39/2001. (X. 19.) AB határozat

a Veszprém Megyei Önkormányzat megyei közgyűlés tisztségviselőinek és tagjainak juttatásairól szóló 10/2000. (IX. 28.) MÖK rendelet törvényellenességének felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Veszprém Megyei Önkormányzat megyei közgyűlés tisztségviselőinek és tagjainak juttatásairól szóló 10/2000. (IX. 28.) MÖK rendelete 3. § (2) bekezdés "képviselő", valamint "és alelnökei" szövegrésze, c) d) és g) pontja, valamint e rendelet módosításáról szóló 1/2001. (II. 15.) MÖK rendelet 2. §-ával megállapított 3. § (2) bekezdés f) pontjában az "- ideértve a g) pontban szabályozott tisztséget is -", továbbá a 3. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.

A megsemmisítést követően a 3. § (2) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:

"3. § (2) Az (1) bekezdésben megállapított alapdíjon felül a bizottságok tagjai, valamint a bizottságok elnökei (tanácsnokok) a következő tiszteletdíjban részesülnek:

a) egy bizottsági tagság esetén az alapdíj 25%-a,

b) két bizottsági tagság esetén az alapdíj 50%-a, (...)

e) bizottsági elnöki (tanácsnoki) tisztség ellátása esetén az alapdíj 75%-a,

f) bizottsági tagság, valamint több tisztség együttes ellátása esetén legfeljebb az alapdíj 100%-a."

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A Veszprém Megyei Önkormányzat Közgyűlése a 10/2000. (IX. 28.) MÖK rendeletével (a továbbiakban: Ör.) állapította meg a megyei közgyűlés tisztségviselőinek és tagjainak juttatásait. Az Ör. értelmében a közgyűlés tagjait képviselői munkájukért havonta a megyei közgyűlés elnöke részére megállapított illetmény 15%-ának megfelelő összegű tiszteletdíj (alapdíj) illeti meg. Az Ör. a bizottsági tagságért, egyes tisztségek betöltéséért további tiszteletdíjat határoz meg az alapdíj %-ában kifejezve.

A Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője előbb szóban, majd írásban több törvényességi észrevételt tett az Ör.-rel szemben, amelyek nagyobb részét a közgyűlés elfogadta. Az egyik törvényességi észrevétel arra hívta fel a közgyűlés figyelmét, hogy törvénysértő az Ör. 3. § (2) bekezdés g) pontja, mert tiszteletdíjat állapít meg a frakcióvezetőnek, amire a törvény nem ad lehetőséget. A közgyűlés az 1/2001. (II. 15.) MÖK rendeletével az Ör. 3. § (2) bekezdés f) pontját a következőként módosította: "f) bizottsági tagság, valamint több tisztség - ideértve a g) pontban szabályozott tisztséget is - együttes ellátása esetén legfeljebb az alapdíj 100%-a,". A közgyűlés megtárgyalta a törvényességi észrevételt, de azt nem fogadta el. A hivatalvezető ezért indítványozta az Alkotmánybíróságnál a frakcióvezetőre vonatkozó rendelkezések megsemmisítését, hivatkozva arra, hogy a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény nem teszi lehetővé tiszteletdíj megállapítását a frakcióvezetőnek.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta:

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."

"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

(...)

e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét,

(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.):

"9. § (1) Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli.

(2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el.

(3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható."

"12. § (1) A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart. Az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselőtestület bizottságának az indítványára."

"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz.

(2) A települési képviselő:

a) a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen - vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban - érdemi választ kell adni;

b) kérésére az írásban is benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni; illetőleg kérésére a véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben;

c) tanácskozási joggal részt vehet bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és tárgyalására a települési képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a helyi kisebbségi önkormányzat testületének - a képviselőtestület által átruházott - önkormányzati ügyben hozott döntését;

d) megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet;

e) a képviselő-testület hivatalától igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a képviselő-testület hivatalának intézkedését, amelyre a hivatal tizenöt napon belül érdemi választ köteles adni;

f) köteles részt venni a képviselő-testület munkájában."

"20. § (1) A települési képviselőt a testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól. Az emiatt kiesett jövedelmét a képviselő-testület téríti meg, melynek alapján a települési képviselő társadalombiztosítási ellátásra is jogosult. A képviselő-testület átalányt is megállapíthat.

