7/2000. (III. 23.) AB határozat
a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításáról szóló 1997. évi LXXXIV. törvény, valamint a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások emeléséről szóló 187/1997. (X. 31.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot:
Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításáról szóló 1997. évi LXXXIV. törvény 13. § (2) bekezdése a) aa) pontja, (5) és (6) bekezdése, és ezzel összefüggésben a nyugellátások és baleseti nyugellátások, valamint a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások emeléséről szóló 187/1997. (X. 31.) Korm. rendelet 12. § (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I. 1. Az indítványozók a házastársi pótlék intézményének megváltozott szabályaival kapcsolatban az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének, valamint 70/E. §-ában foglaltaknak a sérelmét állítják. Álláspontjuk szerint a jogalkotó alapvető jogot változtatott meg és vont el számtalan jogosulttól azáltal, hogy a továbbiakban annak a személynek kell a házastársi pótlékot folyósítani, akire nézve azt megállapították. Ily módon a jogosult személyének megváltoztatásával - amint írják - a "házastársi pótlékhoz való alapvető jogosultságtól megfosztotta a saját jogú nyugellátásban részesülőt." Ráadásul "az újonnan jogosultként megnevezett személy jövedelménél a rendszeres szociális ellátások összeszámításra kerültek, - ily módon csökkentésre került a társadalombiztosítás és a szociális törvény keretében folyósított havi ellátás összege".
Az indítványozók a kifogásolt jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték.
2. Az indítvány által érintett jogszabályi rendelkezések a következők:
a) Az Alkotmány:
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz: öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
b) A társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: Tb. tv.) - mely 1997. december 31-ig volt hatályban - a következőt mondta ki:
"36. § (3) A saját jogú nyugellátásban részesülő a Kormány rendelkezései szerint házastársi pótlékra is jogosult."
c) A társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtására kiadott 89/1990. (V. 1.) MT rendelet (a továbbiakban: Vhr.) - mely 1997. december 31-ig volt hatályban - a házastársi pótlékról a következőket rögzítette:
"212. (1) Házastársi pótlékra az jogosult, akinek a saját jogú nyugellátása a havi 5200 forintot nem éri el. Ez az összeghatár a nyugellátások emelésére vonatkozó külön jogszabály szerint emelkedik.
(2) Az öregségi és a rokkantsági nyugdíjast az után a vele együtt élő házastársa után illeti meg házastársi pótlék,
a) aki az állandó özvegyi nyugdíjra jogosító életkort (T. 60. §) betöltötte vagy rokkant, és
b) akinek a nyugellátása, baleseti nyugellátása, keresete, jövedelme az özvegyi nyugdíj legkisebb összegét [182. § (1) bek.] nem haladja meg.
(3) Az öregségi, a munkaképtelenségi járadékost és a növelt összegű öregségi, munkaképtelenségi járadékost az után a vele együtt élő házastársa után illeti meg házastársi pótlék,
a) aki az özvegyi járadékra, illetőleg a növelt összegű özvegyi járadékra jogosító életkort elérte vagy munkaképtelen, és
b) akinek a nyugellátása, baleseti nyugellátása, keresete, jövedelme az özvegyi nyugdíj legkisebb összegét [182. § (1) bek.] nem haladja meg."
d) A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) módosításáról szóló 1997. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: T.) 13. § (2) bekezdése hatályon kívül helyezte azt az előírást, melynek értelmében a települési önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapított meg annak a személynek, aki a 62. életévét betöltötte, és megélhetése más módon nem volt biztosított.
A 13. § (5) bekezdése szerint: "1997. december 31-ét követő időponttól nem állapítható meg új jogosultság házastársi pótlékra, valamint házastárs után járó jövedelempótlékra, továbbá a 62. életévet, illetőleg a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltött személy esetén rendszeres szociális járadékra."
