenység folytatásának kötelezettségét és azt, hogy a tulajdonostársak e feladatok ellátására erdőgazdálkodót bízzanak meg. Az Etv. végrehajtásáról szóló 29/1997. (IV. 30.) FM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 14. §-a értelmében ez a szabály nemcsak közös tulajdonú erdőterületekre vonatkozik, hanem bizonyos esetben olyan összefüggő erdőterületekre is, amelyek több, külön-külön tulajdonban álló földrészletből tevődnek össze. A társult erdőgazdálkodás és az erdőgazdálkodó igénybevételének kényszere kétségkívül korlátozza a tulajdonjogot, a korlátozás lehetővé tételét azonban vitathatatlanul a közérdek indokolja. A törvény preambuluma szerint "az erdő a szárazföld legösszetettebb természeti (ökológiai) rendszere, amelynek léte a környezetre gyakorolt hatásaiból eredően az egészséges emberi élet egyik alapvető feltétele... Az erdő fenntartása és védelme az egész társadalom érdeke, jóléti szolgáltatásai minden embert megilletnek, ezért az erdővel csak a közérdekkel összhangban szabályozott módon lehet gazdálkodni." A közérdekűségre való hivatkozást indokolja az Alkotmány 18. §-ában elismert egészséges környezethez való jog, továbbá az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében szabályozott állami kötelezettség a természetes környezet védelmére.
A tulajdonjog megfelelően indokolt közérdekű korlátozása csak akkor alkotmányellenes, ha a korlátozás az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. A kilátásba helyezett korlátozás lehetősége - amely a törvényi felhatalmazás és miniszteri rendeletben megállapított feltételek együttes fennállása esetén csak konkrét, egyedi hatósági határozat útján történhet meg - az absztrakt törvényi szabályozás szintjén az Alkotmányban meghatározott és az Etv. preambulumában megfogalmazott törvényi célokkal tejes összhangban áll, így a támadott szabályozás az Alkotmány 13. §-ának (1) és (2) bekezdése alapján nem alkotmányellenes.
2. Utal az Alkotmánybíróság arra is, hogy az Etv. 13. § (1) bekezdése szerint a törvény alkalmazásában erdőgazdálkodó: az erdő tulajdonosa vagy az erdőgazdálkodási tevékenységet folytató jogszerű használó. Eszerint a társtulajdonosok vagy egyébként az összefüggő erdőterület tulajdonosai megbízhatnak maguk közül erdőgazdálkodót és ez ellen az erdészeti hatóság kifogást nem támaszthat. Ha pedig a természetben összefüggő erdőterület közös tulajdonban van, a kifogásolt törvényi rendelkezés csak a természetbeni megosztással történő jogközösség-megszüntetésnek áll útjába, a tulajdonközösség megszüntetésének egyéb formái tekintetében azonban a tulajdonostársak szabadon rendelkezhetnek.
Az indítványozónak az a sérelme pedig, hogy a kárpótlás során vagy a részarányként kiosztott, érintett erdőterületek birtokbaadása még nem történt meg, nem alkotmányossági kérdés. Ezzel a ténnyel egyébként a jogalkotó kifejezetten számolt és a Vhr. 14. § (3) bekezdésében úgy rendelkezett, hogy a birtokbaadás megtörténtéig nem is lehet az erdőterületeken társult erdőgazdálkodási kötelezettséget előírni. Sőt, a Vhr. azt is kifejezetten kimondja, hogy a tulajdonszerzési folyamat befejezésének csak az erdőterület birtokba adása minősül. Ez a birtokbaadás viszont közigazgatási aktussal, a közigazgatás mulasztása esetén pedig bírói úton kikényszeríthető. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelme tehát e rendelkezésekre figyelemmel se állapítható meg.
3. A diszkrimináció tilalmával kapcsolatos álláspontját az Alkotmánybíróság már számos határozatában kifejtette. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás egymástól eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket (881/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 474., 447.), továbbá a megkülönböztetés alkotmányellenessége csak abban az esetben állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben levő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti [108/B/1992. AB határozat, ABH, 1994, 523., 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316.].
Az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezés alapvető tényállási eleme az, hogy a természetben összefüggő erdőterületnek több tulajdonosa van. A szabályozás tekintetében tehát a csoportképző ismérvet egyrészt maga az erdőtulajdon jelenti, másrészt pedig az a körülmény, hogy a természetben összefüggő erdőterület több tulajdonos tulajdonában álljon. Ebben a körben azonban a jogi szabályozás semmifajta megkülönböztetést nem tesz, rendelkezései az adott személyi kört illetően egységesen érvényesülnek.
A megengedhetetlen diszkrimináció szempontjából tehát a "minden más tulajdonossal szembeni" összevetésnek az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint nincs alkotmányos alapja, így az indítvány az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése összefüggésében nem értelmezhető.
Nem állapítható meg alkotmányellenesség a csoportképzést, az eltérő szabályozás alanyi körének kialakítását illetően sem. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az alkotmányos alapjogokat érintő diszkrimináció csak akkor megengedett, ha az kiállja az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének alkalmazásával összefüggésben kialakított szükségesség/arányosság tesztjét [30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABK 1997. április, 142, 147.]
A földtulajdon tekintetében e körben pedig az Alkotmánybíróság már több határozatában is kimondta azt, hogy különös sajátosságai, eleve korlátozott és véges, mennyiségileg növelhetetlen volta folytán a földtulajdonnak más tulajdoni tárgyaktól eltérő jogi kezelése adott összefüggésben alkotmányosan szükséges és indokolt lehet [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 62., 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 381.]. Adott esetben a tulajdonjog korlátozását az jelenti, hogy a törvény az erdőtulajdonosokat társult gazdálkodásra kényszeríti. Ez a korlátozás azonban a törvény preambulumában megjelölt és már hivatkozott céllal arányban áll, alkotmányos indokát az Alkotmány 18. §-ában és 70/D. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányi rendelkezések megalapozzák, így az erdőtulajdon sajátosságaira való tekintettel nem lehet annak az egyéb tulajdoni tárgyaktól eltérő jogi szabályozását az adott összefüggésben a diszkrimináció tilalmába ütközőnek tekinteni. Ezért az Alkotmánybíróság a sérelmezett rendelkezést ezen az alapon se találta alkotmányellenesnek.
4. Végül az Alkotmánybíróság még a következőkre mutat rá. Az indítvány által támadott törvényi rendelkezés szerint az erdőtulajdonosok a miniszter által rendeletben meghatározott feltételek megléte esetén, az erdészeti hatóság határozata alapján kötelesek társult erdőgazdálkodási tevékenységet folytatni. A kötelezettség, így a korlátozás alapja tehát nem pusztán a sérelmezett törvényi szabály, hanem egy további végrehajtási jogszabályban meghatározott feltételek alapján meghozott hatósági határozat. Ez a határozat pedig az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 72. § (1) bekezdése szerint a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél részéről jogszabálysértés esetén megtámadható a bíróság előtt, így a társult erdőgazdálkodási tevékenység kötelezettségének egyedi, konkrét meghatározása és ezzel a tulajdonjog korlátozása bírósági ellenőrzés alatt is áll.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta, ezért azt elutasította.
Budapest, 1998. február 24.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró