Az államszervezetre vonatkozó egyes törvények, továbbá az ingatlan-nyilvántartásról, az egészségügyről, valamint a halászatról és a horgászatról szóló törvények módosításáról szóló T/1517. számú törvényjavaslat indokolása
INDOKOLÁS
Általános indokolás
A törvényjavaslat a közigazgatás korszerűsítése, valamint az egyes állami vezetők jogállásának egyértelmű rendezése céljából módosítani javasolja a bányászatról, a mérésügyről, a találmányok szabadalmi oltalmáról, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló törvényeket.
Az ingatlan-nyilvántartásról szóló törvény tervezett módosítása a törvény néhány pontatlan rendelkezésének helyesbítésére, valamint a kihirdetés óta bekövetkezett jogszabályi változások átvezetésére irányul.
Az egészségügyről szóló törvény módosításának körében a törvényjavaslat hatályon kívül helyezésre javasolja a - nemzetközileg sem elfogadott - dajkaterhességre vonatkozó rendelkezéseket.
A halászatról és a horgászatról szóló törvény módosítására irányuló javaslat a törvény hatályba lépése óta eltelt időszak alatt megfogalmazott számos kritikai észrevételnek megfelelő korrekciót tartalmaz, egységesen szabályozza a különböző tulajdonosokat megillető halászati jogosultságokat.
Részletes indokolás
Az 1-3. §-hoz
A nem minisztériumi jogállású központi közigazgatási szervek továbbfejlesztésének, a közigazgatás korszerűsítése körébe illeszkedő szabályozási koncepciójának megfelelően a törvényjavaslat a Magyar Bányászati Hivatal, a Magyar Szabadalmi Hivatal és az Országos Mérésügyi Hivatal központi hivatallá történő átalakításáról rendelkezik.
A 4. §-hoz
A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 73. §-ának (4) bekezdése szerint a törvény alkalmazásában a kormánybiztos és a Kormány által irányított országos hatáskörű közigazgatási szerv vezetője államtitkárnak, a miniszter felelősségi körén belül működő központi közigazgatási szerv vezetője - a miniszter döntésétől függően - helyettes államtitkárnak (az eddigiek együtt: egyéb állami vezető) vagy főosztályvezetőnek minősül. A Ktv. 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Ktv. rendelkezéseit kell alkalmazni a közigazgatási és a helyettes államtitkárra, ha a jogállásukról szóló törvény másként nem rendelkezik.
Mindebből következik, hogy a Ktv. 73. § (4) bekezdése alapján alkalmazandó 3. § (1) bekezdés a) pontja szerint az egyéb állami vezetőre - jogállási szempontból -a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvényt (Jt.) kellene alkalmazni, ha abban erre vonatkozóan egyértelműen értelmezhető rendelkezések szerepelnének. A Jt.-ben a közigazgatási, illetőleg a helyettes államtitkárra irányadó rendelkezések - a kinevezési jogkör eltérése folytán - az egyéb állami vezetőkre változatlan formában nem alkalmazhatóak.
Ennek következtében, a megfelelő eltérő rendelkezések hiányában, az egyéb állami vezetők jogállása tekintetében a gyakorlat bizonytalan. Az ellentmondás a legszembetűnőbb módon a jogviszonyok megszüntetésére vonatkozó szabályozás terén jelentkezik.
A vezetői jogviszony tényleges tartalmához igazodó és erkölcsileg is elfogadható megoldást az jelentene, ha az adott szervnél fennálló közszolgálati jogviszony megszüntetésére a közigazgatási, illetőleg a helyettes államtitkárokéhoz hasonló feltételek mellett, az okok megjelölése és indokolási kötelezettség nélkül kerülhetne sor. Ez, a tényleges helyzetet jobban tükröző módosítás ugyanakkor a közszolgálati jogviszonnyal járó védettség tekintetében jogsérelmet nem eredményezne. A felmentési okok és indokok helyébe ugyanis egy másik közigazgatási szervnél a köztisztviselői háttérbesorolásnak megfelelő vezetői állás egyidejű felajánlásának kötelezettsége lépne.
Ez a megoldás egyidejűleg biztosítaná a Kormány politikai tevékenysége szempontjából kiemelkedő tevékenységet végző országos hatáskörű szervek vezetői esetében is a bizalmi elv érvényesülését, azaz a politikai ciklusonkénti vezetőváltás szükség szerinti lehetőségét, anélkül azonban, hogy a bizalom megszűnése esetén a köztisztviselőt megillető fokozott védelem törvényi elve bárminemű csorbát szenvedne.
Az 5. §-hoz
Az ingatlan-nyilvántartás egyik legfontosabb alapelve a közhitelesség. A törvény közhitelességre vonatkozó rendelkezéseinek hiányossága azonban, hogy nem fogalmazza meg azt, hogy az ingatlan-nyilvántartás akkor közhiteles, ha törvény kivételt nem tesz. Ilyen kivételt jelent például a Ptk. 260. §-a (3) bekezdésének azon rendelkezése, amely szerint a jelzálogjoggal biztosított követelés csökkenése vagy megszűnése a nyilvántartásban lévő bejegyzés tartalmára tekintet nélkül kihat a jelzálogjogra, vagyis a közhitelesség a jelzálogjog összegszerűségére és fennállására nem terjed ki.
Az ingatlan-nyilvántartásról szóló törvény (Inytv.) rendelkezik a jóhiszemű jogszerző védelméről, de nem mondja ki azt, hogy a jóhiszeműséget vélelmezni kell. Ez a hiányosság a bizonyítási teher szempontjából lényeges, hiszen a Ptk. nem tartalmaz általános jóhiszeműségi vélelmet.
A 6-7. §-hoz
Módosítást igényel az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezhető jogok felsorolása is. Az Inytv. a hatályos szabályozáshoz képest bővítette a bejegyezhető jogok körét annak érdekében, hogy a termőföld esetében a haszonbérlők személyéről és a haszonbérelt területek nagyságáról adatok legyenek az ingatlan-nyilvántartásban. A törvény kihirdetése óta azonban módosult a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Tftv.), amely rendelkezik arról, hogy a földhivataloknál földhasználati nyilvántartást kell létrehozni.
A Tftv. földhasználati nyilvántartásra vonatkozó rendelkezései az ingatlan-nyilvántartási törvényhez hasonlóan 2000. január 1-én lépnek hatályba, ezért a kitűzött cél megvalósítása a haszonbérletnek az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzése nélkül is megvalósul.
Az Inytv. 16. §-a bejegyezhető jogként nevesíti a halászati jogot és annak haszonbérbe adása esetén a haszonbérleti jogot is. A halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény 3. §-ának (3) bekezdése szerint a halászati jogot az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni, ez azonban gyakorlatilag nem valósult meg, mert a szabályozás szerint a halászati jog a vízfelülethez kötődik, ami pedig az ingatlan-nyilvántartásnak nem tárgya, viszont az Országos Halászati Adattár mind a halászati jogot, mind annak haszonbérletét nyilvántartja. Mindezekre figyelemmel a bejegyezhető jogok felsorolásából e két jog kimarad, s egyben a tervezet pontosítja az f) pont szövegezését is. A bejegyezhető jogok felsorolásának megváltozása miatt szükségessé vált az azok hatályosulásáról szóló rendelkezés technikai jellegű módosítása is.
A 8-9. §-hoz
Arra az esetre, ha a bejegyzési kérelemben szereplő személy Magyarországon lakóhellyel nem rendelkező külföldi, célszerű a cégeljárásban ismert kézbesítési megbízott bevezetése. Erre irányul az Inytv. 26. §-ának módosítására vonatkozó javaslat. Változást igényel továbbá az is, hogy a jelzálogjog törlésére vonatkozóan a törvény 32. §-ának (6) bekezdésében megfogalmazott kötelezettség gyakorlati megvalósítása nehézkes. Ezért a tervezet e rendelkezést is kihagyja a törvény szövegéből.
A 10. §-hoz
Szükséges annak törvényi szintű szabályozása is, hogy az ingatlan-nyilvántartási határozatot mikor kell kézbesítettnek tekinteni, illetve, hogy a földhivatalnak milyen eljárást kell követnie abban az esetben, ha a határozat azzal a megjegyzéssel érkezik vissza, hogy a címzett ismeretlen helyen tartózkodik, vagy ismeretlen helyre távozott, illetve címe ismeretlen.
A 11. §-hoz
Garanciális jellegű intézkedése a törvénynek, hogy a földhivatal a jogok, tények bejegyzése tárgyában hozott határozatát nem vonhatja vissza. Ez a tilalom indokolatlan az elutasító határozat esetében, amikor is a földhivatal a határozatát az ügyfél javára módosítja, teljesítve a bejegyzési kérelmet. A tervezet szerinti, az Inytv. 54. §-át érintő módosítás azt teszi egyértelművé, hogy az ilyen jellegű, saját hatáskörben történő módosításra csak fellebbezés benyújtása esetén kerülhet sor, és csak a fellebbezés felterjesztéséig.
