EH 2015.02.K8 Önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. A helyi önkormányzatok az Alaptörvényben biztosított jogkörükben, vagy az adott tárgyban rendeletalkotásra vonatkozó általános törvényi felhatalmazás alapján is jogosultak az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra. A Kúria Önkormányzati Tanácsának az önkormányzati rendeletalkotás jogszerűségének a biztosítása mellett feladata az önkormányzatok Alaptörvényben karakterizált önállóságának a védelme is [1991. évi XX. törvény 85. § (1) bek.; 1995. évi LIII. törvény 48. § (1) bek.; 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet 26. § (1) bek.; 49/2004. (VIII. 31.) BM rendelet (a továbbiakban: BM rendelet) 1/B. § (2), (3) bek., 3. § (4) bek., 8. §].
[1] A Pest Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja (a továbbiakban: indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdése alapján törvényességi felhívással élt Budaörs Város Önkormányzata Képviselő-testületének (a továbbiakban: érintett önkormányzat) a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek megszegésének jogkövetkezményeiről szóló 12/2013. (IV. 15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) több rendelkezése vonatkozásában. Az érintett önkormányzat az 59/2013. (XII. 21.) rendeletével, majd a 9/2014. (III. 31.) rendeletével hatályon kívül helyezte, illetve módosította a törvényességi felhívásban kifogásolt rendelkezések többségét, a törvényességi felhívásban foglaltaknak részben eleget tett.
[2] Az érintett önkormányzat képviselő-testülete azonban - ahogy ezt a 62/2014. (III. 26.) képviselő-testületi határozat tartalmazza - nem értett egyet az Ör. 15. §-át érintő, a lőgyakorlat folytatására vonatkozó törvényességi felhívással, így annak hatályon kívül helyezésére nem került sor. Az Ör. 15. §-a szerint:
"15. (1) A közösségi együttélés alapvető szabályait sértő magatartást követ el az, aki
a) lakóövezetben, vagy
b) lakóövezet határaitól mért 200 méteres távolságon belüli - nem lakóövezetben fekvő - területen lévő lőtéren hétköznap délelőtt 10 és 12 óra, valamint délután 15 és 17 óra közötti időszakon kívüli időszakban, vagy heti pihenő-, illetve munkaszüneti napon
lőgyakorlatot folytat.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott magatartás esetén kiszabható közigazgatási bírság legmagasabb összege százötvenezer forint.
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott magatartás esetén helyszíni bírság is kiszabható, melynek legmagasabb összege ötvenezer forint."
[3] Az indítványozó - mivel a törvényességi felhívás az Ör. 15. §-a vonatkozásában nem vezetett eredményre - a Kúriához fordult és kérte a vitatott rendelkezés törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését. Az indítványozó kifejtette, hogy bár az önkormányzatoknak a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kt.) 46. § (1) bekezdés c) pontja és 48. § (1) bekezdése felhatalmazást ad az átlagosnál szigorúbb környezeti zajjal összefüggő előírások megalkotására, illetve a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: hatásköri törvény) 85. § (1) bekezdés c) pontja is kimondja, hogy a települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörébe tartozik területek zajvédelmi szempontból fokozottan védetté nyilvánítása, azonban e felhatalmazások nem terjednek ki lőgyakorlattal összefüggő zajhatás önkormányzati szabályozására.
[4] A lőgyakorlat által keltett zajhatásokkal összefüggésben központi jogszabályok rendelkezései az irányadóak:
[5] A környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 1. §-a határozza meg a rendelet hatályát. E rendelkezésből, valamint a 26. § (1) bekezdéséből következően a lövészetre mint szabadidős sport tevékenységre a Korm. rendelet hatálya kiterjed, ezen tárgykört érintően az önkormányzat rendeletalkotási jogosultsággal nem rendelkezik.
[6] Az üzemi vagy szabadidős zajforrásból származó zaj terhelési határértékeit a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: Együttes rendelet) 1. számú melléklete határozza meg. Ennek alapján a települési önkormányzat jegyzőjének hatáskörébe tartoznak a sport-, szórakoztató, szabadidős tevékenységből eredő zaj- és rezgésvédelmi ügyek.
[7] Végül az indítványozó utalt arra, hogy a lőterek üzemeltetését a lőterekről, a lőfegyverek, lőszerek hatósági tárolásáról, a fegyvertartáshoz szükséges elméleti és jártassági követelményekről szóló 49/2004. (VIII. 31.) BM rendelet (a továbbiakban: BM rendelet) határozza meg. A BM rendelet 1/B. § (2) bekezdés a) pontja szerint a lőtér üzemeltetését az illetékes rendőrkapitányság engedélyezi, az 1/B. § (3) bekezdése értelmében pedig az engedély kiadására akkor kerülhet sor, ha a lőtér lőtérszabályzattal rendelkezik. A lőtérszabályzat kötelező tartalmi elemeit a BM rendelet 3. melléklete sorolja fel. A BM rendelet 3. § (4) bekezdése értelmében a lövészet időtartama a lőtérszabályzatban korlátozható, amit a 8. § szerint az illetékes rendőrkapitányság hatósági ellenőrzés keretében ellenőriz.
[8] Az indítványozó szerint a Korm. rendelet, az Együttes rendelet és a BM rendelet alapján megállapítható, hogy az Ör. 15. §-ában szabályozott tárgykörben az önkormányzat nem rendelkezik rendeletalkotási jogosultsággal, ezért e rendelkezés törvénysértő.
[9] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján az indítványt megküldte az érintett önkormányzatnak állásfoglalás beszerzése céljából. Az érintett önkormányzat szerint az Ör. támadott rendelkezése nem törvénysértő. Helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok megállapítására vonatkozó önkormányzati feladatkör a Hatásköri törvény 85. § (1) bekezdés e) pontjából, a Kt. 46. § (1) bekezdés c) pontjából és a Mötv. 13. § (1) bekezdés 11. pontjában foglaltakból is következik. Az érintett önkormányzat több alkotmánybírósági határozat felhívásával utalt arra, hogy amennyiben valamely magatartást országos szintű jogszabályok kifejezetten megengednek, akkor azt az önkormányzat teljes illetékességi területére kiterjedő hatállyal nem tilthatja meg, annak azonban nincs akadálya, hogy az önkormányzat a település egyes övezeteire vonatkozó tilalmakat, korlátozást állapítson meg. Az önkormányzat a helyi közösség igényei alapján alkotta meg a rendeletet, a helyi lakosok pihenéshez való jogának érvényesítése érdekében, meghatározott övezetekre nézve. A rendelet nem szigorúbb határértékek megállapításáról szól, a lőtevékenységet a helyi közügyek körében szabályozta a képviselő-testület.
[10] Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése értelmében feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
[11] A Kúria Önkormányzati Tanácsa elsőként a törvényi felhatalmazásokat tekintette át. A Kt. 46. § (1) bekezdés c) pontja szerint a települési önkormányzat a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki. Ezen általános felhatalmazáson túl jelen ügy tárgyát közvetlenebbül érinti a Kt. 48. § (1) bekezdése, amely kimondja, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben - törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott módon és mértékben - illetékességi területére a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg. Ez a felhatalmazás települési önkormányzatok esetén a környezeti zajjal összefüggő szabályozásra is vonatkozik. A Kt. 48. § (1) bekezdése alapján az önkormányzatok a környezet védelme érdekében az általános szabályokon túlmenően szigorúbb rendelkezéseket alkothatnak illetékességi területükre, feltéve, ha törvény vagy kormányrendelet meghatározzák ennek módját, mértékét. Az önkormányzat tehát a szigorúbb előírást csak erre felhatalmazó törvényi vagy kormányrendeleti felhatalmazás alapján, annak keretei között alkothat. Hatályban lévő törvényi felhatalmazásnak kell tekinteni az 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: hatásköri törvény) 85. § (1) bekezdés c) pontját, amely a települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörébe utalja meghatározott területek zajvédelmi szempontból történő fokozottan védetté nyilvánítását.
[12] A fenti törvényi összefüggések alapján megállapítható, hogy az önkormányzatok általános törvényi szabályok szerint rendelkeznek felhatalmazással rendeletalkotásra zajhatással járó környezeti terhelést illetően. Az önkormányzati rendeletalkotás korlátja a központi jogszabályok által már rendezett társadalmi viszony: az Alaptörvény fentebb idézett 32. cikk (2) bekezdéséből, valamint a (3) bekezdéséből következően - amely szerint az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes - az önkormányzat rendeletalkotási joga központi jogszabályok által rendezett társadalmi viszonyra nem terjed ki.
[13] Az Ör. 15. §-a a lakosság zajhatástól való védelmét szolgálja; területi hatálya csak a lakóövezetre, illetve a lakóövezet közvetlen közelére (a lakóövezet határától számított 200 méter) terjed ki. Az Ör.-beli szabályozás tehát helyi közügyet érint. Az Ör. 15. §-a nem a zajhatás határértékére vonatkozik, hanem időbeli korlátról szól, amikor akként rendelkezik, hogy lőgyakorlatot csak hétköznap délelőtt 10 és 12 óra, délután pedig 15 és 17 óra között lehet tartani, pihenő-, illetve munkaszüneti napon pedig nem lehet lőgyakorlatot tartani.
[14] A Korm. rendelet 1. §-a határozza meg a rendelet hatályát. Eszerint a hatálya - a (2) bekezdésben meghatározott kivételekkel - azokra a tevékenységekre, létesítményekre terjed ki, amelyek környezeti zajt, illetve rezgést okoznak vagy okozhatnak. A kivételek között a lőtereken történő lőgyakorlatokból eredő zajhatás nem szerepel. A Korm. rendelet 2. § h) pontja meghatározza a szabadidős zaj- vagy rezgésforrás fogalmát. Ez lehet "környezeti zajt, rezgést előidéző kulturális, szórakoztató, vendéglátó vagy sportlétesítmény, és az előbbi célú tevékenység, valamint az előbbi célra használt berendezés, gép." A Kúria Önkormányzati Tanácsa osztja az indítványozó azon állítását, hogy a nem katonai célú lőtér zajhatása szabadidős zajforrásnak minősül. Ebben a vonatkozásban a lőterek által keltett zajhatás a Korm. rendelet hatálya alá tartozik. A szabadidős zajforrásra vonatkozó egyes szabályokat a Korm. rendelet 10. §-a határozza meg. Ugyanakkor e szabályösszesség - a rendelet hatályát a szabadidős zajforrásra vonatkozó 10. §-sal együtt értelmezve - a határértékek megállapításához köthető. A határértékek megállapításához köthető - az indítványozó által hivatkozott - 26. § (1) bekezdés a) pontja is, amely a szabadidős zajforrás esetén a megállapított határérték túllépéséhez köti a zaj- és rezgésvédelmi bírság megfizetését.
Szabadidős tevékenység esetén a települési önkormányzat jegyzőjének a Korm. rendelet 4. § (1) bekezdésében és az 1. számú mellékletben meghatározott hatósági jogkör gyakorlása e rendelkezésekhez kapcsolódik.
[15] A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy a Korm. rendelet nem zárja ki, hogy lőterekkel kapcsolatos, lakosságot zavaró zajhatás miatt az önkormányzat a lőgyakorlatok tartását ésszerű módon időben korlátozza.
[16] A Kúria Önkormányzati Tanácsa - részben követve az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát [lásd: a 17/1998. (V. 13.) AB határozatot] - elvi éllel rámutat: önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. Így amennyiben helyi közügyről van szó, az önkormányzati képviselő-testület közvetlenül az Alaptörvényben biztosított jogkörében, vagy az adott tárgyban rendeletalkotásra vonatkozó általános törvényi felhatalmazás alapján is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra. A Kúria Önkormányzati Tanácsának az önkormányzati rendeletalkotás jogszerűségének a biztosítása mellett feladata az önkormányzatok Alaptörvényben karakterizált önállóságának a védelme is.
[17] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványozó további érvei alapján a következőket állapította meg:
[18] Az Együttes rendelet a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szól. Az 1. számú melléklet az üzemi és szabadidős létesítményektől származó zaj terhelési határértékeit határozza meg a zajtól védendő területeken. Megállapítható, hogy az együttes rendelet szabályait az Ör. 15. §-a egyáltalán nem érinti. Az Ör. e szabálya nem határértékeket határoz meg.
[19] A BM rendelet - indítványozó által jelölt - 1/B. § (2) bekezdése szerint a lőtér helye szerint illetékes rendőrkapitányság engedélyezi a lőtér üzemeltetését, valamint jóváhagyja a lőtérszabályzatot. Az 1/B. § (3) bekezdése alapján a rendőrkapitányság a lőtér-üzemeltetési engedélyt akkor adja ki, ha a kérelmező - többek között - rendelkezik lőtérszabályzattal. A lőtérszabályzat kötelező tartalmi kellékeit a BM rendelet 3. melléklete sorolja fel. Ebben nincs szó arról, hogy a lőtérszabályzatban meg kell határozni a lövészet időtartamát.
[20] A lövészet időtartamának lőtérszabályzatban való korlátozása lehetőségéről a BM rendelet 3. § (4) bekezdése rendelkezik. Kimondja: "[a] lőtéren csak olyan lőfegyverrel és lőszerrel szabad lőni, illetve a lőfegyvert olyan célra szabad használni, amelyet a lőtérszabályzat megenged. A lőtérszabályzatban a lövészet időtartama korlátozható, a lövészetre használható lőfegyver jellegét, kategóriáját és a lőszer fajtáját, típusát a természeti és az épített környezetre tekintettel kell megállapítani."
[21] A BM rendelet tehát nem valamely jogalkotói hatáskörrel rendelkező szervet hatalmazott fel a lövészet időtartamának korlátozására, hanem a lőtérszabályzat vonatkozásában rendelkezik erről. Ezért a BM rendelet 3. § (4) bekezdésében foglaltak önmagukban nem tekinthetők olyan szabálynak, ami kizárja a lőgyakorlat időbeli korlátozását önkormányzati rendelet mint jogszabály által. Mindebből következik, hogy a BM-rendelet jelölt rendelkezései alapján nem tekinthető központi jogszabályok által rendezett tárgykörnek az Ör. 15. §-ában foglalt szabályozás. A BM rendelet 8. §-a értelmében a lőtereken a jogszabályban és a lőtérszabályzatban meghatározott kötelezettségek betartását a lőtér üzemeltetését engedélyező hatóság hatósági ellenőrzés keretében ellenőrzi. Az önkormányzati rendelet, így az Ör. is - az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése szerint - jogszabály. A BM rendelet 8. §-a alapján az illetékes hatóság hatósági ellenőrzés keretében nemcsak a lőtérszabályzatban foglaltakat, hanem a jogszabályban foglaltak betartását is ellenőrzi. E rendelkezések alapján tehát a hatósági ellenőrzés kiterjed az Ör. 15. §-ában foglalt lövészet időbeli korlátozásának betartására, azaz a BM rendelet indítványozó által jelölt rendelkezései sem zárják ki e tárgyban az önkormányzati rendeleti rendelkezést, az Ör. alkalmazható a BM rendelet szabályai szerint.
[22] A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy az indítványozó által felhívott Korm. rendelet, Együttes rendelet és BM rendelet jelölt rendelkezései nem rendezik azt a társadalmi viszonyt, amit az Ör. 15. §-a szabályoz, az Ör .e rendelkezése nem zárja ki ezen központi jogszabályok alkalmazását, érvényesülését, azok rendelkezéseivel nem áll ellentétben. E tárgyban az önkormányzat rendeletalkotásra való felhatalmazása a Kt. 46. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott általános felhatalmazásból eredhet, amennyiben központi jogszabály a lövészet időbeli korlátozásának rendjét nem rendezi (márpedig a fent bemutatott módon a Kúria Önkormányzati Tanácsa erre a következtetésre jutott). A Kt. 48. § (1) bekezdése a környezet védelme érdekében az általános szabályokon túlmenő szigorúbb rendelkezésekről szól (s ehhez köti a törvényi vagy kormányrendeleti szabályokat a korlátozás módját, mértékét illetően), jelen ügyben viszont az Ör. 15. §-a olyan területet szabályoz, amelyet központi jogszabályok nem rendeznek, így értelemszerűen nem beszélhetünk arról, hogy a törvényben vagy kormányrendeletben meghatározottaktól szigorúbb előírást vezetett be.
[23] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fenti indokok szerint a Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján az indítványt elutasította.
A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5019/2014/4.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró,
dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Pest Megyei Kormányhivatal
Az indítványozó képviselője: dr. Danka Ferenc jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Budaörs Város Önkormányzata
Az érintett önkormányzat képviselője: dr. Buglos Katalin ügyvéd
Az ügy tárgya: közösségi együttélés helyi szabályai
Rendelkező rész
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa Budaörs Város Önkormányzata Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek megszegésének jogkövetkezményeiről szóló 12/2013. (IV.15.) önkormányzati rendelet 15. §-a törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
- A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
1.A Pest Megyei Kormányhivatal Kormánymegbízottja (a továbbiakban: indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdése alapján törvényességi felhívással élt Budaörs Város Önkormányzata Képviselő-testületének (a továbbiakban: érintett önkormányzat) a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek megszegésének jogkövetkezményeiről szóló 12/2013. (IV.15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) több rendelkezése vonatkozásában. Az érintett önkormányzat az 59/2013. (XII.21.) rendeletével, majd a 9/2014. (III.31.) rendeletével hatályon kívül helyezte, illetve módosította a törvényességi felhívásban kifogásolt rendelkezések többségét, a törvényességi felhívásban foglaltaknak részben eleget tett.
2.Az érintett önkormányzat képviselő-testülete azonban - ahogy ezt a 62/2014. (III.26.) képviselő-testületi határozat tartalmazza - nem értett egyet az Ör. 15. §-át érintő, a lőgyakorlat folytatására vonatkozó törvényességi felhívással, így annak hatályon kívül helyezésére nem került sor. Az Ör. 15. §-a szerint:
"15. (1) A közösségi együttélés alapvető szabályait sértő magatartást követ el az, aki
a) lakóövezetben, vagy
b) lakóövezet határaitól mért 200 méteres távolságon belüli - nem lakóövezetben fekvő - területen lévő lőtéren hétköznap délelőtt 10 és 12 óra, valamint délután 15 és 17 óra közötti időszakon kívüli időszakban, vagy heti pihenő-, illetve munkaszüneti napon
lőgyakorlatot folytat.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott magatartás esetén kiszabható közigazgatási bírság legmagasabb összege százötvenezer forint.
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott magatartás esetén helyszíni bírság is kiszabható, melynek legmagasabb összege ötvenezer forint."
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
3.Az indítványozó - mivel a törvényességi felhívás az Ör. 15. §-a vonatkozásában nem vezetett eredményre - a Kúriához fordult és kérte a vitatott rendelkezés törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését. Az indítványozó kifejtette, hogy bár az önkormányzatoknak a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kt.) 46. § (1) bekezdés c) pontja és 48. § (1) bekezdése felhatalmazást ad az átlagosnál szigorúbb környezeti zajjal összefüggő előírások megalkotására, illetve a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: hatásköri törvény) 85. § (1) bekezdés c) pontja is kimondja, hogy a települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörébe tartozik területek zajvédelmi szempontból fokozottan védetté nyilvánítása, azonban e felhatalmazások nem terjednek ki lőgyakorlattal összefüggő zajhatás önkormányzati szabályozására.
4.A lőgyakorlat által keltett zajhatásokkal összefüggésben központi jogszabályok rendelkezései az irányadóak:
5.A környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 1. §-a határozza meg a rendelet hatályát. E rendelkezésből, valamint a 26. § (1) bekezdéséből következően a lövészetre, mint szabadidős sport tevékenységre a Korm. rendelet hatálya kiterjed, ezen tárgykört érintően az önkormányzat rendeletalkotási jogosultsággal nem rendelkezik.
6.Az üzemi vagy szabadidős zajforrásból származó zaj terhelési határértékeit a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: Együttes rendelet) 1. számú melléklete határozza meg. Ennek alapján a települési önkormányzat jegyzőjének hatáskörébe tartoznak a sport, szórakoztató, szabadidős tevékenységből eredő zaj-és rezgésvédelmi ügyek.
7.Végül az indítványozó utalt arra, hogy a lőterek üzemeltetését a lőterekről, a lőfegyverek, lőszerek hatósági tárolásáról, a fegyvertartáshoz szükséges elméleti és jártassági követelményekről szóló 49/2004. (VIII. 31.) BM rendelet (a továbbiakban: BM rendelet) határozza meg. A BM rendelet 1/B. § (2) bekezdés a) pontja szerint a lőtér üzemeltetését az illetékes rendőrkapitányság engedélyezi, az 1/B.§ (3) bekezdése értelmében pedig az engedély kiadására akkor kerülhet sor, ha a lőtér lőtérszabályzattal rendelkezik. A lőtérszabályzat kötelező tartalmi elemeit a BM rendelet 3. melléklete sorolja fel. A BM rendelet 3. § (4) bekezdése értelmében a lövészet időtartama a lőtérszabályzatban korlátozható, amit a 8. § szerint az illetékes rendőrkapitányság hatósági ellenőrzés keretében ellenőriz.
8.Az indítványozó szerint a Korm. rendelet, az Együttes rendelet és a BM rendelet alapján megállapítható, hogy az Ör. 15. §-ában szabályozott tárgykörben az önkormányzat nem rendelkezik rendeletalkotási jogosultsággal, ezért e rendelkezés törvénysértő.
9. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján az indítványt megküldte az érintett önkormányzatnak állásfoglalás beszerzése céljából. Az érintett önkormányzat szerint a z Ör. támadott rendelkezése nem törvénysértő. Helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok megállapítására vonatkozó önkormányzati feladatkör az 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: hatásköri törvény) 85. § (1) bekezdés e) pontjából, a Kt. 46. § (1) bekezdés c) pontjából és a Mötv. 13. § (1) bekezdés 11. pontjában foglaltakból is következik. Az érintett önkormányzat több alkotmánybírósági határozat felhívásával utalt arra, hogy amennyiben valamely magatartást országos szintű jogszabályok kifejezetten megengednek, akkor azt az önkormányzat teljes illetékességi területére kiterjedő hatállyal nem tilthatja meg, annak azonban nincs akadálya, hogy az önkormányzat a település egyes övezetire vonatkozó tilalmakat, korlátozást állapítson meg. Az önkormányzat a helyi közösség igényei alapján alkotta meg a rendeletet, a helyi lakosok pihenéshez való jogának érvényesítése érdekében, meghatározott övezetekre nézve. A rendelet nem szigorúbb határértékek megállapításáról szól, a lőtevékenységet a helyi közügyek körében szabályozta a képviselő-testület.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
10.Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése értelmében feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
11.A Kúria Önkormányzati Tanácsa elsőként a törvényi felhatalmazásokat tekintette át. A Kt. 46. § (1) bekezdés c) pontja szerint a települési önkormányzat a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki. Ezen általános felhatalmazáson túl jelen ügy tárgyát közvetlenebbül érinti a Kt. 48. § (1) bekezdése, amely kimondja, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben - törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott módon és mértékben - illetékességi területére a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg. Ez a felhatalmazás települési önkormányzatok esetén a környezeti zajjal összefüggő szabályozásra is vonatkozik. A Kt. 48. § (1) bekezdése alapján az önkormányzatok a környezet védelme érdekében az általános szabályokon túlmenően szigorúbb rendelkezéseket alkothatnak illetékességi területükre, feltéve, ha törvény vagy kormányrendelet meghatározzák ennek módját, mértékét. Az önkormányzat tehát a szigorúbb előírást csak erre felhatalmazó törvényi vagy kormányrendeleti felhatalmazás alapján, annak keretei között alkothat. Hatályban lévő törvényi felhatalmazásnak kell tekinteni a hatásköri törvény 85. § (1) bekezdés c) pontját, amely a települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörébe utalja meghatározott területek zajvédelmi szempontból történő fokozottan védetté nyilvánítását.
12.A fenti törvényi összefüggések alapján megállapítható, hogy az önkormányzatok általános törvényi szabályok szerint rendelkeznek felhatalmazással rendeletalkotásra zajhatással járó környezeti terhelést illetően. Az önkormányzati rendeletalkotás korlátja a központi jogszabályok által már rendezett társadalmi viszony: az Alaptörvény fentebb idézett 32. cikk (2) bekezdéséből, valamint a (3) bekezdéséből következően - amely szerint az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes - az önkormányzat rendeletalkotási joga központi jogszabályok által rendezett társadalmi viszonyra nem terjed ki.
13.Az Ör. 15. §-a a lakosság zajhatástól való védelmét szolgálja; területi hatálya csak a lakóövezetre, illetve a lakóövezet közvetlen közelére (a lakóövezet határától számított 200 méter) terjed ki. Az Ör.-beli szabályozás tehát helyi közügyet érint. Az Ör. 15. §-a nem a zajhatás határértékére vonatkozik, hanem időbeli korlátról szól, amikor akként rendelkezik, hogy lőgyakorlatot csak hétköznap délelőtt 10 és 12 óra, délután pedig 15 és 17 óra között lehet tartani, pihenő-, illetve munkaszüneti napon pedig nem lehet lőgyakorlatot tartani.
14.A Korm. rendelet 1. §-a határozza meg a rendelet hatályát. E szerint a hatálya - a (2) bekezdésben meghatározott kivételekkel - azokra a tevékenységekre, létesítményekre terjed ki, amelyek környezeti zajt, illetve rezgést okoznak vagy okozhatnak. A kivételek között a lőtereken történő lőgyakorlatokból eredő zajhatás nem szerepel. A Korm. rendelet 2. § h) pontja meghatározza a szabadidős zaj- vagy rezgésforrás fogalmát. Ez lehet "környezeti zajt, rezgést előidéző kulturális, szórakoztató, vendéglátó vagy sportlétesítmény, és az előbbi célú tevékenység, valamint az előbbi célra használt berendezés, gép." A Kúria Önkormányzati Tanácsa osztja az indítványozó azon állítását, hogy a nem katonai célú lőtér zajhatása szabadidős zajforrásnak minősül. Ebben a vonatkozásban a lőterek által keltett zajhatás a Korm. rendelet hatálya alá tartozik. A szabadidős zajforrásra vonatkozó egyes szabályokat a Korm. rendelet 10. §-a határozza meg. Ugyanakkor e szabályösszesség - a rendelet hatályát a szabadidős zajforrásra vonatkozó 10. §-sal együtt értelmezve - a határértékek megállapításához köthető. A határértékek megállapításához köthető - az indítványozó által hivatkozott - 26. § (1) bekezdés a) pontja is, amely a szabadidős zajforrás esetén a megállapított határérték túllépéséhez köti a zaj-és rezgésvédelmi bírság megfizetését.
Szabadidős tevékenység esetén a települési önkormányzat jegyzőjének a Korm. rendelet 4. § (1) bekezdésében és az 1. számú mellékletben meghatározott hatósági jogkör gyakorlása e rendelkezésekhez kapcsolódik.
15.A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy a Korm. rendelet nem zárja ki, hogy lőterekkel kapcsolatos, lakosságot zavaró zajhatás miatt az önkormányzat a lőgyakorlatok tartását ésszerű módon időben korlátozza.
16.A Kúria Önkormányzati Tanácsa - részben követve az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát (lásd: a 17/1998. (V. 13.) AB határozatot) - elvi éllel rámutat: önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. Így amennyiben helyi közügyről van szó, az önkormányzati képviselő-testület közvetlenül az Alaptörvényben biztosított jogkörében, vagy az adott tárgyban rendeletalkotásra vonatkozó általános törvényi felhatalmazás alapján is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra. A Kúria Önkormányzati Tanácsának az önkormányzati rendeletalkotás jogszerűségének a biztosítása mellett feladata az önkormányzatok Alaptörvényben karakterizált önállóságának a védelme is.
17.A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványozó további érvei alapján a következőket állapította meg:
18.Az Együttes rendelet a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szól. Az 1. számú melléklet az üzemi és szabadidős létesítményektől származó zaj terhelési határértékeit határozza meg a zajtól védendő területeken. Megállapítható, hogy az együttes rendelet szabályait az Ör. 15. §-a egyáltalán nem érinti. Az Ör. e szabálya nem határértékeket határoz meg.
19.A BM rendelet - indítványozó által jelölt - 1/B. § (2) bekezdés szerint a lőtér helye szerint illetékes rendőrkapitányság engedélyezi a lőtér üzemeltetését, valamint jóváhagyja a lőtérszabályzatot. Az 1/B. § (3) bekezdés alapján a rendőrkapitányság a lőtér-üzemeltetési engedélyt akkor adja ki, ha a kérelmező - többek között - rendelkezik lőtérszabályzattal. A lőtérszabályzat kötelező tartalmi kellékeit a BM rendelet 3. melléklete sorolja fel. Ebben nincs szó arról, hogy a lőtérszabályzatban meg kell határozni a lövészet időtartamát.
20.A lövészet időtartamának lőtérszabályzatban való korlátozása lehetőségéről a BM rendelet 3. § (4) bekezdése rendelkezik. Kimondja: "[a] lőtéren csak olyan lőfegyverrel és lőszerrel szabad lőni, illetve a lőfegyvert olyan célra szabad használni, amelyet a lőtérszabályzat megenged. A lőtérszabályzatban a lövészet időtartama korlátozható, a lövészetre használható lőfegyver jellegét, kategóriáját és a lőszer fajtáját, típusát a természeti és az épített környezetre tekintettel kell megállapítani."
21.A BM rendelet tehát nem valamely jogalkotói hatáskörrel rendelkező szervet hatalmazott fel a lövészet időtartamának korlátozására, hanem a lőtérszabályzat vonatkozásában rendelkezik erről. Ezért a BM rendelet 3. § (4) bekezdésében foglaltak önmagukban nem tekinthetők olyan szabálynak, ami kizárja a lőgyakorlat időbeli korlátozását önkormányzati rendelet, mint jogszabály által. Mindebből következik, hogy a BM rendelet jelölt rendelkezései alapján nem tekinthető központi jogszabályok által rendezett tárgykörnek az Ör. 15. §-ában foglalt szabályozás. A BM rendelet 8. §-a értelmében a lőtereken a jogszabályban és a lőtérszabályzatban meghatározott kötelezettségek betartását a lőtér üzemeltetését engedélyező hatóság hatósági ellenőrzés keretében ellenőrzi. Az önkormányzati rendelet, így az Ör. is - az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése szerint - jogszabály. A BM rendelet 8. §-a alapján az illetékes hatóság hatósági ellenőrzés keretében nemcsak a lőtérszabályzatban foglaltakat, hanem a jogszabályban foglaltak betartását is ellenőrzi. E rendelkezések alapján tehát a hatósági ellenőrzés kiterjed az Ör. 15. §-ában foglalt lövészet időbeli korlátozásának betartására, azaz a BM rendelet indítványozó által jelölt rendelkezései sem zárják ki e tárgyban az önkormányzati rendeleti rendelkezést, az Ör. alkalmazható a BM rendelet szabályai szerint.
22.A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy az indítványozó által felhívott Korm. rendelet, Együttes rendelet és BM rendelet jelölt rendelkezései nem rendezik azt a társadalmi viszonyt amit az Ör. 15. §-a szabályoz, az Ör e rendelkezése nem zárja ki ezen központi jogszabályok alkalmazását, érvényesülését, azok rendelkezéseivel nem áll ellentétben. E tárgyban az önkormányzat rendeletalkotásra való felhatalmazása a Kt. 46. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott általános felhatalmazásból eredhet, amennyiben központi jogszabály a lövészet időbeli korlátozásának rendjét nem rendezi (márpedig a fent bemutatott módon a Kúria Önkormányzati Tanácsa erre a következtetésre jutott). A Kt. 48. § (1) bekezdése a környezet védelme érdekében az általános szabályokon túlmenő szigorúbb rendelkezésekről szól (s ehhez köti a törvényi vagy kormányrendeleti szabályokat a korlátozás módját, mértékét illetően), jelen ügyben viszont az Ör. 15. §-a olyan területet szabályoz, amelyet központi jogszabályok nem rendeznek, így értelemszerűen nem beszélhetünk arról, hogy a törvényben, vagy kormányrendeletben meghatározottaktól szigorúbb előírást vezetett be.
23.A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fenti indokok szerint a Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján az indítványt elutasította.
A döntés elvi tartalma
24. Önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. Így amennyiben helyi közügyről van szó, az önkormányzati képviselő-testület közvetlenül az Alaptörvényben biztosított jogkörében, vagy az adott tárgyban rendeletalkotásra vonatkozó általános törvényi felhatalmazás alapján is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.
Alkalmazott jogszabályok
25.1991. évi XX. törvény 85. § (1) bekezdés c) pontja; 1995. évi LIII. törvény 46. § (1) bekezdés c) pontja és 48. § (1) bekezdése; 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet 1. §-a, 26. § (1) bekezdése; 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM Együttes rendelet 1. számú melléklete; 49/2004. (VIII. 31.) BM rendelet 1/B. § (2) bekezdés a) pontja, (3) bekezdése, 3. § (4) bekezdése 8. §, és 3. melléklete
Záró rész
26.A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2014. szeptember 9.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke, Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró