17/1998. (V. 13.) AB határozat

Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének a játéktermek létesítésének és működésének egyes feltételeiről szóló 23/1995. (X. 6.) számú rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványok tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében - külön törvényi felhatalmazás hiányában is - jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.

2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének a játéktermek létesítésének és működésének egyes feltételeiről szóló 23/1995. (X. 6.) számú rendelete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

1. Újpest önkormányzati képviselő-testületének a rendelkező részben idézett rendelete (a továbbiakban: Ör.) két normatív szabályt tartalmaz:

"2. § (1) Játékterem nem létesíthető az 1. számú mellékletben meghatározott útvonalak (közterületek) mentén.

(2) Ifjúsági, gyermek, oktatási vagy nevelési intézmény, ifjúsági klub, továbbá egyházi, illetőleg egészségügyi intézmény 200 méteres körzetében II. kategóriába tartozó játékterem nem működhet."

2. Négy indítványozó álláspontja szerint az Ör. sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében meghatározott vállalkozási jogot, továbbá az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének azt a követelményét, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Egyik indítványozó a rendeletet diszkriminatívnak is tartja, s kifogásolja, hogy tartalma nem közismert; másik indítványozó a játékterem működéséhez előírt jegyzői hozzájárulás megtagadásának indokoltságát vitatja. Érveik öt pontba foglalhatók össze:

2.1. A játékterem működtetése jogszerű gazdasági tevékenység, ezért az Ör., amely jelentős városrészekből, főközlekedési útvonalak s különféle intézmények körzetéből kitiltja a pénznyerő automatákat, súlyosan sérti a vállalkozás szabadságát.

2.2. A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Szsztv.) 26. § (12) bekezdése, mint magasabb szintű jogszabály - az Ör.-ben alkalmazott szabályozással szemben - nem általánosságban és széles körben, hanem csak meghatározott intézmények körzetében és csupán az I. kategóriájú játéktermek esetében tiltja a játéktermek működését.

2.3. Egyik indítványozó az Ör.-nek az Alkotmány 70/A. §-át sértő diszkriminációját abban jelöli meg, hogy az Ör. hatálybalépése előtt "ugyanezen területen, illetőleg hatókörzetben működő szerencsejáték tevékenység továbbra is háborítatlanul működhet", míg a hatálybalépést követően már nincs mód ugyanott játékterem létesítésére, illetőleg pénznyerő automata felállítására. Azt is hátrányos megkülönböztetésnek tartja, hogy "az önkormányzat területének a rendelettel nem érintett utcáiban működő vendéglátóipari vállalkozásokban is működő szerencsejáték tevékenységet indok nélkül előnyben részesíti (az Ör.) az adott területen működni kívánó, ugyanolyan elbírálást igénylő tevékenységgel szemben."

2.4. Ugyanez az indítványozó arra hivatkozik, hogy az Ör. "szemben a törvényekkel és egyéb, a Magyar Közlönyben kötelezően közzétett, hozzáférhető, megismerhető jogszabályokkal, nem publikus, így tartalma nem közismert, a törvényben bízó és Szerencsejáték Felügyeleti engedéllyel rendelkező Társaságot, amilyen a mienk is, csődbe tud juttatni".

2.5. Egy másik indítványozó az Szsztv. fogyatékosságának tartja, hogy a játékterem működtetéséhez szükséges előzetes jegyzői "hozzájárulás feltételeit, illetve a hozzájárulás lehetséges okait... nem részletezi."

3. Az indítványok nem megalapozottak.

3.1. Az Alkotmány deklarálja: "A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát." Ez az elismerés és támogatás azt jelenti, hogy az Alkotmány XII. fejezetében részletezett alapvető jogokat a versenyszabadság megvalósulása érdekében az állami és önkormányzati szerveknek kötelességük érvényesíteni és védelmezni. A "gazdasági verseny szabadsága" ugyanis önmagában "nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata ..., s amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányossági mércéje nincs." - érvel az Alkotmánybíróság 21/1994. (IV. 16.) AB határozata. (ABH 1994. 120.) Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése viszont csak az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozását tiltja. A gazdasági verseny jogszabályok által való korlátok közé szorítása ezért nem alkotmányellenes.