A 12. §-hoz
A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 1999. január 1-től hatályos 23. § (1) bekezdés f) pontja szerint a közigazgatási perek - a társadalombiztosítási határozat bírósági felülvizsgálata kivételével - a megyei bíróság hatáskörébe tartoznak. A törvény 60. § (1) bekezdése még a korábbi szabályozásnak megfelelő rendelkezést tartalmaz, ezért ennek módosítása is szükséges.
A 13. §-hoz
Az Inytv. 68. §-ának (3) bekezdése szerint megszűnt tulajdoni lapról - kérelemre - hiteles tulajdoni lap másolat csak a körzeti földhivatal vezetőjének engedélyével adható. Ezt a korlátozást ma már semmi sem indokolja, ezért ez a rendelkezés is kimarad a törvényből a tervezet szerint.
A 14. §-hoz
A törvény végrehajtására vonatkozó felhatalmazás nem tükrözi azt a változást, amely 1998-ban a miniszterek feladat- és hatáskörében bekövetkezett. Mivel a területfejlesztési feladatokat a földművelésügyi miniszter látja el, a felhatalmazást módosítani kell. Ezen kívül a törvény 90. §-a nem tartalmaz felhatalmazást az ingatlan-nyilvántartási adatok szolgáltatásának részletes szabályozására, ezért a tervezet ezt a hiányt is pótolja.
A 15. §-hoz
A földkiadási folyamat befejeződéséig nem elegendő azt meghatározni, hogy a törvény nem érinti a hatálybalépése előtt az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett termelőszövetkezeti földhasználati jogot, hanem arról is rendelkezni kell, hogy a termelőszövetkezeti földhasználati jog fennállásáig a termelőszövetkezeti ingatlanok speciális szabályok szerint történő nyilvántartása fenntartható legyen.
A 16. §-hoz
Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény IX. fejezete tartalmazza az emberi reprodukcióra irányuló különleges eljárásokat (reprodukciós eljárás), közöttük az ún. dajkaterhességet is. A dajkaterhesség lényege, hogy amennyiben az egymással házastársi, illetőleg élettársi kapcsolatban álló személyeknek egészségügyi ok miatt természetes módon gyermeke nem születhet, az ivarsejtjeikből testen kívül létrehozott embriót valamelyikük közeli hozzátartozója hordja ki, az érintettek közokiratba foglalt kérelme, illetve beleegyező nyilatkozata alapján.
Figyelemmel arra, hogy a dajkaterhesség - szemben az egyéb reprodukciós eljárásokkal - számos, elsősorban a származás megállapításával összefüggő, rendezésre váró kérdést vet fel, az egészségügyről szóló törvénynek a dajkaterhességre vonatkozó rendelkezése csak 2000. január 1-jén lépne hatályba annak érdekében, hogy a szükséges jogszabályok módosítása, így elsősorban a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (Csjt.) korrekciója megtörténhessen.
A dajkaterhesség csak nagyon kevesek problémáját képes orvosolni, ugyanakkor a származás megállapítására, a családi jogállásra vonatkozó szabályozást alapvetően megváltoztatná. Nem véletlen, hogy a dajkaterhesség orvosi, etikai, jogi problémáira figyelemmel az államok többsége tiltja a dajkaterhességet vagy hallgat róla. Az Európa Tanács ad hoc szakértői bizottsága 1989-ben jelentést készített a biomedicina fejlődésének az asszisztált humán reprodukcióval összefüggő etikai kérdéseiről. A jelentés nem támogatja a dajkaterhességet (pótanyaságot).
Az egészségügyről szóló törvény kihirdetése óta több ellenvélemény fogalmazódott meg a dajkaterhességgel kapcsolatban. Minderre tekintettel indokolt, hogy a Csjt. módosítása helyett az egészségügyről szóló törvényből maradjon el, kerüljön hatályon kívül helyezésre a dajkaterhességre vonatkozó rész. Ezen túlmenően azt is egyértelművé kell tenni a törvényben, hogy a dajkaterhesség alkalmazása tilos. Az egészségügyről szóló törvény IX. fejezetének ezért azt is ki kell mondania, hogy reprodukciós eljárásként kizárólag az ott felsorolt módszerek alkalmazhatók.
