23/2005. (VI. 17.) AB határozat
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, a Sárpilisi Helyi Választási Bizottság 1/2004. (IX. 02.) HVB határozata megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása iránt benyújtott indítvány, továbbá alkotmányjogi panasz, valamint - hivatalból eljárva- mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában - dr. Harmathy Attila és dr. Holló András alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 77. § (3) bekezdése, illetve a 78. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja: az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében előírt, a népszuverenitás közvetlen gyakorlásáról szóló rendelkezést, valamint az 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jogot sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés nem szabályozta a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben a népszavazás lebonyolításához kapcsolódó - a választójogi általános szabályoktól eltérő -jogorvoslati határidőket, és ezzel nem biztosította a jogorvoslathoz való jog gyakorlásának a népszavazás speciális jellegéhez igazodó feltételeit és eljárásjogi garanciáit.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2005. december 31. napjáig tegyen eleget.
3. Az Alkotmánybíróság a Sárpilisi Helyi Választási Bizottság 1/2004. (IX. 02.) HVB határozata megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több olyan indítvány - köztük alkotmányjogi panasz - is érkezett, amelyek a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezték. A Ve.-nek a jogorvoslati határidőkről szóló 77. § (3) bekezdésével és a 78. § (1) bekezdésével kapcsolatos indítványokat, továbbá helyi választási bizottság határozatának megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság egyesítette, és azokat egy eljárásban bírálta el.
1.1. Az alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint a Ve. 77. § (3) bekezdés második mondata és a 78. § (1) bekezdése alapján nem egyértelmű, hogy a jogorvoslati kérelemnek (kifogásnak) a sérelmezett döntést hozó választási bizottsághoz vagy az azt elbíráló bírósághoz kell-e három napon belül megérkeznie. Utóbbi esetben - mutatott rá a panaszos - a jogorvoslati határidőbe beszámítandó a választási bizottság eljárási kötelezettsége körébe tartozó felterjesztés egy napos időtartama is.
Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben a Baranya Megyei Bíróság 1.Kvk.50.067/2004/2. számú végzésével a kifogást érdemi vizsgálat nélkül - elkésettség címén - elutasította. A Baranya Megyei Területi Választási Bizottság 2004. július 16-án, pénteken hozta meg határozatát. A kifogás benyújtására nyitva álló három napos határidő első napja 2004. július 17-e szombat, tehát pihenőnap, második napja 2004. július 18-a vasárnap, tehát munkaszüneti nap volt. E két nap egyikén sem volt hivatali idő a választási szerveknél, illetve a bíróságon. A kifogást ezért csak a határidő utolsó, azaz harmadik napján 2004. július 19-én, hétfőn lehetett benyújtani a választási bizottsághoz. A bírósághoz történő felterjesztésre a Ve. 77. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően (legkésőbb a beérkezést követő napon) 2004. július 20-án került sor. A jogorvoslati kérelem elbírálására jogosult megyei bíróság úgy ítélte meg, hogy a kifogásnak a döntés 2004. július 16-i meghozatalát követő harmadik naptári napon, azaz 2004. július 19-én kellett volna a bírósághoz megérkeznie.
A fentiek alapján az alkotmányjogi panasz előterjesztője azt a következtetést vonta le, hogy a Ve. támadott rendelkezései nem megfelelően szabályozzák a jogorvoslathoz való jogot, annak gyakorlási lehetőségét. Mindez ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményével és a (2) bekezdés szerinti népszuverenitás elvével, valamint sérti az Alkotmány 56. §-át, miszerint minden ember jogképes, továbbá nem biztosítja az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való jogot. Ugyanakkor az alkotmányellenes jogszabály konkrét esetben történő alkalmazási tilalma kimondásával kapcsolatban a panaszos nem terjesztett elő kérelmet.
1.2. Egy másik indítványozó a Ve. 78. § (1) bekezdésében meghatározott három napos jogorvoslati határidőt kifogásolta amiatt, hogy az idő rövidsége nem teszi lehetővé az érdemi jogorvoslat gyakorlását. Ez szerinte sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt bírósághoz való fordulás jogát és az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot, továbbá ellentétes az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, miszerint alapvető jog lényeges tartalmát törvény nem korlátozhatja.
Ugyanezen indítványozó egyúttal kérelmet terjesztett elő arra vonatkozóan, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg a Sárpilisi Helyi Választási Bizottság 1/2004. (IX. 02.) HVB határozatát. A nevezett határozat az indítványozó személyével kapcsolatban tesz olyan megállapításokat, amelyek szerinte sértik az Alkotmány 70. §-ának a választhatóságra és a közügyek vitelében való részvételre vonatkozó rendelkezéseit.
Eljárása során az Alkotmánybíróság beszerezte a belügyminiszter véleményét.
2. Az indítványok elbírálása során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
2.1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"56. § A Magyar Köztársaságban minden ember jogképes."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot-ajog-viták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
(6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen."
2.2. A Ve. rendelkezései:
"77. § (3) A panaszt és a szavazatszámláló bizottság döntése elleni kifogást az annak elbírálására jogosult választási bizottsághoz kell benyújtani. Az egyéb kifogást a sérelmezett döntést hozó választási bizottsághoz kell benyújtani, amely azt az iratokkal együtt legkésőbb a beérkezését követő napon felterjeszti az elbírálására jogosult választási bizottsághoz, illetőleg bírósághoz."
"78. § (1) A panaszt és a kifogást (a továbbiakban együtt: kifogás) úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a sérelmezett tevékenységtől, illetőleg döntés meghozatalától számított három napon belül megérkezzen. A kifogást elbíráló választási bizottság, illetve bíróság a benyújtott kifogásról a beérkezésétől számított három napon belül dönt."
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az ügy érdemi vizsgálatát megelőzően állást foglalt két előkérdésben, illetve áttekintette a Ve. jogorvoslati rendszerével kapcsolatos eddigi gyakorlatát.
1.1. A Ve. támadott rendelkezései [77. § (3) bekezdés, 78. § (1) bekezdés] a választási eljárás általános jogorvoslati szabályai körébe (X. fejezet) tartoznak. A X. fejezeten belül, de a jogorvoslatok általános szabályaitól elkülönítetten határozta meg a jogalkotó a névjegyzék összeállításával, illetve a választási bizottság eredményt megállapító döntése elleni jogorvoslat szabályait. Ezeken túlmenően a Ve.-nek a különleges eljárásokról szóló részei (XI-XVI. fejezetek) többsége tartalmaz még az érintett eljárás jellegének megfelelő további jogorvoslati rendelkezéseket. Az egyes fejezetek felvezető rendelkezései - az adott fejezet-ben foglalt eltérésekkel - alkalmazni rendelik az általános szabályokat.
Az alkotmányjogi panasz alapjául egy helyi népszavazási ügy szolgált, amelyben a panaszos jogorvoslati kérelmét a bíróság érdemi vizsgálat nélkül - a beadvány késedelmes benyújtása miatt - elutasította. A bíróság kifejezetten hivatkozott a Ve. 132. §-ára azzal, hogy ezen rendelkezés folytán kell a Ve. általános jogorvoslati rendelkezéseit alkalmazni, így a kifogás benyújtására nyitva álló határidőket is a Ve. támadott rendelkezései alapján kell számolni.
A Ve. 2000. március 3 1-ig hatályos szövege (ezen belül konkrétan: a 132. §) valóban tartalmazta a X. fejezetre mint a helyi népszavazáson is alkalmazandó rendelkezésre történő utalást. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, valamint az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény módosításáról szóló 2000. évi XXII. törvény 5. §-a azonban a Ve. 132. §-át úgy módosította, hogy az már nem utal az általános jogorvoslati rendelkezésekre, vagyis a Ve. X. fejezetére. A belügyminiszter nyilatkozata szerint a Ve. 132. §-ának ilyen tartalmú módosítására erre irányuló jogalkotói szándék nélkül, tévedésből került sor.
A fentiekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a Ve. szabályozási rendszeréből fakadóan eltérő rendelkezés hiányában a külön erre történő hivatkozás nélkül is alkalmazni kell az általános rendelkezések körébe tartozó szabályokat az egyes eljárások során, ezért - erre irányuló indítvány hiányában -nem bocsátkozott annak vizsgálatába, hogy a jogtechnikai tévedés önmagában eredményezett-e alkotmányellenességet.
1.2. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatát áttekintve megállapítható, hogy a 24/1999. (VI. 30.) AB határozatban (a továbbiakban: Abhl.) a népszavazási eljárás egyes kérdéseiben, ezen belül különösen a jogorvoslatra nyitva álló határidő tekintetében fejtette ki álláspontját. Határozatában hangsúlyozta, hogy alkotmányossági szempontból alapvető különbségek ragadhatók meg a választási és a népszavazási eljárás között. Míg a választási rendszer lényegéből fakadóan szükségesek és ezáltal indokoltak is a rövid (1 és 3 napos) határidők, addig a népszavazási eljárásban ez nem minden esetben indokolható. Rámutatott továbbá: "[...] a jogalkotónak a választási eljárásban olyan ésszerű határidőket kellett megállapítania, amelyek biztosítják egyrészt a jogorvoslathoz való jogot, másfelől pedig azt, hogy a választás eredményének megállapítását a jogorvoslat minél kevésbé késleltesse, s ezáltal a választási eljárás szabályaiból következő egyéb határidők betartását meg ne akadályozza [...]". (ABH 1999, 237, 243.)
Az Alkotmánybíróság az Abhl.-ben arra is utalt, hogy "[a] választási eljárásban tudható, így előre kiszámítható, hogy mikor kerülhetnek sorra olyan döntések, amelyekkel kapcsolatban a jogorvoslat esetlegesen felmerülhet. A választási szervek elérhetősége biztosított, folyamatosan üléseznek, illetve készenléti helyzetben vannak." (ABH 1999,237,245.)
Kifejezetten a Ve. 78. § (1) bekezdésével, illetve annak egy bizonyos szövegrészével az Alkotmánybíróság az 59/2003. (XI. 26.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh2.) foglalkozott. Az Alkotmánybíróság abban az ügyben azt vizsgálta, hogy a Ve. 78. § (1) bekezdésének "illetőleg döntés meghozatalától számított" szövegrésze - tekintettel a választási eljárás jellegére - eredményezi-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati jog, illetőleg az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság alapelvének sérelmét. (ABH 2003, 607.)
"A választási eljárásnak a demokratikus legitimáció biztosításában megnyilvánuló funkciója, valamint az eljárási rend sajátosságai [...] indokolttá teszi[k] a rövid jogorvoslati határidők és az ehhez kapcsolódó szigorúbb feltételek meghatározását. Az Alkotmánybíróság ennek alapján megállapította, hogy a Ve. 78. § (1) bekezdés 'illetőleg döntés meghozatalától számított' szövegrésze nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság alapelvét, továbbá az 57. § (5) bekezdésben foglalt jogorvoslathoz való jogot sem, ezért az alkotmányjogi panaszt elutasította." (ABH 2003, 607, 612-613.]
1.3. Előkérdésként vizsgálta az Alkotmánybíróság azt is, hogy az Abh2.-re tekintettel a jelen ügyben foglaltak nem minősülnek-e ítélt dolognak.
