12/2023. (VII. 13.) AB határozat
Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a települési adóról szóló 29/2015. (XI. 27.) önkormányzati rendelete 2016. január 1-jétől 2018. december 31-ig hatályos 7. § a) és b) pontja alaptörvény-ellenességének megállapításáról és alkalmazási tilalmáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzata Képviselőtestületének a települési adóról szóló 29/2015. (XI. 27.) önkormányzati rendeletének 2016. január 1-jétől 2018. december 31-ig hatályos 7. § a) és b) pontja az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésébe, valamint XXX. cikk (1) bekezdésébe ütközően alaptörvény-ellenes volt.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a települési adóról szóló 29/2015. (XI. 27.) önkormányzati rendelete 7. § a) és b) pontja a Fővárosi Törvényszék előtt 108.K.702.703/2021. számon folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.
Indokolás
I.
[1] 1. A Fővárosi Törvényszék normakontroll eljárást kezdeményezett az Alkotmánybíróságnál az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján. A kérelem arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a települési adóról szóló 29/2015. (XI. 27.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 7. § a) és b) pontja ellentétes az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével, valamint XXX. cikk (1) bekezdésével, és ezért azt az Alkotmánybíróság semmisítse meg, továbbá egyedi és - az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből származó jogbiztonság követelményének érvényesülése érdekében - általános alkalmazási tilalmát is rendelje el.
[2] 2. Az alapügy tényállását az Alkotmánybíróság a bírói indítvány alapján a következőképpen állapította meg.
[3] Az újpesti önkormányzat települési adót vezetett be az Ör. megalkotásával 2016. január 1-jei hatálybalépéssel a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 1/A. §-a alapján. Az Ör. értelmében adókötelessé vált az önkormányzat illetékességi területén lévő, külterületen fekvő, az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, fásított terület, halastó művelési ágban nyilvántartott földrészlet (a továbbiakban: ingatlan) (lásd: Ör. 2. §). Az adó mértékét az Ör. 7. § a) és b) pontja úgy szabályozza, hogy az 1000 nm-t meg nem haladó területű ingatlan esetében 307 Ft/nm, az 1000 nm-t meghaladó területű ingatlan esetében 349 Ft/nm fizetési kötelezettség terheli évente az adóalanyt.
[4] Az alapper felperesének részbeni, illetőleg kizárólagos tulajdonában állnak a Budapest, IV. kerület külterület 07[...]/1, 07[...]/10 (telekfelosztás után 07[...]/23), 07[...]/12, 07[...]/13, 07[...]/14 helyrajzi számú, az ingatlan-nyilvántartás adatai szerint szántó művelési ágú ingatlanok.
[5] Az elsőfokú önkormányzati adóhatóság (Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának jegyzője) 2020. június 4. napján kelt, KP/4175-7/2020. számú határozatával a felperes tulajdonában álló ingatlanokra vonatkozóan lefolytatott települési adó ellenőrzése eredményeként megállapította, hogy a felperes a 2016. évben a települési adó alanyának minősült, és a terhére ingatlanonként településiadó-fizetési kötelezettséget állapított meg; adójogi jogkövetkezményeket (bírság, pótlék) nem alkalmazott. A mentesség (lásd: Ör. 4. §) feltételei nem teljesültek. Ugyanezeket állapította meg a 2020. június 4. napján kelt, KP/4175-8/2020. számú elsőfokú határozatával a 2017. adóévre is.
[6] A felperes fellebbezése folytán eljáró másodfokú adóhatóság (Budapest Főváros Kormányhivatala) 2020. november 23. napján kelt, BP/1008/07482-4/2020. számú határozatával a KP/4175-7/2020. számú határozatot, 2020. november 23. napján kelt, BP/1008/07482-5/2020. számú határozatával a KP/4175-8/2020. számú határozatot megváltoztatta, és a felperes adókötelezettségét mindkét évre vonatkozóan 12 Ft-tal csökkentette, ennek megfelelően a felperes terhére a 2016. és 2017. évekre egyaránt összesen 11 412 345 Ft adófizetési kötelezettséget állapított meg, egyebekben az elsőfokú határozatokat helybenhagyta. Határozatait - egyebek mellett - az Ör. 7. § a) és b) pontjára alapította. Budapest Főváros Kormányhivatala másodfokú határozataiban arra a jogi álláspontra helyezkedett, hogy területalapú adóztatás esetén nem vizsgálandó az adótárgy értéke, továbbá a települési adó kapcsán nem vizsgálható az adó konfiskáló jellege, mivel nincsenek erre vonatkozó törvényi szabályok.