(2) A képviselő-testület a települési képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak - törvény keretei között - rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg."

"21. § A képviselő-testület a polgármesternek, bármely települési képviselőnek a javaslatára a települési képviselők közül tanácsnokokat választhat. A tanácsnok felügyeli a képviselő-testület által meghatározott önkormányzati feladatkörök ellátását."

3. A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pttv.):

"14. § (1) A képviselő-testület az önkormányzati képviselő (a továbbiakban: képviselő), a bizottság elnöke, tagja és a tanácsnok részére - megválasztásának időpontjától megbízatása megszűnéséig - tiszteletdíjat és természetbeni juttatást állapíthat meg."

4. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"3. § (1) A megyei közgyűlés tagjait (a továbbiakban képviselők) - a megyei közgyűlés elnökének, alelnökeinek kivételével - képviselői munkájukért havonta a megyei közgyűlés elnöke részére megállapított illetmény 15%-ának megfelelő összegű tiszteletdíj (alapdíj) illeti meg.

(2) Az (1) bekezdésben megállapított alapdíjon felül a bizottságok képviselő tagjai, valamint a bizottságok elnökei (tanácsnokok) és alelnökei havonta a következő tiszteletdíjban részesülnek:

a) egy bizottsági tagság esetén az alapdíj 25%-a,

b) két bizottsági tagság esetén az alapdíj 50%-a,

c) bizottsági alelnöki tisztség ellátása esetén az alapdíj 40%-a,

d) bizottsági tagság és bizottsági alelnöki tisztség együttes ellátása esetén az alapdíj 50%-a,

e) bizottsági elnöki (tanácsnoki) tisztség ellátása esetén az alapdíj 75%-a,

f) bizottsági tagság, valamint több tisztség - ideértve a g) pontban szabályozott tisztséget is - együttes ellátása esetén legfeljebb az alapdíj 100%-a,

g) frakcióvezetői tisztség ellátása esetén az alapdíj 25%-a.

(3) Az önkormányzati bizottság nem képviselő tagja a rendelet 3. § (1) bekezdésben meghatározott tiszteletdíj (képviselői alapdíj) 40%-ára jogosult."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. A választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzás gyakorlására, a helyi közügyek önálló, demokratikus intézésére a választópolgárok önkormányzati képviselőket választanak. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök a képviselő-testületet illetik. Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, valamint a képviselő-testület hivatala látják el. A képviselő-testület hozza meg az alapvető, meghatározó döntéseket a helyi közügyekben. Egyes hatásköreit ruházhatja át a képviselő-testület a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására. A meghatározó szerep a képviselő-testületé, a képviselő-testület működése döntő mértékben a képviselők munkáján, tevékenységén múlik.

Az önkormányzati képviselői megbízatás társadalmi megbízatás. Az önkormányzati képviselői munka eredményes ellátása érdekében az Ötv. több garanciát ad, főként annak érdekében, hogy a társadalmi megbízatás ellátása miatt ne érje anyagi hátrány az önkormányzati képviselőt. Az Ötv. 20. § (2) bekezdése biztosítja azt, hogy az önkormányzati képviselőt a testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól és az emiatt kiesett jövedelmét a képviselő-testület megtéríti. A Pttv. pedig arról rendelkezik, hogy a képviselő munkájával összefüggésben felmerült, az általa megelőlegezett és számlával igazolt, szükséges költségeit meg kell téríteni.

Az önkormányzati képviselő képviselői tevékenysége nem szorítkozik a képviselő-testület ülésén való részvételre, hiszen arra fel is kell készülnie, továbbá részt vehet a döntések előkészítésében, a döntések végrehajtásának a szervezésében, ellenőrzésében. Munkájának eredményessége azon is múlik, hogy milyen kapcsolatot tart a választókkal. Az önkormányzati képviselőt az Ötv. 19. § (1) bekezdése arra kötelezi, hogy az önkormányzat egészéért érzett felelőséggel képviselje választóinak az érdekeit. Az Ötv. nem teszi ugyan kötelezővé, de lehetőséget ad arra, hogy a képviselő-testület tiszteletdíjat és természetbeni juttatást állapítson meg a képviselőknek és egyes választott tisztségeket betöltőknek. Korábbi határozatában az Alkotmánybíróság hangsúlyozta: "A tiszteletdíj a képviselői - bizottsági - munka és felelősség elismeréséül szolgál." [24/1997. (IV. 25.) AB határozat, ABH. 1997. 475.]