A 17-22. §-hoz
A törvény 3. §-ának (1) bekezdése a halászati jogot olyan vagyonértékű jogként határozza meg, amely a víz tulajdonjogának elválaszthatatlan része. Mindjárt a következő bekezdés kivételt tesz e szabály alól, úgy rendelkezvén, hogy holtág, bányató és víztározó esetében a halászati jog a Magyar Államot illeti meg akkor is, ha a víznek nem tulajdonosa. Ezen kívül a törvény 3. §-ának (3) bekezdése szerint a halászati jogot az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni.
A halászati jogra vonatkozó hatályos szabályozás több szempontból is problematikus. Ezért a törvényjavaslat az értelmező rendelkezések pontosításán túl a törvény halászati joggal kapcsolatos rendelkezéseinek módosításával tiszta jogi helyzetet kíván teremteni a szabályozásban azáltal, hogy
- a halászati jogot a medret magában foglaló földrészlet tulajdonához köti;
- nem tesz megkülönböztetést a halászati jog gyakorlása tekintetében aszerint, hogy ki a tulajdonos;
- hatályon kívül helyezi a halászati jog ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére vonatkozó rendelkezést.
Ez a szabályozás áll összhangban a tulajdoni viszonyok átalakulásával, közelebbről azzal, hogy megszűnta felszíni vizek kizárólagos állami tulajdona, s ebből eredőenaz állam halászati jogának kizárólagossága.
Ugyanakkor a földtulajdonhoz kötődő halászati jog nem jelent maradéktalan visszatérést a vizek államosítása előtti magánjogi megoldáshoz, amely szerint a folyómeder a parti telek részét képezte a meder középvonaláig, s a víz lényegében a parti telek tartozéka volt. A vizek államosítása következtében létrejött, a parti telektől független földrészletek jogi helyzetén nem változtat az, hogy a vizek egy része magántulajdonba vagy önkormányzat tulajdonába került. A parti teleknek ma csupán annyiban van köze a vízfolyást vagy állóvizet magában foglaló földrészlethez, amennyiben ennek szolgáló telke. A víz tulajdonosát a törvény rendelkezésén alapuló telki szolgalom - halászati szolgalmi jog - illeti meg a parti ingatlanon.
A javaslat társult halászati jog esetén a tulajdonosok jogérvényesítésének megkönnyítésére - a vadászati közösség képviselőjének jogköréhez hasonlóan - kiegészítő szabályozást tartalmaz. A tulajdonosok által többségi szavazattal megválasztott képviselőt a törvény felhatalmazza a tulajdonosok harmadik személyek, valamint bíróságok és hatóságok előtti - meghatalmazás nélküli - képviseletére. A képviselő felhatalmazása kiterjed arra is, hogy a halászati közösség ügyeiben eljárva jogokat szerezzen és kötelezettségeket vállaljon.
A 23-27. §-hoz
Jelenleg csak az a horgász kaphat állami horgászjegyet, aki igazolja, hogy valamely horgászegyesület, illetve horgászszervezet tagja. A tervezet - az egyesülési jogról szóló törvénnyel összhangban - az önkéntesen választott tagság elve alapján javasolja a kötelező horgászszervezeti tagság előírásának megszüntetését. E javaslat figyelemmel van a horgászatban érdekelt 14. életéven aluli gyermekekre is, akiknek az egyesületi tagsága eddig is csak formális volt.
A 28-29. §-hoz
A tervezet az elektromos eszközzel való halfogás szabályait módosítja. A módosítás a váltóáramú elektromos eszközzel való halfogás teljes tiltását célozza, aminek élettanilag káros hatása tudományosan is bizonyított. Az egyenáramú elektromos eszközzel történő halfogás tilalma alól a halászati hatóság egyedi felmentést engedélyezhet.
A 30-33. §-hoz
A javaslat a halászati igazgatás területén a nem egyértelmű szabályozásból felmerülő kérdések orvoslására tartalmaz pontosító javaslatokat.
A 34. §-hoz
A hatályba léptető rendelkezések mellett a javaslat a nem állami tulajdonban lévő holtágakon, bányatavakon és víztározókon a Magyar Államot megillető halászati jog megszűnéséről is rendelkezik. Erre azért van szükség, mert a törvény 54. §-ának (1) bekezdése e vízterületekre nem vonatkozott. A tervezet javasolja, hogy a nem állami tulajdonban lévő holtágakon, bányatavakon és víztározókon a Magyar Államot megillető halászati jog 2000. január 1. napjával szűnjön meg. A Magyar Államot ezen időponttól csak földtulajdonjoga alapján illeti meg a halászat joga.