[7] A felperes keresetet nyújtott be a másodfokú határozatokkal szemben a Fővárosi Törvényszékhez. A bíróság a két határozat törvényességét vizsgáló közigazgatási perben igazságügyi szakértőt rendelt ki a települési adóval érintett összes ingatlan (5 db) 2016. és 2017. évi forgalmi értékének megállapítása végett. A szakvélemény megismerését követően a Fővárosi Törvényszék eljárását felfüggesztette, és 108.K.702.703/2021/63-II. számú végzésével az Alkotmánybírósághoz fordult.
[8] 3. A bírói indítvány azt tartalmazza, hogy a szántó művelési ágú ingatlanok adójának összege a felperest megillető (rész)tulajdoni hányad szakértő által megállapított értékéhez képest a következők szerint alakult az alapperben vitatott két adóévben. A 07[...]/1 helyrajzi számú ingatlan esetében 2016-ban 109,11%, 2017-ben 100,10% volt az adóterhelés. A 07[...]/23 helyrajzi számú ingatlan esetében 2016-ban 162,94%, 2017-ben 149,49% volt az adóterhelés. A 07[...]/12 helyrajzi számú ingatlan esetében 2016-ban 109,78%, 2017-ben 100,71% volt az adóterhelés. A 07[...]/13 helyrajzi számú ingatlan esetében 2016-ban 88,50%, 2017-ben 81,19% volt az adóterhelés. A 07[...]/14 helyrajzi számú ingatlan esetében 2016-ban 68,61%, 2017-ben 62,95% volt az adóterhelés.
[9] Az indítvány értelmében mindegyik ingatlan tekintetében mindkét adóévben elkobzó adómértékről van szó, amely közvetlenül sérti az Alaptörvényt. Az Ör. 7. § a), illetve b) pontja szerinti adómérték ugyanis súlyosan aránytalan, az adó összege valamennyi ingatlan értékét egy, de legfeljebb két év alatt felemészti. Ez az adómérték ebben a formában konfiskáló jellegű, a tulajdon olyan szintű elvonását eredményezi, ami túlmutat az adó funkcióján, vagyis a tulajdonhoz kapcsolódó fizetési kötelezettségen, ezáltal sérti a felperes tulajdonhoz való jogát [Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése]. A bíróság a 20/2021. (V. 27.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.) indokolásának [32] bekezdésére hivatkozva előadta azt is, hogy az adókötelezettség kizárólag a teherbíró képesség szintjéig terjedhet az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése alapján. A 62,9-162,9%-os adó súlyosan aránytalan, nem egyeztethető össze a teherbíró képességgel. Ezek az alkotmányossági elvárások a települési adók önkormányzati rendeletben szabályozott mértékére is alkalmazandók. Az adóalanyokat terhelő települési adókötelezettség sem lehet parttalan, az is csak az arányos mértékig terjedhet minden egyes adóalany esetében.
[10] 4. Az Alkotmánybíróság megkereste Újpest polgármesterét. A válasz lényege a következőképpen foglalható össze a megkereső végzésben feltett kérdések sorrendjében haladva.
[11] Az Ör. 2015-ös előkészítő munkái során figyelembe vették az önkormányzat rendelkezésére állt igazságügyi ingatlanforgalmi szakértői értékbecslések adatait és a nyilvánosan elérhető forrásokból származó összehasonlító értékadatokat. Ezek azt támasztották alá, hogy az Ör. területi hatálya alá tartozó valamennyi adótárgyra, azaz nem adótárgyanként külön-külön, a települési adó összege várhatóan nem éri el a bevezetés évében az átlagos külterületi ingatlan forgalmi értékének 10%-át. A potenciális adóalanyok számát 50 fő körül, az önálló helyrajzi számmal rendelkező adótárgyakat 150 darab körül kalkulálták. Ezeken a bevezetés idejében jellemzően tényleges mezőgazdasági művelés nem folyt és jelenleg sem folyik, elhanyagolt állapotban vannak, több esetben illegális szemétlerakóként használják azokat.
