860/D/2006. AB határozat
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 84.§ (10)bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 84. § (10) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a jogalkalmazási gyakorlat törvényességének vizsgálatát kérő indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-ának megfelelő alkotmányjogi panaszt nyújtott be a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 84. § (10) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatára. Az ügy alapja Bükkösd Község Önkormányzatának az 52/2006. (VII. 11.) számú, 2006. szept ember 24. napjára kitűzött cementgyár létesítéséről szóló helyi népszavazást kiíró határozata, amely ellen az indítványozók kifogást nyújtottak be a Szigetvári Városi Bírósághoz. A bíróság a kifogást érdemi vizsgálat nélkül elutasította, egyrészt azért, mert megszegték azt a szabályt, hogy ügyvédi képviselet kötelező, másrészt, mert egyes kérelmezők székhelye a beadványon nem lett feltüntetve. Az indítványozó szerint a kötelező képviselet szabályainak megszegése miatt nem lehetett volna érdemi vizsgálat nélkül elutasítani a kérelmet, továbbá kifejtette, hogy volt olyan - bírósági felülvizsgálatot kezdeményező - kérelmező, akinek székhelye szerepelt a beadványon. Mindezekre tekintettel terjesztette elő kérelmét a Ve. 84. § (10) bekezdése vonatkozásában. A Ve 84. § (10) bekezdése szerint a bíróság határozata ellen további jogorvoslatnak helye nincs. Az indítványozó szerint a Ve. 84. § (10) bekezdése - mivel az a nem érdemi határozatokra is vonatkozik - sérti a jogorvoslathoz való jogot, továbbá diszkriminatív, mert "a polgári eljárást kezdeményező személyek homogén csoportján belül alkotmányosan nem indokolható módon, hátrányosan különbözteti meg a Ve. 82-85. § szerinti kérelmet előterjesztő személyeket ..." azzal, hogy érdemi vizsgálat nélküli elutasítás esetére is megfosztja jogorvoslati joguktól.
II.
1. Az Alkotmány indítványozó által felhívott szakaszai szerint:
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
(...)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
2. A Ve. érintett rendelkezései értelmében:
"84. § (1) A bírósági felülvizsgálati eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat.
(2) A bíróság a bírósági felülvizsgálat iránti kérelemről nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló tanácsban határoz.
(3) A bírósági felülvizsgálat iránti kérelemről a bíróság a felterjesztésétől számított három napon belül dönt.
(4) Érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani a bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet, ha az elkésett, nem a 83. § (1) bekezdése szerinti választási bizottsághoz nyújtották be, vagy nem tartalmazza a 83. § (4) bekezdés a) és b) pontjában foglaltakat.
(5) A kérelem nem utasítható el, ha a jogosult a kérelmet az elbírálására jogosult bíróságnál - határidőben - terjeszti elő. A bíróság ebben az esetben a területi választási iroda vezetőjének rövid úton történő megkeresésével haladéktalanul intézkedik az iratok beszerzéséről, és biztosítja a választási bizottság számára, hogy a bírósági felülvizsgálat iránti kérelemről kialakított álláspontját felterjessze.
(... )
(10) A bíróság határozata ellen további jogorvoslatnak helye nincs."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványozó a Ve. 84. § (10) bekezdésébe foglalt további jogorvoslat kizárását előíró rendelkezést nem általában, hanem csak a nem érdemi bírósági határozatok tekintetében sérelmezi. Az érdemi vizsgálat nélküli elutasításról a Ve. 84. § (4) bekezdése szól, amelynek tartalma szerint a bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet akkor kell érdemi vizsgálat nélkül elutasítani, ha az elkésett, nem a határozatot hozó szervhez nyújtják be, nem jelölik meg a kérelem jogalapját (jellemzően a jogszabálysértésre hivatkozást), illetve a kifogás nem tartalmazza a benyújtó nevét, lakcímét (telephelyét). Ez a szabály nem szól a kötelező jogi képviseletről [azt a Ve. 84. § (1) bekezdése tartalmazza].