(6) bekezdése szerint: "Az 1998. január 1-je előtti időponttól megállapított házastársi pótlékot és házastárs után járó jövedelempótlékot 1998. január 1-jétől annak a személynek kell változatlan feltételekkel folyósítani, akire nézve azt megállapították."
e) A házastársi pótlékot 1998. január 1-jétől felváltó s egyben a rendszeres szociális segély helyébe lépő szociális ellátás az időskorúak járadéka, melyről a T. 6. §-a által beiktatott szövegrész a következőket rögzíti:
"32/B. § (1) Az időskorúak járadéka a megélhetést biztosító jövedelemmel nem rendelkező időskorú személyek részére nyújtott támogatás. A települési önkormányzat időskorúak járadékában részesíti azt a 62. életévét, illetőleg a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltött személyt, akinek
a) havi jövedelme, valamint
b) saját és vele együtt lakó házastársa, élettársa jövedelme alapján számított egy főre jutó havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át, egyedülálló esetén 95%-át.
(2) Az (1) bekezdésben megjelölt reá irányadó nyugdíjkorhatár alatt a Tny. 7. § (4)-(5) bekezdésében szabályozott nyugdíjkorhatárt kell érteni.
(3) Nem állapítható meg az időskorúak járadéka, illetve a folyósítást meg kell szüntetni, ha a személy
a) előzetes letartóztatásban van, elzárás, illetőleg szabadságvesztés büntetését tölti;
b) 3 hónapot meghaladó időtartamban külföldön tartózkodik."
f) E törvényi változtatáshoz kapcsolódóan rendelkezett úgy a nyugellátások és baleseti nyugellátások, valamint a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások emeléséről szóló 187/1997. (X. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.), hogy
"12. § (2) Meg kell szüntetni a pótlék, illetve a jövedelempótlék folyósítását, ha a jogosult
a) a nyugellátásának, nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátásának - ide nem értve a vakok személyi járadékát -, valamint az 5. § (2) bekezdésben megjelölt mezőgazdasági járadékainak együttes összege meghaladja az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét,
b) véglegesen külföldre távozott.
(3) Szüneteltetni kell a pótlék, illetve jövedelempótlék folyósítását, ha a jogosult jövedelme meghaladja az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét."
g) Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.):
"61. § (5) A határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene."
II. Az indítvány nem megalapozott.
1. Az 1997. december 31-ig hatályban volt egységes Tb. tv. több egymástól lényegesen eltérő karakterű ellátást szabályozott egy kódexben, amelyek az időskorú személyek ellátására szolgáltak. Egy joganyagban kerültek szabályozásra az előzetes feltételek teljesítésétől (szolgálati idő, járulékfizetési kötelezettség) függő saját jogú nyugdíjak, valamint az ezek kiegészítésére szolgáló ellátások némelyike (pl. a jelen esetben érintett házastársi pótlék). Ez utóbbiakat azok kaphatták, akik nem rendelkeztek rendszeres bevételekkel, vagy csak nagyon csekély összegű jövedelmük volt és az egyéb feltételeknek is megfeleltek. Tartalmukat tekintve tehát ezek már akkor is rászorultságon alapuló szociális ellátások voltak. Így például házastársi pótlékra az az öregségi és rokkantsági nyugdíjas volt jogosult, akinek a saját jogú nyugdíja a külön jogszabály által meghatározott havi összeget nem érte el, és az után a vele együtt élő házastársa után illette meg, aki az állandó özvegyi nyugdíjra jogosító életkort betöltötte vagy rokkant volt, és akinek saját nyugdíja, illetve jövedelme a minimális özvegyi nyugdíj összegét nem haladta meg.
Nem megalapozott ezért az indítványozók érvelésének az az eleme, mely szerint abból a tényből, hogy a jogalkotó a házastársi pótlék intézményéről a Tb. tv. keretein belül rendelkezett, arra lehet következtetni, hogy az a nyugellátással megegyező karakterű ellátás.