Az Alkotmánybíróság eljárásában a res iudicata azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróságnak olyan újabb ügyben kell eljárnia, amelyben az indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő, mint egy korábban elbírált ügyben. Ebből az is következik, hogy amennyiben az újabb indítványt más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére hivatkozással terjesztik elő, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozik. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 133.] Az "ítélt dolog" fogalmát az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata (a továbbiakban: Ügyrend) 31. § c) pontja hasonlóképpen határozza meg.
Az Abh2.-ben az indítványozó a Ve. 78. § (1) bekezdésének csak egy szövegrészére ("illetőleg döntés meghozatalától számított") terjesztett elő kérelmet, amelyet az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, illetve az 57. § (5) bekezdésére alapított. Az Alkotmány sérelmét abban látta, hogy a jogorvoslati kérelem benyújtására a Ve. túlságosan rövid időt adott, amely szerint még az sem biztosított, hogy az érintett három napon belül egyáltalán tudomást szerezzen a döntésről. Ezzel szemben a jelen ügyben az indítványok a rendelkezés [Ve. 78. § (1) bekezdés] egészére kiterjednek. Az alkotmányjogi panasz ezenkívül kifejezetten normavilágossági problémát vet fel, miszerint - tekintettel a Ve. 77. § (3) bekezdésére is - nem egyértelmű, hogy a jogorvoslati kérelemnek a sérelmezett döntést hozó választási bizottsághoz vagy az azt elbíráló bírósághoz kell-e három napon belül megérkeznie.
Miután a jelen ügyben az indítványozók az Alkotmánybíróság által még teljeskörűen el nem bírált rendelkezések alkotmányossági vizsgálatát kérték, valamint az indítványokat más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére hivatkozással terjesztették elő, mint az Abh2. szerinti eljárásban, az Alkotmánybíróság az ügy érdemi vizsgálatát végezte el.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor a jelen eljárásában is irányadónak tekintette a korábbiakban kialakított álláspontját, vagyis azt, hogy a választási eljárásban a rövid jogorvoslati határidők a népszuverenitás elvének érvényesülése és a jogállam demokratikus jellegének biztosítása miatt indokoltak. Mindez egyúttal annyit jelent, hogy a Ve. 78. § (1) bekezdésében foglalt három napos határidő meghatározása önmagában nem sérti sem a jogállamiság alapelvét, sem pedig a jogorvoslathoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben utal továbbá arra, hogy az Abh2. az indítvány elutasításával egyidejűleg kötelezte a jogalkotót mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére, amely arra irányult, hogy a közlés megfelelő szabályozásával a Ve. 78. § (1) bekezdésében meghatározott határidőn belül a jogorvoslathoz való jog maradéktalanul gyakorolható legyen. (ABH 2003, 607.) Az Országgyűlés jogalkotói kötelezettségének sem az Abh2.-ben meghatározott határidőben, sem azóta nem tett eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a Ve. 77. § (3) bekezdése, illetve a 78. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását az alábbiakkal indokolja:
Az indítványozó szerint a Ve. két rendelkezésének [78. § (3) bekezdés, illetve 78. § (1) bekezdés] összevetése alapján nem állapítható meg egyértelműen, hogy a három napos jogorvoslati határidőbe beleszámít-e a választási bizottságot terhelő egy napos felterjesztési határidő. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően azt vizsgálta, hogy a Ve. 77. § (3) bekezdésének második mondatában meghatározott határidő, illetőleg a Ve. 78. § (1) bekezdésében írt határidő eredményez-e olyan ellentmondást, amely sérti a jogbiztonság alkotmányos követelményét, valamint ennek következtében a jogorvoslathoz való jogot.
2.1. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a normavilágosság a jogbiztonság alapvető eleme. A normaszövegnek tehát minden esetben meg kell felelnie a jogbiztonság követelményének. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozat idevágóan a következőket tartalmazza: "[a]z Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." (ABH 1992, 135, 142.)
A 10/2003. (IV. 3.) AB határozatban elvégzett összegzés rámutatott, hogy a jogbiztonságnak része a világos, felismerhetően értelmezhető és egyértelmű normatartalom. A normaszöveg értelmezhetetlenségének, avagy eltérő értelmezést engedő voltának az a következménye, hogy kiszá- míthatatlan helyzetet teremt a norma címzettjei számára. (ABH 2003, 130, 135.)
Alkotmánysértésnek csak az minősül - mondta ki elvi éllel az 1263/B/1993. AB határozat - "[...] ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabályértelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi elő." (ABH 1994, 672, 673-674.)
A jelen ügyben is releváns megállapítás szerint: "Alkotmányellenessé nyilvánítható az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható." [42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997,299,301.]
2.2. Az indítványozó által támadott mindkét rendelkezés a választójogi jogorvoslatok általános szabályai körébe tartozik. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a két rendelkezés megkerülhetetlen tartalmi összefüggésére tekintettel azok együttes értelmezhetőségét is vizsgálta a normavilágosság követelményének tükrében.
A Ve. 77. § (3) bekezdése nem a jogorvoslati határidőről, hanem arról rendelkezik, hogy a kifogást melyik szervhez kell benyújtani, illetve arról, hogy mennyi a jogorvoslati kérelem (az ún. egyéb kifogás) felterjesztésének a határideje. A Ve. 78. § (1) bekezdése határozza meg a jogorvoslati határidőt olyan formában, hogy a három napos határidő lejártát a kérelem megérkezéséhez köti. A kifogás határidejéről szóló rendelkezés ugyanakkor nem határozza meg azt, hogy a jogorvoslati kérelemnek melyik szervhez (a sérelmezett döntést hozó vagy az elbírálást végző szervhez) kell három napon belül megérkeznie. Amíg a "benyújtás"-ra vonatkozó rendelkezés a sérelmezett döntést hozó szervhez kapcsolódik, addig a "megérkezés" inkább (de nem feltétlenül) a jogorvoslati kérelmet elbíráló szervhez kapcsolható.