[12] A konfiskáló adóztatás elkerülése érdekében az Ör. 4. § a) pontja szerinti mentességet építették a szabályozásba eredetileg. Ez azt biztosítja, hogy a tényleges mezőgazdasági művelés alatt álló ingatlanok mentesüljenek az adó alól. 2017. január 1-jei hatállyal pontosították a mentességet, amely már csak az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett művelési ágnak megfelelő mezőgazdasági művelést fogadja el mentességi okként, azontúl, hogy ez a módosítás egyebekben is megváltoztatta, kiegészítette a mentesség feltételeit.
[13] A konfiskáló adóztatás elkerülése érdekében tett szabályozási lépésként jelöli meg az önkormányzati beadvány az Ör. 4/A. §-ának a megalkotását 2019. január 1-jei hatálybalépéssel. Ez a szabály azt biztosítja, hogy ha a települési adó alanya az ingatlan tulajdonjogát felajánlja az államnak, és az állam azt elfogadja, úgy az adóévben hátra lévő települési adót el kell engedni, vagy vissza kell téríteni az adóalany számára.
[14] A jelen ügy alapját képező esetben az önkormányzat beadványa szerint az arányos adóterhelés a fentieken túl azért állapítható meg, mert ha az adó alanya eleget tett volna a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvényben (a továbbiakban: Földtv.) foglalt kötelezettségeinek - elsősorban a művelési kötelezettségének -, akkor nem keletkezett volna adófizetési kötelezettsége. Az adóalany nem bizonyította és nem is valószínűsítette, hogy a települési adó anyagilag ellehetetlenítené, jóllehet ezt a követelményt a 3047/2016. (III. 22.) AB határozat Indokolás [38] bekezdése tartalmazza. Az önkormányzati rendeletalkotónak nem feladata valamennyi adótárgy pillanatnyi forgalmi értékének a megállapítása, a szabályozásnak az adómértéken keresztül is az adótárgyak összességére általános jelleggel kell hatályosulnia.
II.
[15] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
"XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár."
"XXX. cikk (1) Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez."
[16] 2. Az Ör. sérelmezett rendelkezése 2016. január 1-jétől 2018. december 31-ig:
"7. § A települési adó évi mértéke
a) az 1000 m2-t meg nem haladó területű ingatlan esetében 300 Ft/m2,
b) az 1000 m2-t meghaladó területű ingatlan esetében 320 Ft/m2"
III.
[17] Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a bírói indítvány megfelel-e az Alaptörvényben és az Abtv.-ben lefektetett formai és tartalmi kritériumoknak (a feltételekkel kapcsolatos gyakorlatot lásd például: 3242/2017. (X. 10.) AB határozat, Indokolás [7]; 3102/2018. (IV. 9.) AB határozat, Indokolás [18]; 7/2020. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [9]).
[18] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bíróság a peres eljárás felfüggesztése mellett végzéssel fordult az Alkotmánybírósághoz. Az indítvány alaptörvény-ellenesség megállapítására, jogszabályi rendelkezés megsemmisítésére, valamint általános és egyedi alkalmazási tilalom elrendelésére irányult. A bíróság az előtte folyamatban lévő perben alkalmazandó önkormányzati rendeleti szabályt támadta oly módon, hogy alkotmányjogilag értékelhető indokolást adott elő az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével és XXX. cikk (1) bekezdésével összefüggésben.
[19] Az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy a bírói indítvány megfelel-e az Abtv. 37. § (1) bekezdésének. E tekintetben a testület azt állapította meg, hogy az indítvány kizárólag arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezéseivel ütköztesse az Ör. sérelmezett szabályát. A vizsgálat tárgyába tehát törvények, illetve más jogszabályok nem tartoztak bele. Ennek megfelelően hangsúlyozandó, hogy a jelen ügyben az Alkotmánybíróság hatáskörrel rendelkezik arra, hogy az Ör. támadott adómértékét közvetlenül összevesse az Alaptörvénnyel, továbbá arra is rá kell mutatni, hogy ennek az elbírálására más fórumnak nincsen hatásköre (lásd hasonlóan: Abh1., Indokolás [19]).
[20] Az érdemi vizsgálat lefolytatása előtt az Alkotmánybíróság végül azt vizsgálta meg, hogy a hatásköri korlát [Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdés] akadályát képezi-e az érdemi döntéshozatalnak.
[21] Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Alaptörvényen alapuló állandó gyakorlata alapján érdemben foglalkozhat az indítvánnyal (a gyakorlat összefoglalását lásd: Abh1., Indokolás [22]-[23]).