Az önkormányzati önállóság fontos része a szervezetalakítás szabadsága. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján a képviselő-testület törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét. Nem ellentétes törvénnyel, ha a képviselő-testületben frakció működik. A tiszteletdíj és egyéb juttatás megállapításakor a képviselő-testület a rendeletét törvény felhatalmazása alapján, törvény végrehajtására alkotja, nem lépheti át a felhatalmazás kereteit. Az Ötv. 20. § (2) bekezdése pontosan megjelöli, hogy a képviselő-testület kinek állapíthat meg tiszteletdíjat és természetbeni juttatást. Ezek a következők: az önkormányzati képviselő, a bizottság elnöke, a bizottság tagja (akár képviselő, akár nem az), a tanácsnok. Ez a felsorolás taxatív, tételes, következésképpen ezt a kört a képviselő-testület törvényesen nem bővítheti. A Pttv. sem bővítette a tiszteletdíjban részesíthetők körét, és ezek között nem szerepel a frakcióvezető. Az Ötv. nem rendelkezik a frakcióról, a frakció - ahol létrehozzák-nem szerve a képviselő-testületnek, nem lát el önkormányzati feladatot, hatáskör sem ruházható át a frakcióra. A közgyűlés az Ör. 3. § (2) bekezdés g) pont megalkotásával túllépte rendeletalkotási hatáskörét, mert a törvényben tételesen meghatározottakon túl - törvényi felhatalmazás nélkül - másnak is tiszteletdíjat állapított meg. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy amikor törvény tételes felsorolást ad, azt a képviselő-testület -külön felhatalmazás nélkül-nem bővítheti. A törvényi felhatalmazáson túlterjeszkedő önkormányzati szabályozás alkotmányellenes, ezért az Alkotmánybíróság megsemmisítette a frakcióvezetőről rendelkező előírásokat.

2. A szoros tartalmi kapcsolatok miatt az Alkotmánybíróság a vizsgálatát az indítványon túl kiterjesztette a 3. § egész (2) bekezdésére és a (3) bekezdésére is. Megállapította, hogy az Ötv. és a Pttv. tételes felsorolásában az alelnök ugyanúgy - mint a frakcióvezető - nem szerepel azok között, akik részére a képviselő-testület tiszteletdíjat állapíthat meg, ezért törvénysértő az alelnök felvétele is a tiszteletdíjban részesülők közé. Emiatt az Alkotmánybíróság megsemmisítette az alelnökre vonatkozó rendelkezéseket is.

Az Ör. 3. § (2) és (3) bekezdése a tiszteletdíj tekintetében különbséget tesz a bizottság képviselő és nem képviselő tagjai között: a bizottsági munkáért a képviselő az alapdíj 25%-át kapja, ezzel szemben a bizottság nem képviselő tagja az alapdíj 40%-ára jogosult. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a megkülönböztetés alkotmányellenes. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. A megkülönböztetés tilalma árra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 47, 48.; 21/1990. (X. 40) AB határozat, ABH 1990. 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280. 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999,325, 342-344.]

Az Ör. hivatkozott rendelkezésében nem érvényesül a jogegyenlőség alkotmányos követelménye. Az önkormányzati képviselő-testület a bizottságait úgy választja meg, hogy az elnökkel együtt számolva a bizottság tagjainak többsége önkormányzati képviselő. Az Ötv. 24. § (2) bekezdés alapján a bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt. A képviselő-testület által választott bizottságnak tehát vannak önkormányzati képviselő és nem képviselő tagjai. A bizottság munkájában, működésében azonban a bizottság tagjainak azonosak a jogaik, azonosak feladataik, kötelezettségeik. Következésképpen önkényes, a jogegyenlőség elvének megsértése miatt alkotmányellenes az olyan önkormányzati rendeleti szabályozás, amely a bizottsági munkáért az önkormányzati képviselőnek, illetőleg a nem képviselő bizottsági tagnak eltérő tiszteletdíjat állapít meg.

Az Ör. érintett rendelkezései törvénysértők, egyben alkotmányellenesek is, mivel az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal, ezért az Alkotmánybíróság megsemmisítette az önkormányzati rendelkezéseket.

A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ának rendelkezésén alapul.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 322/H/2001/3.