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt állapította meg, hogy az indítványozónak a kötelező jogi képviselettel, illetve azzal kapcsolatos kérelme, hogy a bírósági felülvizsgálatot kezdeményezők közül volt olyan, aki megelölte lakhelyét, telephelyét (a bíróság mégis érdemi vizsgálat nélkül utasította el a kifogást), nem valamely jogszabály alkotmányossági vizsgálatára, hanem a jogalkalmazási gyakorlat törvényességének vizsgálatára irányul. Az Alkotmánybíróság hatásköreit az Alkotmány és az Abtv., illetve egyéb törvények tartalmazzák. Sem az Alkotmány, sem ezen törvények szerint nincs az Alkotmánybíróságnak hatásköre - még alkotmányjogi panasz hatáskörben sem - jogalkalmazói gyakorlat törvényességének vizsgálatára. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 29. § b) pontja értelmében az indítvány ezen részét - hatáskör hiányában - visszautasította.
2. A fentiek - és az indítvány érdemi vizsgálat alá tartozó tartalma - alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a Ve. 84. § (10) bekezdése vonatkozásában abból az aspektusból folytatta le, hogy a Ve. 84. § (4) bekezdésébe foglalt érdemi vizsgálat nélküli elutasít-hatóság sérti-e a jogorvoslati jogot és a diszkrimináció tilalmát. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló jelen (helyi népszavazással kapcsolatos) ügyben a Ve. 84. §-a a Ve. 146. § és 132. §-ával összefüggésben került alkalmazásra. A Ve. 146. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testület népszavazást elrendelő határozata ellen a határozat közzétételétől számított nyolc napon belül lehet a bírósághoz kifogást benyújtani, a Ve. 132. §-a értelmében pedig a 84. § rendelkezéseit - így a jelen ügyben érintett 84. § (4) és (10) bekezdését - a helyi népszavazás során is alkalmazni kell.
2.1. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Ve. 84. § (10) bekezdése nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jogot. A választási eljárás és benne a népszavazás (helyi népszavazás) során fontos érdek fűződik a jogorvoslati eljárások gyors befejezéséhez. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 23/2005. (VI. 17.) AB határozatában fejtette ki, "hogy a választási eljárásban a rövid jogorvoslati határidők a népszuverenitás elvének érvényesülése és a jogállam demokratikus jellegének biztosítása miatt indokoltak" (ABH 2005, 261, 266.). A jogorvoslati jog érvényesülése és az eljárások gyors befejezéséhez fűződő alkotmányos érdek egyidejű érvényesítése indokolja a választási bizottság -, illetve jelen ügyben a helyi képviselő-testület - határozata ellen az egyfokú bírósági jogorvoslat biztosítását. Az Alkotmánybíróság már az 5/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette: "[a]z Alkotmány a jogorvoslathoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az, hogy az 57. § (5) bekezdése szerint a jogorvoslati jogot mindenki a törvényekben meghatározottak szerint gyakorolhatja, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre az egyes eljárásokban arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet. [...] a jogorvoslathoz való jog mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy [... ] ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége." (ABH 1992, 27, 31.) E követelményt a jelen ügyre vetítve egyrészt megállapítható, hogy a választási bizottság (illetve helyi népszavazásnál a képviselő-testület) döntésével szemben biztosított bírói felülvizsgálattal megvalósul a "más szervhez fordulás" követelménye. Így a Ve. 84. § (10) bekezdése e tekintetben nem sérti a jogorvoslathoz való jogot. Az idézett 5/1992. (I. 30.) AB határozatból másrészt az is következik, hogy e követelmények - főszabályként - csak az érdemi határozatok elleni jogorvoslatokra vonatkoznak. Mindemellett az Alkotmánybíróság elismeri, hogy a nem érdemi jellegű határozatok elleni jogorvoslat szükségessége is alkotmányosan indokolható lehet. A bírósághoz fordulás jogának sérelme miatt semmisítette meg az Alkotmánybíróság a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasíthatóságáról rendelkező Pp.-beli szabályt az - indítványozó által is hivatkozott -59/1993. (XI. 29.) AB határozatában (ABH 1993, 353.).