A szabályozási tartalom elkülönített vizsgálata alapján megállapítható, hogy a jogorvoslati jog gyakorlásával kapcsolatos határidők egyik vizsgált rendelkezésben sincsenek kimerítően szabályozva. Emiatt csak a két rendelkezés szabályozási tartalmának összevetése alapján lehetséges a jogértelmezés, amely nyomán viszont két - alapvetően eltérő - következtetést lehet levonni a jogorvoslati határidő tartamára. Az eltérő értelmezéstől függően a jogorvoslati határidő és a felterjesztésre nyitva álló határidő együttesen lehet három nap (ha a felterjesztésre meghatározott egy napos határidőt a három napos jogorvoslati határidőbe beszámítjuk), de lehet négy nap is (ha a két határidőt külön-külön számítjuk és összegezzük) .
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy a vizsgált rendelkezéseken belül a Ve. 77. § (3) bekezdés második mondata, illetőleg a Ve. 78. § (1) bekezdés első mondata olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő, s ez a jogalkotási fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi elő.
Annak következtében, hogy a jogorvoslati kérelem előterjesztésére nyitva álló határidő meghatározása nem egyértelmű, sérül az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog is. Az Alkotmánybíróság az Abhl .-ben kimondta, hogy a jogorvoslati jog sérelmét idézi elő az, ha a határidő kezdőnapja egyértelműen nem határozható meg. A "[...] kifogás határideje kezdő időpontjának egyértelműen megállapíthatónak kell lennie, méghozzá úgy, hogy a jogorvoslat benyújtására jogosultak az esetleges jogorvoslat tárgyát képező döntésről értesülhessenek. Mindez pedig nem történhet másként, mint az OVB döntésének megfelelő módon való közzétételével. Ennek hiányában ugyanis nem biztosítható megnyugtatóan magának a jogorvoslatnak a lehetősége, illetve kétséges az arra nyitva álló időtartam kiszámíthatósága." (ABH 1999, 237, 246.) A jogorvoslati határidő zárónapjának a vizsgált rendelkezések szerinti nem egyértelmű megállapítása ugyanezt a sérelmet idézi elő.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 40. §-a alapján, ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt teljesen vagy részben megsemmisíti. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a két szövegrész alkotmányellenességére tekintettel a Ve. 77. § (3) bekezdése és a 78. § (1) bekezdése teljes szövegének megsemmisítéséről is rendelkezett.
Az Alkotmánybíróság, ha a norma egy részének alkotmányellenességét állapítja meg, akkor többnyire csak e szövegrészt semmisíti meg, egyúttal megállapítja, hogy a megsemmisítést követően a rendelkezés milyen szöveggel marad hatályban. A jelen ügyben ennek a megoldásnak ugyan nem volna technikai akadálya, de azért nem alkalmazható, mert az alkotmányellenes szövegrészek nélkül az érintett rendelkezések értelmezhetetlenek maradnának. Az Alkotmánybíróság döntése ugyanis a Ve. szabályozási tartalmának olyan elemeit érinti, amelyek óhatatlanul kihatnak a rendelkezések egészére; nevezetesen: a jogorvoslatok általános szabályaira.
A 3/1994. (I. 21.) AB határozatban az Alkotmánybíróság leszögezte: Az Abtv. 40. §-a értelmében, ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, azt teljesen vagy részben megsemmisíti. Az elbírált esetben az Ütv. (a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény) támadott 24. § (3) bekezdése részleges megsemmisítése a szövegösszefüggésekre, a jogszabálynak a gyakorlatban való alkalmazhatósága szempontjaira is figyelemmel nem volt lehetséges. Az Alkotmánybíróság ezért az alkotmányellenesség következményeit - az Abtv. 40. §-a alapján - az Ütv. 24. § (3) bekezdése teljes egészében való megsemmisítésével vonta le (...) (ABH 1994, 59, 62.) Ugyanerre a következtetésre jutott az Alkotmánybíróság a 33/2002. (VII. 4.) AB határozatban is. (ABH 2002, 173.)
A normaszövegnek tehát minden esetben meg kell felelnie a jogbiztonság követelményének. A jogbiztonság -amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság követelményének érvényesítésétől saját működése körében sem tekinthet el. Amennyiben a jelen ügyben csak az alkotmányellenesnek nyilvánított szövegrészeket semmisítette volna meg, úgy jogbizonytalanságot teremtett volna az alkotmányellenességgel közvetlenül nem érintett maradék rendelkezések tekintetében. Az alkotmányellenesnek nyilvánított jogorvoslati és felterjesztési határidő hiányában a két rendelkezés leszűkülne egyrészt arra, hogy a kifogást hova kell benyújtani, másrészt arra, hogy a jogorvoslati kérelmet mennyi idő alatt kell elbírálni. Ezek a rendelkezések önmagukban nem állnának meg, a jogalkalmazásban értelmezhetetlenek lennének. Ezért - a jogbiztonság követelményére tekintettel - az Alkotmánybíróság nem mellőzhette a Ve. 77. § (3) bekezdése, illetve a 78. § (1) bekezdése egészének megsemmisítését.
A megsemmisítés időpontját az Alkotmánybíróság az Abtv. 42. § (1) bekezdésének megfelelően - a határozat közzététele napjával - állapította meg.
A 64/1997. (XII. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság részletezte, hogy az ex nunc hatályú megsemmisítéstől csak akkor lehet eltérni, "ha jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja." (ABH 1997, 380, 388.) A 66/1997. (XII. 29.) AB határozatban megerősítette, hogy az Abtv. 42. § (1) bekezdéséből következően "főszabály nem a jövőbeni, hanem az ex nunc, azaz az alkotmánybírósági határozat közzététele napjától történő megsemmisítés [...]" (ABH 1997, 397, 407.) .
