A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5002/2019/5. számú határozata

Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata Képviselő-testületének a zöldterületek, zöldfelületek használatáról, fenntartásáról, fejlesztéséről és védelméről szóló 1/2016. (I. 25.) önkormányzati rendelete egyes rendelkezéseinek törvényességi vizsgálatáról

Az ügy száma: Köf.5002/2019/5.

A tanács tagja: Dr. Patyi András, a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró

Az indítványozó: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság

Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzat Képviselő-testülete (1145 Budapest, Pétervárad u. 2.)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy a Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata Képviselő-testületének 1/2016. (I. 25.) önkormányzati rendelete, a zöldterületek, zöldfelületek használatáról, fenntartásáról, fejlesztéséről és védelméről [egységes szerkezetben a 42/2016. (IX. 22.), a 22/2017. (V. 29.) és a 46/2017. (XII. 22.) önkormányzati rendelettel] 2018. június 30-ig hatályban volt 8. § (2) bekezdés c) pontja törvényellenes volt;

- megállapítja, hogy a rendelkezés nem alkalmazható a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyó 40.K.32.144/2018. számú perben, valamint valamennyi, a jelen határozat időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;

- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Az indítványozó bíróság előtt folyamatban lévő per felperese keresetet terjesztett elő az alperes, Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzat Képviselő-testülete 1/2489/15/2018. számú határozata ellen, melyben az alperes az első fokon eljárt Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Polgármesterének 1/2489-10/2018. számú határozatát helybenhagyta. Az alperes határozatában, a zöldterületek, zöldfelületek rendeltetéstől eltérő használatával megvalósuló, közösségi együttélés szabályainak megsértése miatt 25 000 Ft közigazgatási bírságot szabott ki felperessel szemben, mivel a felperes 2018. január 10. napján a közterület zöldfelületnek minősülő részét gépjárműve várakozási helyéül használta.

[2] A perben alkalmazandó önkormányzati rendelet a Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata Képviselőtestületének 1/2016. (I. 25.) önkormányzati rendelete, a zöldterületek, zöldfelületek használatáról, fenntartásáról, fejlesztéséről és védelméről [egységes szerkezetben a 42/2016. (IX. 22.), a 22/2017. (V. 29.) és a 46/2017. (XII. 22.) önkormányzati rendelettel] (a továbbiakban: Ör.) 2. § 5. pontja és a 8. § (2) bekezdés c) pontja. Az Ör. 8. §-át időközben a 15/2018. (VI. 18.) önkormányzati rendelet 13. § (3) bekezdés d) pontjával az érintett önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) hatályon kívül helyezte, a bíróság előtt folyamatban levő perben azonban alkalmazandó.

Az indítvány és az önkormányzat álláspontja

[3] A bíróság álláspontja szerint az Ör. 8. § (2) bekezdés c) pontja a járművel való közlekedésre vonatkozóan párhuzamos szabályozás a 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 224. §-ával. A Szabs. tv. 224. §-a a külön nem szabályozott tényállások gyűjtő- és kerettényállása, melyeket a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet (a továbbiakban: KRESZ) szabálytalanságként definiál, amely a közlekedés rendjének és biztonságának megóvásaként került megalkotásra. Ez a Szabs. tv. legnagyobb és legbonyolultabb tényállása, mert a jogellenes magatartások száma száz felett van, illetve ezeket három jogi megoldás szerint kell minősíteni. Az elkövetési magatartások felét a hivatkozott 224. § és a Szabs. tv. büntetéskiszabási elvei alapján kell elbírálni. Mintegy ötven szabálysértést a fent hivatkozott § alapján, de kötelező mértékű helyszíni vagy pénzbírsággal kell szankcionálni az egyes közlekedési szabálysértések miatt alkalmazandó szabálysértési pénzbírság, illetve helyszíni bírság kötelező mértékéről, valamint a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvénnyel összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 63/2012. (IV. 2.) Korm. rendelet szerint. Fél tucat szabályszegésre a Szabs. tv. nem alkalmazható, mert közigazgatási bírságot kell kiszabni a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet szerint.

[4] A bíróság álláspontja szerint Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzata az Ör. 8. § (2) bekezdés c) pontja szerinti zöldterületre, közterületi zöldfelületre gépjárművel behajtás vagy várakozás tilalmazása és szankcionálása során a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben (a továbbiakban: Mötv.) kapott felhatalmazás keretein túlterjeszkedett, mivel a Szabs. tv. 224. §-ával párhuzamosan szabályozott.

[5] Mindezek alapján a bíróság 40.k.32.144/2018/13-I. számú végzésével indítványozta, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa állapítsa meg, hogy az Ör. 8. § (3) bekezdés c) pontja Alaptörvényellenes, egyúttal a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-ával is ellentétes, azaz törvényellenes volt, és rendelje el a jogszabálysértő rendelkezés általános, és a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt a 40.K.32.144/2018. számon folyamatban levő perben történő alkalmazásának a tilalmát. A bíróság a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 46. §-a szerint kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsának az eljárását.

[6] A Kúria a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére. Az önkormányzat előkészítő iratában jelezte, hogy az alappertől a felperes elállt, ezért a bíróság végzése okafogyottá vált.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[7] Az indítvány megalapozott.

[8] Az indítványt a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A bírói indítványra eszerint a keresetlevél szabályait kell alkalmazni.