Jelen ügyben a Ve. 84. § (4) bekezdésében foglalt, az érdemi vizsgálat nélküli elutasíthatóság esetkörei [elkésettség, nem a határozatot hozó szervhez nyújtották be, a jogszabálysértésre hivatkozás elmaradása, továbbá a kérelem nem tartalmazza a benyújtó nevét, lakcímét (telephelyét)] nem bírósági mérlegelést igénylő kérdések, hanem olyan egzakt szempontok, amelyek megléte vagy hiánya ténykérdés. Formai vizsgálat alapján eldönthető kérdések tekintetében - pl. hogy az arra jogosult nyújtotta-e be a kérelmet - az Alkotmánybíróság a fellebbezés nélküli egyesbírói eljárást alkotmányosan indokolt törvényi megoldásnak tekintette [42/2004. (XI. 9.) AB határozat ABH 2004, 551, 579-580.]. A Ve. - épp arra figyelemmel mert a bírói felülvizsgálat egyfokú - megteremti a lehetőségét a kérelemnek közvetlenül a bírósághoz való előterjesztésére is, e szabály feltételként a határidő betartását szabja [Ve. 84. § (5) bekezdés].
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a választási eljárások elhúzódásának megakadályozását célzó érdek - mint legitim cél - miatt szükségessé válhat a jogorvoslati jog korlátozása, de ez akorláto-zás nem válik aránytalanná azzal, hogy a Ve. 84. § (4) bekezdésébe foglalt, az érdemi vizsgálat nélküli elutasításra is vonatkozik a Ve. 84. § (10) bekezdése. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére alapozott kérelmet elutasította.
2.2. Az indítványozó hivatkozott az Alkotmány 70/A. §-ába foglalt diszkrimináció-tilalom sérelmére is abban az összefüggésben, hogy a polgári eljárást kezdeményezők csoportján belül hátrányos megkülönböztetésben részesülnek a Ve. 82-85. §-ai szerinti kérelmet beterjesztő személyek, a Ve 84. § (10) bekezdésben foglalt rendelkezés miatt. Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 70/A. §-ával kapcsolatban kialakult gyakorlata szerint nem mindenfajta megkülönböztetés tilos. Az Alkotmány 70/A. §-a a homogén csoporton belüli (az azonos szabályozási koncepcióval érintett, összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok) közötti különbségtételt tiltja. Ugyanakkor még az ilyen megkülönböztetés sem alkotmányellenes akkor, ha a különbségtételnek ésszerű, alkotmányos indokai vannak [pl. 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161-162.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 320, 342-343.].
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem tartozik azonos csoportba valamennyi polgári eljárást kezdeményező személy. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) általános szabályai mellett maga a Pp. is megfogalmaz - a negyedik részében - különleges eljárásokat (pl. házassági perek, közigazgatási perek stb.) amelyek mögött az adott jogterület speciális szabályai - azaz eltérő szabályozási koncepciók - húzódnak meg. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ezért a Ve. 82-85. §-aiban található bírósági felülvizsgálatot kezdeményezők sem képeznek - az Alkotmány 70/A. §-a által értékelhető - homogén csoportot valamennyi polgári eljárást kezdeményezővel. A Ve. önálló szabályozási koncepción alapul, az azon belül szabályozott bírósági eljárásnak - a fentebb részletesen bemutatottak szerint - sok tekintetben speciális követelményeknek kell megfelelnie. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ve. 84. § (10) bekezdésében szabályozott, a további jogorvoslatot kizáró rendelkezés által érintett személyi kör tekintetében - a polgári eljárást kezdeményező egyéb személyekhez képest - az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság ezért ezt az indítványt is elutasította.
Budapest, 2008. november 10.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró helyett