49/1996. (X. 25.) AB határozat
a Magyar Népköztársaság Minisztertanácsa tagjainak és az államtitkároknak jogállásáról és felelősségéről szóló 1973. évi III. törvény és az állami vezetők munkaviszonyával összefüggő kérdésekről szóló 1077/1987. (XII. 31.) MT határozat alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály és állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Népköztársaság Minisztertanácsa tagjainak és az államtitkároknak jogállásáról és felelősségéről szóló 1973. évi III. törvény és az állami vezetők munkaviszonyával összefüggő kérdésekről szóló 1077/1987. (XII. 31.) MT határozat alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. A megsemmisített törvény és MT határozat 1997. június 15. napjával veszti hatályát.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet követett el azzal, hogy nem tett eleget az Alkotmány 39. § (2) bekezdésében meghatározott jogalkotói feladatának. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatát 1997. június 15. napjáig teljesítse.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Magyar Népköztársaság Minisztertanácsa tagjainak és az államtitkároknak jogállásáról és felelősségéről szóló 1973. évi III. törvény (a továbbiakban: Tv.) 13. §-a szerint "Felhatalmazást kap a Minisztertanács elnöke, hogy a Minisztertanács tagjainak és az államtitkároknak a munkaviszonyával összefüggő kérdéseket - a Munka Törvénykönyve általános rendelkezéseinek figyelembevételével - szabályozza".
A Tv. 13. §-ában foglalt felhatalmazás alapján az állami vezetők munkaviszonyával összefüggő kérdésekről szóló, többször módosított 1077/1987. (XII. 31.) MT határozat (a továbbiakban: MTh.) állapította meg meghatározott állami vezetők munkaviszonyával kapcsolatos rendelkezéseket.
2. Az indítványozó a Tv. 13. §-a és az MTh. teljes egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint mulasztásos alkotmánysértés megállapítását és megszüntetését kérte.
Álláspontja szerint a Tv. 13. §-a és az MTh. sérti az Alkotmány 39. § (2) bekezdését, 2. § (1) bekezdését és a 7. § (2) bekezdését. Az MTh. az előbbieken túlmenően az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe is ütközik. Megállapítása szerint az Alkotmány 39. § (2) bekezdéséből ered az Országgyűlésnek a vizsgált kérdésekre vonatkozó jogalkotói feladata, amelynek nem teljesítése mulasztásos alkotmánysértést valósít meg.
Az indítvány szerint a miniszterek jogállását és felelősségét a már elavult Tv. szabályozza, amely alkotmányellenesen ad felhatalmazást a "Minisztertanács elnöke" részére a jelzett tárgykör szabályozására. Az MTh. pedig formai és tartalmi szempontból egyaránt alkotmányellenes.
Az indítványozó véleménye alapján az MTh. már megalkotásakor ellentétes volt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. § d) pontjával és a 4. § e) pontjával. Az MTh. ugyanis a Jat. kihirdetését követően született és azzal azonos időpontban lépett hatályba. Úgy véli, hogy "a dátumok véletlen egybeesése felveti, hogy az Mt. határozat megalkotásakor a másnap hatályba lépő Jat. megkerülésére törekedtek".
Az MTh. tartalmi szempontból is alkotmányellenes, mert olyan szabályokat tartalmaz, amelyek az Alkotmány hatályos rendelkezéseivel és a Jat.-tal is ellentétesek. Az MTh. - a Jat. hatálybalépését követő többszöri módosításaival - olyan alapvető kérdésekről rendelkezik - így különösen a munkaviszony keletkezéséről, a munkáltatói jogok gyakorlásáról, a munka díjazásáról és a szabadságolásról -, amelyek törvényi szabályozást igényelnek.
Az indítványozó végül utalt arra is, hogy az MTh.-ban szabályozott munkajogi kérdésekben a versenyszférában és a költségvetési szférában (köztisztviselők, közalkalmazottak), valamint egyes speciális területeken dolgozók (bírók, ügyészek, polgármesterek) tekintetében újszerű törvényi előírások születtek. Ebben a tekintetben a Kormány tagjaira vonatkozó törvényi szabályozás sem lett volna halogatható, ezért az MTh. alkotmányellenessége és az Országgyűlés jogalkotói mulasztása egyaránt fennáll.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt határozatát az alábbiakra alapozta.