[22] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az adómértéket az önkormányzat 2019. január 1-jei hatálybalépéssel módosította [lásd: Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének 39/2018. (XI. 27.) önkormányzati rendelete 2. §], és ezért a sérelmezett szabály már nem hatályos. Ennek ellenére a támadott adómérték 2016. január 1. és 2018. január 31. között hatályos tartalmának alkotmányossága vizsgálható, mert a bírói indítvány alapját képező ügyben ezt alkalmazták 2016-ra és 2017-re (vesd össze például: 34/2019. (XI. 29.) AB határozat, Indokolás [23]-[25]). A bírói indítvány az alkalmazási tilalom megállapítása mellett kérte ugyan a hatályon kívül helyezett adómérték megsemmisítését is, de figyelemmel a fentiekre, ez nem akadálya az érdemi vizsgálat lefolytatásának.
[23] A fentiek értelmében nem volt akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezésekben foglaltak alapján érdemi vizsgálatot folytasson le az Ör. támadott szabálya felett. A megkeresésre adott polgármesteri választ az Alkotmánybíróság figyelembe vette a következő pontban írtak szerint.
IV.
[24] A bírói kezdeményezés megalapozott.
[25] 1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlattal rendelkezik a konfiskáló adóztatás tilalmáról a helyi vagyonadónak minősülő, területalapon kivetett telekadó tekintetében. A tárgyi ügyben azonban a szántóföldre vonatkozó települési adóval kapcsolatban jelentkezett az elkobzó jellegű adóztatással szembeni alkotmányjogi védelem igénye a bírói indítvány alapján. Az Alkotmánybíróság ezért mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az Ör.-ben foglalt adónemre megfelelően vonatkozik-e az a gyakorlat, amit az Alkotmánybíróság a telekadóra dolgozott ki (ezt a gyakorlatot lásd: Abh1., Indokolás [25]-[54]; 3233/2021. (VI. 4.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.), Indokolás [29]-[40]; 27/2022. (XI. 3.) AB határozat (a továbbiakban: Abh3.), Indokolás [27]-[39]; 7/2023. (VI. 6.) AB határozat (a továbbiakban: Abh4.), Indokolás [22]-[39]).
[26] Az Alkotmánybíróság azokban a határozatokban, amelyekben a súlyosan aránytalan telekadóval foglalkozott érdemben, az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdését és XXX. cikk (1) bekezdését a telekadó alkotmányjogilag is releváns lényeges jellemzőire tekintettel értelmezte. Ezek azok voltak, hogy a telekadó 1) helyi adó; 2) vagyonadó; 3) területalapú adóként is bevezethető. A jelen ügyben vizsgált települési adóról a következőket lehetett megállapítani e jellemzőkkel összefüggésben.
[27] 1.1. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt értelmezi, az Alaptörvény dogmatikájához és terminológiájához igazodva tevékenykedik. Ezért ebben az ügyben nem azt a kérdést kellett megválaszolnia, hogy a Htv. fogalmi rendszerében van-e különbség a települési adó és a telekadó között, hanem azt, hogy az Alaptörvény értelmében a települési adó és a telekadó egyaránt helyi adónak minősül-e. Ebben a kérdésben az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés h) pontjából szükséges kiindulni. Eszerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről. Ebből az következik, hogy az Alaptörvény fogalmi rendszerében az az adó, amelynek fajtájáról és mértékéről a helyi önkormányzat dönt, helyi adónak minősül. A helyi adó konkuráló fogalompárja a központi adó, amelyről az Országgyűlés dönt (általános jogrendben).
[28] Nem kétséges, hogy magáról az Ör.-ben szabályozott adóról és annak sérelmezett mértékéről nem az Országgyűlés döntött törvényben, hanem az újpesti önkormányzat képviselő-testülete hozott róla rendeletet. Ez különös jelentőséget azáltal nyer, hogy az alapügy felperesének adófizetési kötelezettsége abból fakad, hogy kimerítette az Ör.-ben foglalt adótényállást. Ezek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Ör. szerinti települési adó az Alaptörvény értelmében éppen úgy helyi adónak minősül, ahogyan a telekadó. Ezt a megállapítást az nem rontja le, hogy a szakjog (Htv.) másként nevezi meg az Ör. szerinti adónak a fajtáját (települési adó), és hogy a Htv. tágabb törvényi keretet biztosít a helyi önkormányzatok számára az adóztatási hatáskör gyakorlásához a települési adó mint a telekadó tekintetében. A települési adóra ugyanis a Htv.-nek csak bizonyos rendelkezéseit rendeli alkalmazni a Htv. [lásd: Htv. 1/A. § (2) bekezdés].