Az 1993-ban elfogadott Szt. megalkotásával a jogalkotó megteremtette a szociális biztonság megvalósulásának következetesen tagolt strukturális intézményi alapjait, és folyamatos jogszabály-módosítással igyekezett szétválasztani annak egyes - különböző karakterű - elemeit. Az 1998. január 1-jével hatályba lépett új T. megalkotásával a jogalkotó az időskorúak ellátása terén is elválasztotta egymástól a nyugdíjak és a szociális ellátások intézményét.
2. Az új T. módosította a házastársi pótlék intézményi kereteit és némileg átalakította a jogosultság egyes feltételeit, de nem változtatta meg lényegesen annak jogi természetét. A házastársi pótlék jellegét tekintve eredetileg a saját jogú nyugdíj kiegészítésére szolgáló olyan rendszeres pénzbeli ellátás volt, mely nem kötődött a szolgálati időhöz, valamint a járulékfizetési kötelezettség teljesítéséhez. Ennek rendeltetése a kirívóan alacsony nyugdíjjal rendelkezők háztartásában élő, és más megélhetési forrással nem rendelkező házastárs szociális támogatása volt.
A hatályban lévő új szabályozás kiemelte a házastársi pótlék intézményét a korábbi társadalombiztosítási struktúrából. 1997. december 31-ét követően a házastársi pótlékra új jogosultság nem állapítható meg. A házastársi pótlékot a hatályos joganyagban - jellege és funkciója szerint - felváltó intézmény az időskorúak járadéka, mely a megélhetéshez szükséges jövedelemmel nem rendelkező időskorúak számára nyújtandó támogatás. A jogalkotó szándéka szerint az a nyugdíjkorhatárt betöltött személy részesülhet időskorúak járadékában, akinek havi jövedelme, valamint saját és vele együtt lakó házastársa (élettársa) jövedelme alapján számított egy főre jutó havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori összegének 80%-át, egyedülálló esetén 95%-át. A jogalkotó egyben rögzíti, hogy a települési önkormányzat a jogosultság feltételeit kétévente legalább egyszer felülvizsgálja.
Az 1998. január 1-je előtt megállapított házastársi pótlékok azonban továbbra is folyósítandók, de most már annak, akire nézve azt megállapították [T. 13. § (6) bekezdés], és aki ezt követően is rendelkezik a jogosultsági feltételekkel. Az új szabályozás értelmében tehát nem az alacsony összegű saját jogú nyugdíj kerül kiegészítésre - a házastársra tekintettel -, hanem az utóbbi jogán kell a házastársi pótlékot folyósítani.
A végrehajtás körében az R. rögzíti, hogy mely esetekben kell megszüntetni a korábban megállapított pótlékok, illetve jövedelempótlékok folyósítását, ennek egyik elemeként a jogalkotó az egységes elvek alapján juttatott rendszeres szociális ellátások összegét együttesen veszi figyelembe - hasonlóan az öregségi járadékra jogosultak jogosultsági feltételeihez -, és valamennyi rászorult esetében - a diszkriminációt elkerülendő - az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét tekinti mércének. (Az összeszámítás alól kivétel a vakok személyi járadéka.)
3. Az indítványozók szerint a megváltozott jogszabályi rendelkezések sértik a szociális biztonsághoz való jogot.
Az Alkotmány 70/E. §-a szerint az állam többféle típusú szociális intézmény segítségével köteles a szociális biztonságról gondoskodni. Az indítványban érintett házastársi pótlék esetében nyilvánvalóan az egyéb szociális ellátások közé tartozó segélyezési karakterű ellátásról van szó. Ezen ellátások módosítására, átalakítására, átcsoportosítására az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 196, 199, 200.] Annak megítélésekor, hogy a ténylegesen élvezett szolgáltatásokból mit és hogyan lehet alkotmányosan megvonni, a szociális jogok annyiban játszanak szerepet, hogy az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet a 70/E. § szerint megkövetelhető minimális szint alá. [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 188, 192; 32/1998. (VI. 25.) AB határozat , ABH 1998. 251, 254.] A 32/1998. (VI. 25.) AB határozat pedig a következőket állapította meg: "az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához." (ABH 1998, 251, 254.) Az Alkotmánybíróság továbbá azt is kimondta, hogy a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne [5/1998. (III. 1.) AB határozat , ABH 1998, 82, 84-85.]. Ebből eredően az egyéb szociális ellátások körébe tartozó szolgáltatások keretében az arra rászorultaknak csak arra van alapvető joguk, hogy az ellátás iránti igényük elbírálása azonos szempontok alapján, tárgyilagosan, hátrányos megkülönböztetés nélkül, az elbírálásra vonatkozó eljárási szabályok korrekt alkalmazásával történjen, de nincs joguk meghatározott mértékű rendszeres jövedelemre.