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kinyilvánítja: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
A 7. § (2) bekezdése szerint: "A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
A 33. § (1)-(4) bekezdése a következőket tartalmazza:
"(1) A Kormány
a) miniszterelnökből, és
b) miniszterekből áll.
(2) A miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesíti.
(3) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz.
(4) A minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel."
A 33/A. § alapján: "A Kormány megbízatása megszűnik:
a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával,
b) a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával,
c) a miniszterelnök halálával, illetőleg,
d) ha a 39/A. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és új miniszterelnököt választ."
A 35. § (2) bekezdése többek között előírja: "A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes."
A 39. § (1)-(2) bekezdése így rendelkezik:
"(1) Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni.
(2) A Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállását, díjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját törvény szabályozza."
A Jat. 3. § d) pontja alapján "a miniszterek és az államtitkárok jogállását és felelősségét", 4. § e) pontja szerint pedig "a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit" törvényben kell szabályozni.
2. Az Országgyűlés a Tv.-t az akkor hatályos alkotmányi rendelkezések alapján alkotta meg. A Tv.-t az Országgyűlés az 1989. évi IX. törvénnyel módosította. A módosítás a Tv. két rendelkezését érintette. Az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi XXXIII. törvény pedig a Tv.-nek az államtitkárokra vonatkozó egyes rendelkezéseit helyezte hatályon kívül.
E változások ellenére is megállapítható, hogy a Tv. jelenlegi szövege a rendszerváltozáshoz kapcsolódó 1989. októberi átfogó alkotmányreform előtt született és a pártállami kormányzati rendszerbe illeszkedett.
Az Alkotmány 1989. októberi és azt követő módosításai alapján az alkotmányos berendezkedésben és azon belül a kormányzati rendszerben is lényeges változások történtek. Az Alkotmány Kormányról szóló VII. fejezetének rendelkezései az 1989. évi XXXI. törvénnyel, valamint az 1990. évi XXIX. és XL. törvénnyel végrehajtott módosítások következtében a többpártrendszerű parlamenti választásokon alapulnak és az államhatalmi ágak elválasztásának elvét követik. A korábbitól lényegesen eltér a Kormány tagjai megbízatásának rendje, jogállása és felelőssége is.
Mivel az Alkotmány említett módosításait követően a Tv.-nek a hatályos Alkotmánnyal való összhangba hozására nem került sor, a Tv. bizonyos rendelkezései semmissé, mások pedig az Alkotmánnyal ellentétessé váltak. Például említi az Alkotmánybíróság a Tv. következő §-ait:
"1. § (1) Az Országgyűlés a Népköztársaság Elnöki Tanácsának javaslatára választja meg, menti fel, illetőleg hívja vissza:
a) a Minisztertanács elnökét;
b) a Minisztertanács elnökhelyetteseit és tagjait."
"2. § (1) A Minisztertanács tagjainak megbízatása megszűnik:
a) lemondásával;
b) felmentésével;
c) visszahívással;
d) a bizalom megvonásával;
e) a Minisztertanács tagjának halálával."
"3. § Ha az Országgyűlés nem ülésezik, a Minisztertanács tagjait a Népköztársaság Elnöki Tanácsa választja meg, menti fel, illetőleg hívja vissza."
"9. § A Minisztertanács tagjai és az államtitkárok a Minisztertanácsnak, továbbá az Országgyűlésnek, illetőleg a Népköztársaság Elnöki Tanácsának felelősek."
A Tv.-nek a Kormány tagjai jogállására és felelőségére vonatkozó fenti előírásai ellentétesek az Alkotmány idézett 33. §-ával, 33/A. §-ával és 39. § (1) bekezdésével.
A Tv. kifogásolt 13. §-a felhatalmazást adott a Minisztertanács elnöke részére a Minisztertanács tagjai és az államtitkárok munkaviszonyával kapcsolatos kérdések szabályozására. Ez a rendelkezés csupán azt a feltételt szabta meg, hogy a jogalkotónak a szabályozásnál figyelemmel kell lennie a Munka Törvénykönyve általános rendelkezéseire.
A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásához megbízatásuk elnyerésének rendje mellett szervesen kapcsolódik munkaviszonyuk szabályozottsága. Az Alkotmány 39. § (2) bekezdése alapján az állami vezetők jogállásának részét képező munkaviszony alapvető kérdéseit törvényben kell szabályozni. Az államhatalmi ágak elválasztásának elvét érvényesítő magyar alkotmányos jogállamban a végrehajtó hatalmat gyakorló Kormány tagjainak jogállása olyan jelentős alkotmányossági ügy, amelynek tartalma nem nyugodhat sem a szabályozatlanságból fakadó esetlegességen, sem pedig a Kormány saját privilegizálását lehetővé tevő önszabályozáson. Ezt a követelményt egyértelműen kifejezi az Alkotmány 39. § (2) bekezdése, amely az érintett állami vezetők tekintetében a jogállás, a díjazás és a felelősség törvényi szabályozását írja elő. A Tv. kifogásolt felhatalmazása ezért ellentétes a jogállamiság és az annak szerves összetevőjét képező jogbiztonság alkotmányos követelményével. A Tv. 13. §-a tehát sérti az Alkotmány 39. § (2) bekezdését és a 2. § (1) bekezdését.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Tv.-t teljes egészében alkotmánysértőnek minősítette és megsemmisítette.
3. Abból, hogy az Alkotmánybíróság a Tv. egészét és azon belül a kifogásolt felhatalmazást adó rendelkezést alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette, már következik az alkotmányellenes felhatalmazáson nyugvó MTh. alkotmányellenessége és megsemmisítésének szükségessége. Az Alkotmánybíróság emellett a következőket állapítja meg.
A Tv. 13. §-a az állami vezetők munkaviszonyának szabályozására vonatkozó felhatalmazást a Minisztertanács elnöke részére állapította meg. E felhatalmazás alapján a Minisztertanács a munkaviszonyra vonatkozó szabályokat minisztertanácsi határozatban állapította meg. Az MTh. a hatálybalépés időpontjában már az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősült.
Az MTh. - amint ez a preambulumából is kitűnik - az állami vezetők munkaviszonyával összefüggő, az általánostól eltérő rendelkezéseket tartalmazott. A MTh. hatálya a Kormány tagjára, az államtitkárra, a helyettes államtitkárra és az ilyen besorolású személyekre, valamint az országos hatáskörű állami szerv vezetőjére és helyettesére, továbbá a kormánybizottság titkárára terjedt ki.
Az MTh. ellentétes a Jat. 3. § d) pontjával és 4. § e) pontjával és sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését, valamint 2. § (1) bekezdését. Ezen túlmenően az MTh. - a határozat indokolásának 2. pontjában kifejtettek alapján - az Alkotmány 39. § (2) bekezdésébe is ütközik.
A fentiekben kifejtett indokok alapján az Alkotmánybíróság a kifogásolt MTh.-t teljes egészében megsemmisítette.
4. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásos alkotmánysértés akkor áll fenn, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Az Alkotmány 39. § (2) bekezdése a Kormány tagjai és az államtitkárok tekintetében három nevesített tárgykörben - a jogállás, díjazás és felelősség kérdésében - teszi kötelezővé a törvényi szabályozást.
Az Alkotmány 78. § (2) bekezdése előírja: "A Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni."
Az Alkotmánybíróság e határozatával a Tv.-t és a kifogásolt felhatalmazó rendelkezésén alapuló MTh.-t alkotmányellenesnek nyilvánította és azokat teljes egészében megsemmisítette.
Mivel a törvényalkotó nem hozta összhangba a Tv.-nek az érintett állami vezetők jogállására és felelősségére vonatkozó rendelkezéseit az Alkotmányban megállapított parlamentáris kormányzati rendszerrel, illetve az Alkotmány 39. § (2) bekezdésében megjelölt tárgykörökre vonatkozóan az Országgyűlés nem alkotott új törvényt, jogalkotói mulasztással előidézett alkotmányellenes helyzet keletkezett. Ezért az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását állapította meg és felhívta az Országgyűlést jogalkotói feladatának teljesítésére.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 424/B/1996/3.