[29] 1.2. Az Alkotmánybíróság a telekadót tárgyára tekintettel minősítette vagyonadónak (Abh1., Indokolás [48]). Adótárgyak szerint ugyanis három klasszikus adótípus különíthető el. "Jövedelemadó esetében az adótárgy az adóalany keletkező jövedelme vagy nyeresége. A forgalmi adó az értékesítéshez és/vagy a szolgáltatásnyújtáshoz kapcsolja az adókötelezettséget. Ha az adóztatás magára a vagyonelemre irányul, vagyonadóról van szó. A vagyonadó statikus abban az értelemben, hogy nem a jogviszonyokban bekövetkező változásoktól függ, hanem éppen ellenkezőleg: azt a jogi állapotot adóztatja, amelyben egy adóalany megfelelő jogcím alapján vagyonelemmel rendelkezik az adóév egyik (jellemzően az első) napján. [...] Fontos szem előtt tartani, hogy a jövedelemadó, a forgalmi adó és a vagyonadó elhatárolásának az alapja az adótárgy természete, és nem az, hogy az adótárgyat miként fejezi ki a jog pénzben vagy más mértékegységben, amikor az adóalap praktikus és pontos meghatározására törekszik" (Abh1., Indokolás [50]).
[30] Egy konkrét adónem adótípusokba való besorolása tehát annak a függvénye, hogy mire irányul az adóztatás. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megvizsgálta az Ör.-ben szabályozott adó természetét, és arra a következtetésre jutott, hogy vagyonadóról van szó. Az adókötelezettség ugyanis az önkormányzat illetékességi területén lévő, külterületen fekvő, az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, fásított terület, halastó művelési ágban nyilvántartott földrészletet terheli. Az adótárgynak minősülő földrészletet nevezi ingatlannak az Ör. Az adó alanya pedig az a magánszemély, aki a naptári év első napján az ingatlan tulajdonosa. Az adókötelezettség azon évet követő első naptári napon keletkezik, amelyben a művelési ágra vonatkozó adatot, tényt, illetve a tulajdonost bejegyzik az ingatlan-nyilvántartásba. Az adókötelezettség annak az évnek az utolsó napján szűnik meg, amikor az előbbieket törlik onnan. (vesd össze: Ör. 2-5. §) Az adóztatás tehát az ingatlanra irányul, ami a vagyoni viszonyok egyik lehetséges tárgya, azaz vagyonelem. Az adókötelezettség a tulajdonos magánszemélyt terheli. Ez a kötelezettség nem az ingatlan megszerzéséhez, elidegenítéséhez vagy az ingatlan által termelt jövedelemhez kapcsolódik, hanem statikus, a tulajdonjogviszony fennálltához tapad.
[31] 1.3. Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy területalapú adóról van-e szó. Ennek megállapítása érdekében az adóalap konkrét meghatározását volt szükséges áttekinteni. Az Ör. 6. §-a úgy szól, hogy az "adó alapja az ingatlan m2-ben számított területe." Ez alapján egyértelmű, hogy az adókötelezettség terjedelmét az ingatlan méretétől tette függővé a helyi önkormányzat. Az adótárgyat tehát nem pénz- vagy aranykorona-értéke szerint, hanem területalapon fejezi ki az Ör., ami azért kiemelkedő jelentőségű, mert ez a megoldás jogtechnikai szinten eloldja az adó összegét az adótárgynak minősülő ingatlan értékétől. Hangsúlyozandó, hogy pontosan ez az a jellemző, ami az arányos közteherviselés szempontjából aggályossá teheti a helyi vagyonadót. Annak a jogi kockázatát rejti ugyanis magában, hogy az ingatlan négyzetméterben kimutatott méretéhez igazodó adómérték kiemelkedően magas összegű adóhoz vezet az ingatlan értékéhez képest. Ez az Alkotmánybíróság által vizsgált telekadók esetében is így volt. A jelen ügyben sérelmezett települési adó vonatkozásában a konfiskálás lehetősége még élesebben vetődik fel, hiszen a települési adónak - ellentétben a telekadóval - nincsen Htv.-ben rögzített felső határa, és a Htv. értelmében az adóalanyok teherviselő képességét az önkormányzatnak nem kell figyelembe vennie. Ezek miatt a települési adó mértékének törvényességét vizsgáló normakontroll eleve hézagosan végezhető el. Ennek következtében felértékelődik az Alaptörvényből közvetlenül fakadó (alap)jogvédelem, ami az Alkotmánybíróság normakontroll eljárásán keresztül érvényesül.