[9] Figyelemmel az önkormányzat előkészítő iratára megállapítható, hogy eljárást megszüntető ok a felperes alappertől való elállása folytán (melyről a Kúriának hivatalos tudomása nincs) sem állna fenn. A Kp. 139. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó 81. § (1) bekezdés c) pontja alapján megszüntetési ok azért nem áll fenn, mivel az indítványozó bíróság indítványát nem vonta vissza. Nem került sor továbbá az indítvány által kifogásolt jogsérelem orvoslására a támadott normát illetően különösen, ami az alkalmazás általános tilalmát illeti.

[10] Mindezek alapján a Kúria az indítványt érdemben bírálta el.

I.

[11] Az indítvánnyal érintett önkormányzati rendeleti rendelkezések a következők.

[12] Budapest Főváros XIV. Kerület Képviselő-testületének 1/2016. (I. 25.) önkormányzati rendelete a zöldterületek, zöldfelületek használatáról, fenntartásáról, fejlesztéséről és védelméről [egységes szerkezetben a 42/2016. (IX. 22.), a 22/2017. (V. 29.) és a 46/2017. (XII. 22.) önkormányzati rendelettel] 8. § (2) bekezdés c) pontja, melyet hatályon kívül helyezett a 15/2018. (VI. 18.) önkormányzati rendelet 13. § (3) bekezdés d) pontja, 2018. június 30-ig a következő volt:

"8. § (...)

(2) Aki szándékos vagy gondatlan magatartásával

(...)

c. zöldterületre vagy közterületi zöldfelületre - az arra kijelölt földrészletet kivéve - gépjárművel behajt vagy várakozik;

(...)

az a közösségi együttélés alapvető szabályait sérti és százötvenezer forintig terjedő közigazgatási bírsággal sújtható."

II.

[13] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése szerint "A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot." Az Alaptörvény 32. § (2) bekezdése alapján a "Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. Az Alaptörvény 32. § (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes."

[14] A Jat. 3. §-a szerint az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű.

[15] A Szabs. tv. 224. § (1) bekezdése szerint: "Aki a KRESZ meghatározott közúti közlekedés szabályait megszegi, ha a 217-222. §-a szerinti szabálysértés nem valósul meg, szabálysértést követ el." Ugyanezen szakasz (2) bekezdése "A KRESZ 40-41. §-ának, valamint más megállási, várakozási vagy táblával jelzett behajtási tilalom, vagy korlátozás megszegése esetén a közterület-felügyelő is szabhat ki helyszíni bírságot."

[16] Az Mötv. 143. § (4) bekezdés d) pontja alapján felhatalmazást kap a helyi önkormányzat képviselő-testülete, hogy rendeletben határozza meg a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit.

[17] Az Ör.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezése ugyancsak a megállási, illetve behajtási korlátozás megszegésére vonatkozik mint a közlekedésbiztonság szabálysértési tényállása, azonban tárgyi hatályán belül a közösségi együttélés alapvető szabályai sérelmét állapítja meg.

[18] A Kúria az indítványozó bírósággal egyezően állapítja meg, hogy az önkormányzat ezzel törvénnyel azonos társadalmi viszonyt szabályozott helyi szinten. Indokolatlan párhuzamosság keletkezett az Ör.-t illetően a Szabs. tv. 224. §-ával, és ezzel lényegében a közúti közlekedésre vonatkozó szabályozást felhatalmazás nélkül, indokolatlanul többszintűvé tette.

[19] A Kúria megjegyzi továbbá, hogy az indokolatlanul párhuzamos, illetve többszintű jogalkotás az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése által védett jogbiztonság elvébe is ütközik [60/2009. (V. 28.) AB határozat], és sérti a Jat. 2. § (1) bekezdése szerinti szabályozási egyértelműség jogbiztonsági követelményét is (Köf.5047/2016/2.). Önkormányzati rendelet nem előzheti meg törvény alkalmazási kötelezettségét. A jogbiztonság érdekében ugyanazon tárgyban a jogalkotó csak kifejezett felhatalmazás útján ad teret helyi jogalkotásnak (Köf.5032/2017/4.).

[20] Mindezek alapján megállapítható, hogy az Ör. 8. § (2) bekezdés c) pontja a Szabs. tv. 224. §-ába ütközően törvénysértő volt.

[21] A törvényellenesség megállapítása okán a konkrét ügyben való alkalmazási tilalom a Kp. 147. § (1) bekezdés első fordulata alapján való kimondása mellett, ugyanezen jogszabályhely második fordulat alapján általános alkalmazási tilalom, valamely bíróság előtt folyamatban lévő valamennyi egyedi ügyre vonatkozóan ugyancsak indokolttá vált. A Kúria nem látja okát e rendelkezés mellőzésének, mivel a Kp. 147. § (2) bekezdése szerinti, törvényben meghatározott megengedett okai - közérdek védelme, a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme - nem állnak fenn.

A döntés elvi tartalma

[22] A közúti közlekedés rendjére vonatkozó törvényi szabályozással azonos tárgyú, de a közösségi együttélés alapvető szabályai körében megalkotott helyi szabályozás a jogalkotást - törvényi felhatalmazás hiányában - indokolatlanul többszintűvé teszi.

Záró rész

[23] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[24] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja alapján állapította meg.

[25] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[26] Adott jogszabályellenesnek minősített rendelkezés vonatkozásában a folyamatban lévő ügyben való és az általános alkalmazás tilalmát a Kp. 147. § (1) bekezdése mondja ki.

[27] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg, és saját költségeiket maguk viselik.

[28] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. április 9.

Dr. Patyi András s. k.,

a tanács elnöke,

Dr. Horváth Tamás s. k.,

előadó bíró,

Dr. Dobó Viola s. k.,

bíró