Az ex nunc hatályú megsemmisítés következtében a jogalkotóra hárul annak a felelőssége, hogy a jogorvoslati határidőkre vonatkozó, a jogbiztonság és a jogorvoslathoz való jog követelményeinek megfelelő rendelkezések mielőbbi megalkotásával biztosítható legyen bármely - a jövőben megtartandó - választás vagy népszavazás eredményének megállapítása.
2.3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt, vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben - érdemben nem vizsgálja. [4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997/361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.]
Mivel az alkotmányjogi panaszban ténylegesen kifogásolt szövegrészeket a jogbiztonság, illetve a jogorvoslathoz való jog sérelme miatt az Alkotmánybíróság meg-' semmisítette, ezért az Alkotmány 2. § (2) bekezdése, 56. §-a és 57. § (1) bekezdése vonatkozásában mellőzte az érdemi alkotmányossági vizsgálatot.
III.
1. A Ve. X. fejezetében szabályozott jogorvoslati általános szabályokat - mint ahogy arra az Indokolás II/1.1. pontjában történt utalás - az egyes külön eljárásokban is alkalmazni kell. Az esetleges megszorításokat, illetve eltéréseket a külön eljárásra vonatkozó rendelkezések tartalmazzák.
A három választási külön eljárás közül kettőben (országgyűlési képviselői, európai parlamenti) viszonylag kevés az eltérés, a harmadikban (helyi választások) pedig egyáltalán nincs a jogorvoslatra vonatkozóan semmiféle külön szabályozás. Egy valamiben viszont feltétlenül egységesek a választási külön eljárási szabályok, nevezetesen: az általános részi jogorvoslati határidőket átveszik, azokat módosítás nélkül alkalmazni rendelik.
A két (országos és helyi) népszavazási külön eljárásban ezzel szemben a jogalkotó - az Abhl. nyomán (1. kifejtését az Indokolás II/1.2. pont alatt) - meghatározott speciális jogorvoslati határidőket. A Ve. 130. § (1) bekezdése 15 napos, (2) bekezdése 8 napos határidőről rendelkezik az országos népszavazás előkészületi (a népszavazás lebonyolítását megelőző) eljárásában. A Ve. 146. §-a úgyszintén 15 és 8 napos határidőket állapít meg a helyi népszavazás előkészületi szakaszában. Ezek a határidők alkalmasak arra, hogy a népszavazás-kezdeményezés aláírásgyűjtő íveinek hitelesítéséről, illetve a népszavazás elrendeléséről szóló döntésekkel kapcsolatban a jogorvoslati jog megfelelően gyakorolható lehessen.
2. Az Alkotmánybíróság a Ve.-nek az alkotmányjogi panasszal támadott rendelkezéseinek vizsgálata során észlelte, hogy a helyi népszavazás lebonyolítása során kizárólagosan az általános jogorvoslati rendelkezések körében megállapított határidőket kell és lehet alkalmazni. Tekintettel arra, hogy az országos népszavazásra vonatkozó szabályozás sem tartalmaz eltérő határidőket, az Alkotmánybíróság megállapította: a jogalkotó a népszavazási külön eljárásokban csak az előkészületi szakaszban határozott meg speciális jogorvoslati határidőket, a népszavazás elrendelését követő időszakban (kampányidőszakbeli, kampánycsend idejére eső, illetve a szavazás napján történt jogsértésekkel kapcsolatos ügyekben, valamint az eredményt megállapító döntés ellen) elmulasztott speciális, a népszavazás intézményének megfelelő határidőket előírni. Ennek alapján az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva -vizsgálta, hogy a népszavazási eljárás szabályozásában a speciális jogorvoslati határidők meghatározásának hiánya eredményezett-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza, amely alapján erre akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
"Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.]
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128..; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABK 1998. május, 222, 225.] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999,52,56-57.]
3. Az Alkotmánybíróság vizsgálata arra terjedt ki, hogy a népszavazási eljárásban a speciális, a Ve. általános részében szabályozottaktól eltérő jogorvoslati határidők hiánya sérti-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati jogot.
Az 5/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette: "[a]z Alkotmány a jogorvoslathoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az, hogy az 57. § (5) bekezdése szerint a jogorvoslati jogot mindenki a törvényekben meghatározottak szerint gyakorolhatja, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre az egyes eljárásokban arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet. [...] a jogorvoslathoz való jog mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy [...] ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége." (ABH 1992, 27, 31.)
Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy "[m]in-den jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztan-ciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát." [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.]
A választójogi kifogásra vonatkozó rendelkezés egyik szövegrészével kapcsolatos, a korábbiakban már hivatkozott eljárásában az Alkotmánybíróság kimondta: "[...] a jogorvoslati jognak a választási eljárásban is érvényesülnie kell." Egyúttal azt is hangsúlyozta, hogy a jogalkotót garanciális rendelkezések beiktatásának kötelezettsége terheli a jogorvoslati jog gyakorlati érvényesülése érdekében. [Abh2., ABH 2003, 607, 614.]
A választójogi kifogásra nyitva álló három napos határidő alkotmányellenessége megállapításának elutasításakor az Alkotmánybíróság döntését alapvetően a választási eljárásnak a demokratikus legitimáció biztosításában megnyilvánuló funkciójával, valamint az eljárási rend sajátosságaival indokolta. Ugyanezeket az indokokat a népszavazási eljárással összefüggésben nem lehet felhozni.