[32] 1.4. Ezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a telekadóval kapcsolatban kidolgozott gyakorlat az Ör.-ben szabályozott települési adóra megfelelően vonatkozik, mert az is egy területalapú helyi vagyonadó a telekadóhoz hasonlóan. Tekintettel arra, hogy a települési adóra a Htv. garanciái közül több lényeges elem nem vonatkozik, a konfiskáló adóztatás tilalma különös figyelemmel vizsgálandó az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése és XXX. cikk (1) bekezdése hatálya alatt. Az adómérték konkrét felső határhoz kötését törvényi szinten, valamint a teherviselő képesség törvényen alapuló kötelező figyelembevételét az Alaptörvény előbbi szabályainak következetes érvényesítése ellensúlyozhatja.
[33] 2. Az Alkotmánybíróság előbb áttekintette, majd megfelelően alkalmazta a telekadóval kapcsolatban kidolgozott gyakorlatát az Ör.-ben foglalt települési adóra.
[34] 2.1. A konfiskáló telekadóra vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat az Alaptörvény hatálya alatt az Abh1.-gyel vette kezdetét. Eszerint a "tulajdonhoz való jog közteherviselési kötelezettségben jelentkező korlátozása akkor válik alkotmányjogi értelemben aggályossá, amikor a fizetési kötelezettség egyértelműen túlterjeszkedik az arányos mértéken. A súlyosan aránytalan adó ugyanis elveszíti a közteherviselési kötelezettségen nyugvó legitimitását, ami [...] a korlátozást általában véve megalapozza. Következésképpen igazolhatatlanná válik az adójogi teher. Ebben az esetben a tulajdont a jogalkotó közjogi eszközzel olyan súlyos mértékben terheli meg, hogy gazdasági hatását tekintve tulajdonképpen elkobozza azt. Az ilyen adó célt téveszt. Egyszerre valósítja meg az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének és XIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét" (Abh1., Indokolás [38]-[39]).
[35] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az is egyértelmű, hogy "normakontroll-eljárásban "az arányosság vizsgálatát nem lehet feltételezésekre vagy jövőbeli várakozásokra építeni. Az ilyen eljárás ugyanis retrospektív szemléletű, hiszen a közigazgatási hatóság az ügyet végleges határozatával már lezárta, és ehhez képest utóbb kell dönteni olyan jogkérdésekről, amelyek visszahatnak az alapügyre" (Abh1., Indokolás [45]). Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság nem ténybíróság, új tényállást nem állapít meg és fő szabály szerint kiterjedt bizonyítási eljárást sem folytat le (vesd össze: Abtv. 57. §-ával), normakontroll eljárásaiban a bírósági eljárásban kirendelt igazságügyi szakértő szakvéleményében rögzített telekértékből indul ki, amelyet az eljárt közigazgatási bíróság aggálytalanként elfogadva ítélkezése alapjává tett" (az idézetet lásd: Abh4., Indokolás [25]; lásd még tartalmilag: Abh1., Indokolás [44]-[45]; Abh2., Indokolás [35] és [38]; Abh3., Indokolás [36]).
[36] Emlékeztetni szükséges arra is, hogy amikor az Alkotmánybíróság a területalapú helyi vagyonadó mértékének súlyos aránytalanságát vizsgálja, értékeli a perben kirendelt igazságügyi szakértő által megállapított telekérték és az adó összegének százalékban kifejezhető viszonyát, de figyelemmel van az adójogi jogviszony és az ügy más, alkotmányjogilag releváns körülményeire is. Utóbbi szempontok határesetekben nyerhetnek kiemelkedő jelentőséget (lásd például: 27/2022. (XI. 3.) AB határozat, Indokolás [36]).
[37] Az Alkotmánybíróság súlyosan aránytalannak minősítette korábbi döntéseiben azokat a telekadó mértékeket, amelyek meghaladták a 40%-ot (Abh1., Indokolás [54]; Abh2., Indokolás [40]; Abh3., Indokolás [37]-[38]). Legutóbbi releváns határozatában a testület ugyancsak megállapította a tulajdonhoz való jog és az arányos közteherviselési kötelezettség sérelmét a telekadó 35,5%-os elvonása esetében, jóllehet ez az arány annak a 20-30-40%-os tartománynak a felső részéhez állt közel, amely határesetet jelent a súlyosan aránytalan adóztatás megítélése során (Abh4., Indokolás [30], [39]).