3.2. Az Alkotmány 42. §-a kimondja: "A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása." A helyi önkormányzás körébe tartozó egyik részjogosítványként rendelkezik az alaptörvény 44/A. §-ának (2) bekezdése a jogalkotási jogról. A hivatkozott rendelkezés értelmében "a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal".

Rendelkezik a helyi jogalkotásról a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) is. Ennek 16. § (1) bekezdése szerint: "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

Az Ötv. hivatkozott rendelkezését az Alkotmánybíróság következetesen az Alkotmány két, ugyancsak idézett rendelkezésével egybevetve értelmezte és alkalmazta. A testület ugyanis úgy ítéli meg, hogy az Ötv. 16. §-ának (1) bekezdését nem lehet a jogforrási hierarchiából kiszakítva vizsgálni, s ez okból nem lehet e rendelkezésnek olyan értelmet tulajdonítani, amely a helyi jogalkotás körében csorbítaná a képviselő-testületnek közvetlenül az Alkotmányon alapuló alanyi jogát.

Vitathatatlan, hogy az Szsztv. az Ör.-höz képest magasabb szintű jogszabály. Az sem kétséges, hogy a játéktermek létesítése és működése a választópolgárok közösségét mindenképpen érinti, a működés helyi szabályozása feltétlenül helyi társadalmi viszony rendezését is jelenti. A két alkotmányos rendelkezés ellentmondásosnak tűnő viszonyát az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már feloldotta. A 63/1991. (XI. 30.) AB határozatában - a belkereskedelmi törvény és végrehajtási rendelete vizsgálata kapcsán - rámutatott arra, hogy e magasabb szintű jogszabályok által "megszabott korlátozások helyi alkalmazása során nem alkotmányellenes az, ha a városnak név szerint megjelölt utcák által meghatározott körzetében, vagy kiemelt objektumok (kegyhelyek, iskolák, kultúrcentrumok, stb.) környezetében az önkormányzat nem ad engedélyt" ... meghatározott vállalkozói tevékenységre. (ABH 1991. 471-472.) Az Ör. sem Újpest egész területén rendeli megszorítólag alkalmazni az Szsztv. 26. § (12) bekezdésében foglalt előírásokat, hanem csak a képviselő-testület által szükségesnek ítélt közterületek mentén. Ezért az Alkotmánybíróság megítélése szerint a képviselő-testület elfogadhatóan - ahogy a polgármester kifejezte: "Újpest közbiztonsága és közerkölcse érdekében" - élt az Alkotmány 42. §-ával biztosított önkormányzati jogosultságával, s nem sértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének a tilalmát.

Az Alkotmánybíróság 1991 óta következetes gyakorlata szerint ugyanis ha valamely magatartást az országos szintű jogszabályok kifejezetten megengednek, akkor azt a képviselő-testület nem tilthatja meg az egész illetékességi területére kiterjedő érvénnyel. Annak azonban nincs akadálya, hogy az önkormányzati rendelet a város vagy község egyes övezeteire (földrajzilag pontosan meghatározott részeire, egyes utcáira, meghatározott objektumok körzetére) vonatkozó tilalmat vagy korlátozást állapítson meg. Ugyanúgy az sem alkotmányellenes, ha az önkormányzati rendelet a helyi lakosság érdekében, ugyancsak egyes övezetekre kiterjedő érvénnyel, szigorúbb korlátozást vagy tilalmat állapít meg, mint azt az országos jogszabály általános érvénnyel tette. (2219/H/1991. AB határozat; ABH 1992. 716-718; 958/H/1993. AB határozat; ABH 1994. 781-784.)