Az Alkotmánybíróságnak tehát - csakúgy, mint az Abh1. meghozatala során - "[...] azt kellett vizsgálnia, hogy a választási eljárás jogorvoslati szabályait a népszavazási eljárás során is alkalmazandónak rendelő előírás nem jár-e olyan következménnyel, hogy a jogorvoslati jog gyakorlása az alkotmányos határokat túllépő korlátozást szenved. A népszavazási eljárásban igénybe vehető kifogásra - mint jogorvoslatra - vonatkozó előírások nyilvánvalóan csak akkor lehetnek alkotmányosak, ha e jogorvoslattal a benyújtásra jogosult egyértelműen megállapított olyan szabályok szerint élhet, amelyek jogorvoslati jogát legfeljebb 'a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan' korlátozzák." (ABH 1999, 237, 243.)
A népszavazási eljárásra vonatkozó szabályozásban számos olyan eljárási és jogorvoslati határidő van, amelynek meghatározásakor a jogalkotó figyelembe vette a népszavazás és a választás, illetőleg az ezekre vonatkozó eljárások eltérő jellegét. Az országos népszavazási eljárásban ez megmutatkozik az aláírásgyűjtő ív hitelesítésekor [Ve. 117. § (1) bekezdés: 30 nap], a döntés elleni jogorvoslatnál [Ve. 130. § (1) bekezdés: 15 nap], az Alkotmánybíróságjogorvoslati eljárásában [Ve. 103. § (3) bekezdés: nincs határidő, csak soronkívüliség az előírás], az aláírások gyűjtésekor (Alkotmány 28/E. §: négy hónap), az aláírások ellenőrzésekor [Ve. 119. § (3) bekezdés: 45 nap], a népszavazás elrendelésekor [az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nt.) 14. § (1) bekezdés: 15, illetőleg 30 nap], a döntés elleni jogorvoslatnál [Ve. 130. § (2) bekezdés: 8 nap], az Alkotmánybíróság jogorvoslati eljárásában [Ve. 103. § (3) bekezdés: nincs határidő, csak soronkívüliség az előírás], a népszavazás kitűzésekor (Nt. 15-16. §: 15-90 nap). A Ve. XV. fejezete a helyi népszavazás előkészületi szakaszában úgyszintén számos speciális eljárási és jogorvoslati határidőt szabályoz.
A fenti ismertetésből egyértelműen megállapítható, hogy az általános választójogi határidőktől eltérő népszavazási előírások mindegyike a népszavazás elrendelését (kitűzését) megelőző időszakra vonatkozik, az azt követő eljárásban viszont a Ve. X. fejezetében meghatározott általános rendelkezések az irányadók. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően azt mérlegelte, hogy a népszavazási eljárásban a panasz és a kifogás benyújtására (ideértve az eredményt megállapító döntés elleni jogorvoslatot is), valamint az azok elbírálására nyitva álló rövid (három, illetve egy napos) határidők indokoltak-e, vagy éppen ellenkezőleg: az eljárás jellegére tekintettel nincs olyan, az Alkotmányból eredő kényszerítő körülmény, amely ezek fenntartását szükségessé teszi.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják - többek között - az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. A népszavazási eljárás mindkét szakaszában -az elrendelést megelőzőben és az azt követőben is - indokoltak a határidők, mert egyébként a népszavazásra irányuló minden tekintetben megfelelő kezdeményezés egyáltalán nem, vagy csak indokolatlanul késedelmesen vezetne eredményre.
A jogorvoslati határidő megfelelősége önmagában az időtartam rövidsége vagy hosszúsága alapján nem ítélhető meg, e tényező mellett más elemeket is figyelembe kell venni. (1. Abhl., ABH 1999, 237, 244.) A népszavazási eljárásban mindenekelőtt tekintetbe kell venni, hogy - szemben a választásokkal - hiányzik a rövid határidőket megalapozó kényszerítő körülmény, amelyet az Abh2. a következőképpen fogalmazott meg: "[a] jogorvoslati jog választási eljárásban való szabályozásának fontos szempontja, hogy az eljárás során minél hamarabb megszülessenek a végleges döntések. A Ve. 3. §-ában foglalt alapelvek szerint ugyanis a választás tisztaságának megóvása, a jogorvoslat lehetőségének biztosítása mellett a választás eredményének gyors és hiteles megállapítását is biztosítani kell; ennek érvényre juttatása a többi alapelvvel azonos fontosságú. Bár a vizsgált rendelkezés nem kapcsolódik közvetlenül a választási eredmény megállapításához, a kifogások benyújtására megállapított határidő rövidségét, illetve a gyors elbírálás előírását érthetővé teszi a Ve. 79. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés. Eszerint, ha a választási bizottság, illetőleg a bíróság a kifogásnak helyt ad, a választási eljárás egészének vagy egy részének megis-mételtetésére is sor kerülhet. Az ésszerűtlenül hosszú ideig elhúzódó jogviták a választások eredményének akár utólagos (későbbi) megkérdőjelezését is lehetővé tennék, adott esetben akadályoznák a választott testületek megalakulását (tisztségek betöltését) vagy kétségbe vonnák a már megalakult testületek (betöltött tisztségek) legitimációját. Ez sértené az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt népszuverenitás elvét, egyúttal ellentétes volna a jogállam demokratikus jellegével [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]." (ABH 2003, 607, 612.)
Népszavazás esetén is fontos tehát, hogy az eredmény ésszerű határidőn belül megállapítható legyen; az is megkerülhetetlen követelmény, hogy az eljárások indokolatlanul ne húzódjanak el, de az eljárás jellegéből adódóan nincs olyan sürgető körülmény, amely kényszerítően rövid jogorvoslati határidőket engedne. Míg az országgyűlési képviselői választások során alkalmazandó rövid jogorvoslati határidők indokoltságát az Alkotmány tételes rendelkezése [22. § (2) bekezdés: "Az Országgyűlés alakuló ülését - a választást követő egy hónapon belüli időpontra -a köztársasági elnök hívja össze;"] is megalapozza, mert megköveteli a jogorvoslatok gyors lezárását a választási végeredmény záros határidőn belüli megállapíthatósága érdekében, addig ugyanez a sürgősségi tényező a népszavazási eljárásban értelemszerűen hiányzik.