[38] 2.2. Az Alkotmánybíróság az előző alpontban összefoglalt gyakorlatát rávetítette a jelen ügyre, és értékelte a megkereső végzésre adott polgármesteri válaszban foglalt érveket.
[39] A bírói indítványban a testület elé tárt tényállás szerint a települési adó összege a perben kirendelt igazságügyi szakértő által megállapított ingatlanértékhez képest három esetben (07[...]/1, 07[...]/23, 07[...]/12 helyrajzi számú ingatlan) mindkét adóévben meghaladta a 100%-ot. Ez azt jelenti, hogy a települési adó éves összege nagyobb volt, mint az ingatlan értéke. Másként fogalmazva a felperes adóalany arra volt kötelezett, hogy 2016-ban és 2017-ben is többet fizessen szántóföldje értékénél évente. Két esetben az előbbiek szerint számolt elvonási arány ugyan nem érte el a 100%-ot, de a 80%-ot (07[...]/12 helyrajzi számú ingatlan), illetve a 60%-ot (07[...]/14 helyrajzi számú ingatlan) meghaladta. Ezek esetében a vitatott két adóév adója együttesen jóval több, mint a szántóföldek értéke.
[40] Az Alkotmánybíróság a polgármesteri érvek értékelése során először azt vizsgálta, hogy mennyiben befolyásolja az arányossági vizsgálatot, hogy az Ör. előkészítője 10% alatti átlagos adóterheléssel számolt 2015-ben úgy, hogy minden egyes potenciális adóalany és adótárgy külön-külön nem vehető figyelembe a jogalkotási eljárásban. Kétségbe nem vonva azt, hogy az előbbiek szerint megalapozottan tervezték az átlagos adóterhelést és elfogadva azt a tényt, hogy a helyi adójog alkotója hipotetikus és normatív szabályozás megalkotására törekszik a jövőre nézve, az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá.
[41] Egyrészt konkrét normakontroll eljárásaiban [Abtv. 25. § (1) bekezdés, 26. § (1) bekezdés] retrospektív szemléletű értékelést végez, azaz utóbb dönt olyan alkotmányossági kérdésekről, amelyek visszahatnak az alapügyre. Másrészt "az adóalanyokat terhelő egyéni közteherviselési kötelezettség terjedelme nem parttalan. Csak és kizárólag az arányos mértékig terjedhet minden egyes adóalany esetében" (Abh1., Indokolás [32]). Legutóbbi vonatkozó határozatában ezt úgy összegezte az Alkotmánybíróság, hogy az Alaptörvény "XXX. cikk (1) bekezdése a mindenki számára arányos, személyre szabott közteherviselési kötelezettséget fogalmazza meg" (Abh4., Indokolás [38]). A konfiskáló adóztatással kapcsolatos konkrét alkotmánybírósági normakontroll eljárásokban ezek a jellemzők (retrospektív szemlélet és individuális alapjogvédelem) érvényesülnek. Ezek teszik alkalmassá az Alkotmánybíróság eljárását az eltérő jellemzőkkel rendelkező adórendelet-alkotás (jövőbe tekintő hipotetikusság és általánosság) esetleges alkotmányos szintű hibáinak orvoslására. Ezek miatt a súlyosan aránytalan konkrét adóterhelés nem igazolható az átlagos külterületi ingatlan alacsony(abb) adóterhelését alátámasztó jogalkotói megfontolásokkal. Másképpen megfogalmazva: az egyénre vonatkozó arányos közteherviselési kötelezettség nem oldódik fel az adóalanyok kollektívájában vagy átlagában.