4. Az indítványozók álláspontja szerint a sérelmezett jogszabályi rendelkezések sértik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltakat, mely szerint alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvényben kell megállapítani.
Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra, hogy a korábbi szabályozás túlnyomórészt rendeleti szintű volt (a Tb. tv. csak említést tett a házastársi pótlékról) és éppen az új szabályozás emelte törvényi szintre a házastársi pótlék leglényegesebb elemeinek jogszabályi rögzítését, azzal, hogy a végrehajtási előírások továbbra is alsóbb szintű normákban kerültek szabályozásra.
Az Alkotmánybíróság egyúttal nem tartja megalapozottnak az indítványozók azon érvelését sem, miszerint a sérelmezett törvényi rendelkezés ellentétes a Tb. tv. előírásaival. Szükségesnek tűnik megjegyezni, hogy a Tb. tv. 1997. december 31-ig volt hatályban, míg a sérelmezett jogi szabályozás 1998. január 1-jével lépett életbe.
5. Az indítványozók utaltak arra is, hogy az R. törvényi szabályozásba ütközik, mivel álláspontjuk szerint az Áe.-ben foglaltakat sérti, hogy a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság "visszavonó" határozatok sorát hozza meg, s ezzel "jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat" sért.
A Tb. tv. végrehajtásáról szóló Vhr. igen részletesen szabályozta a határozathozatal eseteit, s e körben szólt a megállapító és elutasító határozatok mellett azokról az esetekről is amikor az ellátás csökkentéséről, szüneteltetéséről, vagy éppen megszüntetéséről kellett határozatot hozni, arra tekintettel, hogy a jogosult körülményeiben változás állt be (pl. túllépte a jogosultsági összeghatárt, vagy a meghatározott jövedelemszintet stb.). A házastársi pótlék ebből a szempontból már korábban is feltételektől függő ellátás volt, így ebben az összefüggésben fel sem merülhet a - hagyományos értelemben vett - szerzett jogok kérdése.
Mindezeken túl az indítványozók által vitatott új döntések nem a korábbi határozatok visszavonása, hanem - a módosított törvényi szabályoknak megfelelő - új, önálló határozatok formájában születtek. Az új jogi szabályozás eredményeként a címzett változása is egy olyan feltételbeli módosulás amelynek eredményeként a korábbi házastársi pótlék folyósításának megszüntetésére (és nem az arról szóló határozat visszavonására) került sor, azonban ezzel egyidejűleg az új címzett számára - amennyiben az egyéb feltételek fennálltak - a házastársi pótlék megállapítása egy új, önálló határozat formájában történt. Mind a megszüntető, mind pedig az új jogosultnak szóló határozat olyan önálló döntésnek minősül, amely ellen a jogorvoslati lehetőség, valamint a közigazgatási határozat bíróság előtti felülvizsgálatának lehetősége biztosított.
Megalapozatlan tehát az indítványozóknak az az álláspontja, amellyel az Áe. 61. § (5) bekezdésében foglaltaknak a megsértésére hivatkoznak.
6. Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó a sérelmezett jogszabályi rendelkezés megalkotásával nem sértette meg az Alkotmány - indítványozók által megjelölt - szakaszait, ezért az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az ügy jelentőségére és az üggyel kapcsolatos közérdeklődésre tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró helyett
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkománybírósági ügyszám: 197/B/1998.