Mivel az Alkotmánybíróság a jogorvoslati jogot alkotmányos alapjognak tekinti, a jogorvoslati jogra vonatkozóan is irányadó az annak korlátozhatóságáról szóló, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt garanciális szabály, és az ezzel kapcsolatban kimunkált szükségesség-arányosság teszt. "Az Alkotmánybíróságnak a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban összegezett állandó gyakorlata szerint (ABH 1998, 91, 98-99.), az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg az alkotmányos határok között, ha a korlátozás elkerülhetetlen, azaz más alkotmányos alapjog, valamint alkotmányos érték védelme vagy érvényesülése, illetve az Alkotmányból következő feladat megvalósítása más módon nem biztosítható, továbbá, ha az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya arányban áll egymással." (1234/B/1995. AB határozat, ABH 524, 530.)
A népszavazással összefüggésben nem merül fel olyan alapjog, alkotmányos érték vagy cél, amely megalapozná, alkotmányosan elfogadhatóvá tenné a népszavazási eljárásban is előírt rövid határidőket, és ezzel együtt a jogorvoslati jog korlátozását. Éppen ellenkezőleg: az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében biztosított közvetlen hatalomgyakorlásban való részvételt nehezíti el, illetőleg teszi lehetetlenné a jogorvoslati jog aránytalan korlátozása. A kifogás előterjesztésére előírt három napos határidő adott esetben (1. az alkotmányjogi panasz alapul fekvő konkrét esetét) a jogorvoslás lehetőségétől fosztja meg az érintettet. A három napos határidőre vonatkozó szabály alkalmazása során akár az is megtörténhet, hogy a kifogással támadott határozatot hozó szerv (területi választási bizottság) döntésétől függ a jogorvoslat további sorsa, nevezetesen, hogy a felterjesztésre nyitva álló egy napos határidőn belül konkrétan mikor továbbítja a kifogást a bírósághoz. Ez pedig teljességgel ellentétes a jogorvoslati jog lényegével, vagyis azzal, hogy a jogorvoslatról nem a határozatot hozó, hanem egy másik szerv dönt. A népszavazás eredményét megállapító döntés elleni kifogás egy napos határideje, valamint a kifogás (akár számos kifogás) elbírálására nyitva álló úgyszintén egy napos határidő indokolatlanul rövid, és ezáltal szükségtelenül korlátozza a kifogás benyújtását, illetve nem teszi lehetővé a jogorvoslati kérelmek érdemi elbírálását.
Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel megállapította, hogy a népszavazási külön eljárásokban a speciális jogorvoslati határidők szabályozásának hiánya mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet eredményezett, minthogy ezzel sérül az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében előírt, a népszuverenitás közvetlen gyakorlásáról szóló rendelkezés, valamint az 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog. A kialakult alkotmányellenes helyzet oka tehát a megfelelően kimunkált és a népszavazás jellegének megfelelő, a választásokra előírt általános rendelkezéstől eltérő szabályozás hiánya, amely csak a jogalkotó által pótolható.
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapította, és az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint határidő tűzésével felhívta a jogalkotót, hogy szabályozási kötelezettségének tegyen eleget. Az Abtv. 49. § (2) bekezdése előírja, hogy a mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni.
IV.
Az egyik indítványozó kérelmet terjesztett elő arra vonatkozóan, hogy az Alkotmánybíróság semmisítsen meg egy helyi választási bizottsági határozatot.
Az Alkotmánybíróság hatáskörébe az Abtv. 1. §-a szerint jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze tekintetében azok alkotmányellenességének vagy nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata tartozik, illetve az Alkotmánybíróságnak kizárólag az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezésére van hatásköre. Az Abtv. és más jogszabály alapján tehát az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre helyi választási bizottság határozatának megsemmisítésére. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § b) pontjára tekintettel visszautasította.
A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 944/D/2004.
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a rendelkező rész 1. és 2. pontjával, valamint ezek indokolásával. Álláspontom a következő:
I.
1. Az indítványok alapján meg kell vizsgálni, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 77. §-ának (3) bekezdése és 78. § (1) bekezdése sérti-e az Alkotmány 2. §-át és 57. §-ának (1), valamint (5) bekezdését azért, mert a Ve. említett rendelkezései
- nem világosak,
- nem biztosítanak megfelelő időt a jogorvoslati kérelem előterjesztésére.
2. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogállam jellemzője a jogbiztonság, jogbiztonság pedig akkor áll fenn, ha a jogszabályok világosak, egyértelműek [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81, 84.].
A jogszabályok általános megfogalmazásúak, nem konkrét, eseti tényállásokra vonatkoznak. A jogszabályoknak az eseti ügyek szempontjából történő értelmezése a jogalkalmazás feladata. A jogbiztonság sérelméről akkor lehet szó, ha a jogszabály megfogalmazása annyira általános, hogy a jogalkalmazónak teljes szabadságot ad az adott esetekre történő alkalmazásnál (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 604, 608.) . Az a tény, hogy a jogszabályt a jogalkalmazónak értelmeznie kell, nem jelent jogbizonytalanságot, és az Alkotmánybíróságnak nem feladata a jogszabályok célszerűségének vizsgálata és minősítése (21/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 476, 478.) . Nem áll fenn tehát alkotmányellenesség azokban az esetekben, amelyekben a jogalkalmazók nem teljesen azonos módon értelmezik a jogszabályt és esetleg a Legfelsőbb Bíróságnak kell - az Alkotmány 47. §-ának (2) bekezdésében meghatározott feladatát teljesítve - a jogegységet biztosítania.