[42] Az Alkotmánybíróság azzal az érvvel is foglalkozott, hogy ha az adóalany a tényleges mezőgazdasági művelés mentességi feltételét [lásd: Ör. 4. § a) pont] kimerítette volna, nem kellett volna települési adót fizetnie. E tekintetben megállapítható, hogy önmagában az nem vet fel alkotmányossági aggályokat, hogy a települési adó - a legtöbb adóhoz hasonlóan - a költségvetési bevételteremtő funkción túl egyéb célokat is a szolgál a helyi jogalkotó szándéka szerint. A művelési ág szerinti hasznosításra való adójogi ösztönzés az adott esetben akár adekvát megoldás is lehet a termőföld védelmére és az illegális szemétlerakással szemben. A települési adó szabályozási eszközként való használatának azonban kétségkívül gátat szab az az eset, amikor az adót a helyi jogalkotó fiskális funkciójától eloldva az adójogviszonytól idegen ágazati politikai célok szolgálatába állítja. A Földtv. szerint földvédelmi bírság szabható ki azzal szemben, aki elmulasztja a termőföld hasznosításával kapcsolatos általános vagy ideiglenes hasznosítási, mellékhasznosítási, újrahasznosítási kötelezettségét [lásd: Földtv. 24. § (1) bekezdés]. A hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Hulladéktv.) értelmében az ingatlan tulajdonosa felelős az ingatlanán ellenőrizetlen körülmények között elhelyezett vagy elhagyott hulladék elszállításáért és kezeléséért. Ezen túl a környezetvédelmi hatóság hulladékgazdálkodási bírság megfizetésére is kötelezheti (lásd: Hulladéktv. 61. §, 86. §). A konfiskáló adó alaptörvény-ellenességét az is felvetheti, ha a fizetési kötelezettség valójában nem adóként funkcionál (ennek megállapítását az Alkotmánybíróság gyakorlatában lásd idézve a jelen határozat IV/2.1. pontjában, (Indokolás [34] és köv.)). A fenti törvényi szabályok fényében a bírsággal felérő adó ezen karaktere kétséges.
[43] Az Alkotmánybíróság végül azt az érvet vizsgálta meg, miszerint az adóalany felajánlhatja ingatlanát az államnak (lásd: Ör. 4/A. §). Ezzel kapcsolatban azt szükséges rögzíteni, hogy ez a szabály 2019. január 1-jén lépett hatályba. Ehhez képest az alapügyben vitatott adó a 2016. és 2017. évet érinti. A polgármesteri beadvány maga sem állította, hogy ez a lehetőség a hatálybalépést megelőző települési adóra is vonatkozna.
[44] Összességében az volt megállapítható, hogy a felperes arra volt köteles az alapügyben, hogy nagyon rövid időn belül és ismétlődő jelleggel telkei értékével közel azonos vagy azt meghaladó összeget fizessen meg. A települési adó egy, de legfeljebb két év alatt felemésztette az ingatlanok értékét. Emlékeztetni szükséges arra, hogy az Alkotmánybíróság az ilyen szintű elvonást okozó területalapú helyi vagyonadót, amennyiben az indítvány az érdemi elbírálásra alkalmas volt, kivétel nélkül alaptörvény-sértőnek találta. A jelen ügyben megállapított adóterhelés kétségkívül jóval magasabb volt annál a 20-30-40%-os tartománynál, amely határesetet képez, és amelyben felértékelődnek az adójogi jogviszony és az ügy más, alkotmányjogilag releváns körülményei.
[45] Tekintettel arra, hogy a fentiek szerinti adóterhelés (62,9%-162,9%) jóval meghaladta a határesetet képező tartományt, és az önkormányzat beadványa nem tartalmazott olyan értékelhető előadást, amely alkalmas lett volna az ilyen szintű adómérték arányosságának igazolására, továbbá ilyet a testület sem azonosított eljárása során, az Alkotmánybíróság megállapította az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése és XXX. cikk (1) bekezdése együttes sérelmét. A támadott adómérték súlyosan aránytalan, elkobzó jellegű volt.
[46] 3. Mindezen indokokra tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező rész 1. pontja szerint megállapította a már hatálytalan adómérték-szabály alaptörvény-ellenességét, és a rendelkező rész 2. pontjában kimondta az egyedi alkalmazási tilalmat. Az Alkotmánybíróság a támadott jogszabályi rendelkezés általános alkalmazási tilalmát azonban nem rendelte el.
[47] Ha a bírónak az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során az Ör. jelen határozattal alaptörvény-ellenesnek nyilvánított adómértékét kellene alkalmaznia, úgy, hogy az előtte folyamatban lévő ügyben konfiskáló adóztatást azonosít, kérheti az alaptörvény-ellenes jogszabályi rendelkezések alkalmazásának kizárását [vesd össze: Abtv. 25. § (1) bekezdés].
V.
[48] Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el.
Budapest, 2023. június 20.
Dr. Salamon László s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/869/2023.