3.3. Amíg az önkormányzat nem hozta meg saját rendeletét, az általános országos előírások érvényesültek a kerület illetékességi területén is. A kihirdetését megelőző időre az Ör. nem rendelhetett el játékterem-felállítási korlátozást. Nem sérthette meg ugyanis a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésének a kötelezettség-előírás visszamenőleges hatállyal tiltó rendelkezését. Ha ennek következtében a korábban jogszerűen engedélyt szerző játékterem-üzemeltető nem vált jogfosztottá, ez nem tekinthető az Alkotmány 70/A. §-át sértő diszkriminációnak.

Az Szsztv. 26. § (7) bekezdése szerint: "II. kategóriába tartozó játékteremnek minősíthető a külön jogszabályban meghatározott vendéglátóipari üzlet." A játékterem és a külön jogszabály alapján működő vendéglátóipari üzlet más alkotmányossági elbírálási kategóriába tartozik. "Alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel." - állapította meg az Alkotmánybíróság 4/1993. (II. 12.) AB határozata (ABH 1993. 65.) Eltérő jogszabályi rendelkezés irányadó mindkét vállalkozás létesítésére és működésére, - releváns jogi összehasonlítási alap nincs közöttük - ezért az Alkotmány 70/A. §-ára alapozott diszkriminációt vélelmező felfogás sem tekinthető megalapozottnak.

3.4. Az Ötv. 16. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati rendeletet "... a helyben szokásos - a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott - módon ki kell hirdetni." Újpest önkormányzati képviselő-testületének a Szervezeti és Működési Szabályzatát tartalmazó 33/1995. (XII. 27.) számú rendelete 34. §-a szerint "a rendeleteket a Polgármesteri Hivatal Ügyfélszolgálati Irodáján kell kihirdetni, valamint az önkormányzati rendeletek szövegét a helyi sajtóban meg kell jelentetni." E követelményeket az Ör. kibocsátásával a kerületi önkormányzat teljesítette, az indítványozói következtetés tehát téves jogértelmezésen alapszik.

3.5. Az Szsztv. 26. § (4) bekezdése - az indítványozó állításának megfelelően - valóban csak azt tartalmazza, hogy "játékterem működéséhez ... a kerületi önkormányzat jegyzőjének előzetes hozzájárulása szükséges." Figyelmen kívül hagyja azonban az indítványozó azt, hogy a törvény 38. § (2) bekezdésével adott felhatalmazás alapján a pénzügyminiszter - az egyes szerencsejátékok engedélyezésével, lebonyolításával és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok végrehajtásáról szóló 25/1991. (X. 16.) PM rendelet 11. § (1) bekezdés a) 1. pontjában - megszabta az előzetes hozzájárulás jogi feltételeit.

E szerint a kérelemhez csatolni kell - több okirat mellett - "a fővárosban a kerületi önkormányzat jegyzőjének szakhatósági nyilatkozatát arról, hogy az önkormányzat területén létesítendő játékterem az építésügyi és a szerencsejáték szervezésére vonatkozó jogszabályokban foglaltaknak megfelel, a játékterem működéséhez hozzájárul". Ebből a rendelkezésből egyértelműen kitűnik, hogy a jegyző csak meghatározott szűk szakhatósági jogkörében eljárva hozhatja meg döntését, a két nevesített jogszabályi követelmény keretein nem léphet túl. Esetleges téves döntése pedig - az általános szabályoknak megfelelően - az érdemi határozat ellen irányuló jogorvoslattal megtámadható. Ugyanilyen tartalmú döntést hozott az Alkotmánybíróság a 255/B/1997. AB határozatában. (ABH 1997. 734.) Az Szsztv. és a PM rendelet összevetéséből következik, hogy a jogalkotó a játékterem működéséhez szükséges előzetes jegyzői hozzájárulás szabályozásával sem kifejezett, sem mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nem követett el, s e jogszabályi rendelkezések nem is kapcsolódnak az Ör.-ben kiadott szabályozáshoz.

4. Az Alkotmánybíróság az Ör. alkotmányellenességét - a 3.1.-3.5. indokolási pontokban részletezett érvei alapján - nem állapította meg, ezért a megsemmisítésére előterjesztett indítványokat elutasította.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 711/B/1997.

Tartalomjegyzék