3. A Ve. 77. §-a (3) bekezdésének második mondata szerint a kifogást a sérelmezett döntést hozó választási bizottsághoz kell benyújtani. A választási bizottságnak az a feladata, hogy a kifogást legkésőbb annak beérkezését követő napon terjessze fel a bírósághoz. A 78. § (1) bekezdésének első mondata a kifogás benyújtásáról úgy rendelkezik, hogy a kifogásnak legkésőbb a sérelmezett tevékenységtől, illetőleg döntés meghozatalától számított három napon belül meg kell érkeznie.
A Ve. támadott rendelkezései nem bizonytalanok, nem adnak alapot olyan kiszámíthatatlan jogértelmezésre, amely a jogalkalmazás egységének biztosítását szolgáló eszközök hatókörét meghaladná.
Mindennek alapján nézetem szerint nem állapítható meg, hogy a Ve. támadott szabályai sértik az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését.
II.
1. Az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése - többek között - kimondja, mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogairól és kötelességeiről bíróság döntsön. Az 57. § (5) bekezdése biztosítja azt a jogot, hogy a jogokat vagy jogos érdekeket sértő bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen jogorvoslattal lehet élni.
Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a népszavazás valósítja meg az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdésében a népszuverenitás egyik gyakorlási formájaként megjelölt közvetlen hatalomgyakorlást, és a választópolgároknak a népszavazással kapcsolatos joga politikai alapjog (ABH 1997,331,332.).
2. Az Alkotmánybíróság - a népszavazással kapcsolatban a Ve. 130. §-ának (1) és (2) bekezdésénél - a jogorvoslat kérdéseit az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése alapján vizsgálva kimondta, hogy a jogorvoslati jog gyakorlásának feltétele a jogorvoslat benyújtásához szükséges idő rendelkezésre állása. Ugyanakkor azt is megállapította, hogy a Ve. 130. §-ában meghatározott háromnapos jogorvoslati határidő alkotmányossága önmagában nem ítélhető meg. Ilyen rövid határidő más eljárásokban is ismert. Ezért az Alkotmánybíróság figyelembe vette egyrészt azt, hogy a vizsgált szabály nem rendelkezik a jogorvoslattal megtámadható döntésről való tudomásszerzésről. Másrészt vizsgálta azt, hogy a népszavazással kapcsolatos eljárás milyen szakaszában merül fel a jogorvoslat: az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntésével szemben kellett három napon belül benyújtani a kifogást. Ilyen körülmények között, az eljárásnak ebben a szakaszában az Alkotmánybíróság indokolatlannak tartotta a jogorvoslatra megszabott határidőt [24/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1997, 237, 244-246.].
Az 59/2003. (XI. 26.) AB határozat az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése és 57. §-ának (5) bekezdése alapján már megvizsgálta a Ve. 78. §-ának (1) bekezdésében meghatározott háromnapos határidőt. Az alkotmányossági elemzés elsődlegesen a határidő kezdőpontjára vonatkozott, de az Alkotmánybíróság kifejtette álláspontját az időtartam hosszúságáról is. Rámutatott arra, hogy a választási eljárás tisztaságának megóvása, a választás eredményének gyors és hiteles megállapításához fűződő érdek megköveteli az eljárás gyors lezárását. Éppen az Alkotmány 2. §-ából eredő követelményekre tekintettel jutott az Alkotmánybíróság arra a következtetésre, hogy a rövid jogorvoslati határidő indokolt, nem sérti sem az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését, sem az 57. §-ának (5) bekezdését (ABH 2003, 607, 610-612.).
A jelen ügyben az indítvány a kampánycsend megsértéséről szóló határozattal szemben érvényesíteni kívánt jogorvoslatra vonatkozik. A népszavazással kapcsolatos eljárásnak ebben a szakaszában ugyanúgy a választási eljárás tisztaságának megóvása, a viták gyors lezárása a meghatározó, mint más választási eljárásoknál. Itt tehát nem az a sajátossága érvényesül a népszavazási eljárásnak, mint az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntésekkel szemben érvényesítendő jogorvoslatnál. Ezért véleményem szerint a jelen esetben is az 59/2003. (XI. 26.) AB határozatban kifejtett álláspontot kellett volna irányadónak tekinteni.
A fentiek alapján álláspontom szerint az indítványokat el kellett volna utasítani.
III.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-ának (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabály felhatalmazásából származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására kerül sor akkor, ha a hiányos szabályozás a jogérvényesítést akadályozza [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.], alapjog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232-233.].
A Ve. szabályozásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság ismételten kimondta a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. A Ve. 78. §-ának (1) bekezdésében meghatározott háromnapos határidőnél azonban - a fentiekben kifejtettek alapján - nézetem szerint nincs olyan alkotmányellenes helyzet, amely a mulasztás megállapítását megalapozná. A 22/1995. (III. 31.) AB határozat a jogorvoslat korlátozásának alkotmányosságát vizsgálva azt fejtette ki, hogy az alkotmányossági szempontból elfogadható jogorvoslati lehetőségek teljes kizárása alkotmánysértő, de a jogorvoslati jog korlátozása nem ellentétes az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdésével (ABH 1995, 108, 113.).
A 28/1998. (VI. 16.) AB végzéssel lezárt ügyben felmerült a Ve. 78. §-ának (1) bekezdésével kapcsolatban a mulasztás kérdése, de az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül mellőzte a mulasztás megállapítását (ABH 1998, 523, 525.) . A 2/1999. (III. 3.) AB végzés - a különvélemény ellenére - szintén a mulasztás megállapítása nélkül alkalmazta a Ve. 78. §-a (1) bekezdésének háromnapos határidejét (ABH 1999, 441, 442.).
A fentiek alapján nézetem szerint a mulasztás megállapítását a jelen esetben is mellőzni kellett volna.
Budapest, 2005. június 14.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró