953/B/1993. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 86. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 3. § (6) bekezdése értelmében ezt a törvényt az adó- és jövedéki ügyekben akkor kell alkalmazni, ha jogszabály másként nem rendelkezik.
Az Áe. 72. § (1) bekezdése úgy szól, hogy az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél, jogszabálysértésre hivatkozva, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát kérheti a bíróságtól.
Az Áe. 72. § (3) bekezdés értelmében a keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására halasztó hatálya van, a közigazgatási szerv azonban határozatát a közérdekre, vagy az ügyfél nyomós érdekére tekintettel azonnal végrehajthatóvá nyilváníthatja. A fél a keresetlevélben a végrehajtás felfüggesztését kérheti.
Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (Art.) az adóhatósági határozat bírósági felülvizsgálatát a következőképpen szabályozza:
"86. § (1) Az adóhatóság másodfokú jogerős érdemi határozatát a bíróság az adózó kérelmére jogszabálysértés esetén megváltoztatja vagy hatályon kívül helyezi, és ha szükséges, az adóhatóságot új eljárás lefolytatására utasítja. Érdemi határozatnak minősül - a fizetési halasztás és részletfizetés engedélyezése tárgyában hozott határozat kivételével - minden, az adókötelezettséget (9. §) érintő, az adózó, az adó megfizetésére kötelezett személy jogát, kötelezettségét megállapító határozat.
(2) A bírósági felülvizsgálat az adóhatósági határozat végrehajthatóságát nem érinti. A végrehajtás felfüggesztéséről a bíróság az adózó kérelmére végzéssel határoz."
2. Az indítványozók az Art. 86. § (1) és (2) bekezdésének korlátozó, megszorító tartalmú rendelkezéseit tartják alkotmányellenesnek és kérik ezek megsemmisítését.
Az Alkotmány 70/I. és 70/K. §-ára figyelemmel, "az adóhatósági határozatok bírósági felülvizsgálatához fűződő jogosultság alapvető alkotmányos jognak minősül", amelynek érvényesítését az általános szabályokhoz képest megnehezíteni csak akkor lehet, ha ezzel az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya összhangban van. Álláspontjuk szerint az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének rendelkezéseit sértik a korlátozó szabályok.
Az Alkotmány 70/K. §-át sérti az a korlátozás, hogy az érdemi adóhatósági határozat, és az is csak jogszabálysértésre hivatkozva támadható meg.
Utaltak az indítványozók arra is, hogy az Áe. szabályai értelmében a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított keresetnek a határozat végrehajtására minden esetben halasztó hatálya van. Az azonnali végrehajtás elrendelésének szigorú feltételei vannak. Lényegesen eltér ettől az Art. 86. § (2) bekezdése, amely szerint a bírósági felülvizsgálat az adóhatósági határozat végrehajthatóságát nem érinti. Véleményük szerint nincs olyan fontos ok, amely elkerülhetetlenül szükségessé tenné "az adózó jogainak" ezt a törvényi korlátozását.
Egy további indítványozó a jogorvoslathoz való alapvető jog (Alkotmány 57. § (1) bek.), a tulajdonhoz való jog (13. § (1) bek.), a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát és egyenlő védelmének elvét rögzítő alkotmányi szabály (9. § (1) bek.) sérelmére is hivatkozott. Diszkriminatívnak tartja azt, hogy az adózóval szemben meghozott határozat - más közigazgatási határozatoktól eltérően - a bírói felülvizsgálat megindításától függetlenül végrehajtható, hacsak a bíróság külön kérelemre a végrehajtást fel nem függeszti (70/A. §).
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmány 70/K. §-a szerint az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.
E rendelkezés - az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozatában kifejtett értelmezés szerint - "nem jelenti azt, hogy minden, állampolgári kötelesség teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntés elleni kifogás közvetlenül a 70/K. § alapján bíróság előtt érvényesíthető, függetlenül attól, hogy az adott esetre vannak-e külön eljárási rendelkezések, és annak melyek az alkotmányos korlátai. Az Alkotmánybíróság abban a határozatában sem tekintette a bírói felülvizsgálat lehetőségét korlátlannak, amelyben kötelezte a törvényhozót az Alkotmány 50. § (2) bekezdésének végrehajtására, azaz az államigazgatási határozatok törvényessége bírói felülvizsgálatának szabályozására" (46/1994. (X. 21.) AB hat., ABH 1994. 260, 267-268).
Az Alkotmány 70/K. §-ában összefoglaltan említett, "a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések" közül maga az Alkotmány a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatára külön szabályt tartalmaz [50. § (2) bek.].
2. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.
Az Alkotmánybíróság már több határozatban foglalkozott a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata egyes kérdéseivel.
Egyebek között megállapította, hogy az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatóságának alkotmányos szükségessége a bíróságoknak az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében írt feladatköréből, valamint a 70/K. §-ban gyökerező hatásköréből [15/1993. (III. 12.) AB hat., ABH 1993. 112, 119.] fakad.
Rámutatott arra is, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséből következően a bírói felülvizsgálat a döntés törvényességének - és nem célszerűségének - felülvizsgálatára terjed ki [4/1993. (II. 12.) AB hat., ABH 1993. 48, 74.].
Az államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatának korlátozott volta, amely szerint csak az érdemi határozat, és az is csak jogszabálysértésre hivatkozva vizsgálható felül, nem hozható kapcsolatba az Alkotmánynak az indítványokban hivatkozott 8. § (2) bekezdésében foglaltakkal, hanem az 50. § (2) bekezdéséből következik.
A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról szóló alkotmányi rendelkezés a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyának rendezése érdekében szabályozza a bíróságok funkcióját a közigazgatás ellenőrzésében.
Az államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatának az a törvényi megszorítása, hogy az érdemi határozat, és az is csak jogszabálysértésre hivatkozva vizsgálható felül, az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével nincs ellentétben.
3. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalnia abban, hogy az Art. 86. § (2) bekezdése, amelyből hiányzik a bírói felülvizsgálatnak a törvény erejénél fogva halasztó hatálya, emiatt ellentétes-e az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével, 57. § (5) bekezdésével, illetve az Alkotmány 70/K. §-ával.
A személyeknek joguk van a sérelmesnek tartott, orvosolni kívánt döntés következményeinek elhárításához. A jogorvoslatnak azonban az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében megfogalmazott követelmények kielégítése szempontjából elég egyfokúnak lennie (1437/B/1990. AB hat., ABH 1992. 453, 454.). Ennek az alapvető jognak az érvényesüléséhez hozzátartozik az, hogy általában, fő szabály szerint a jogorvoslat kezdeményezése a sérelmezett döntés végrehajthatóságára halasztó hatályú legyen.
Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint "a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét." Az ellenőrzés mikéntjére az Alkotmány e szabálya további rendelkezést szövegszerűen nem tartalmaz.
E rendelkezésből nem következik, hogy a jogorvoslati eljárásban már felülbírált közigazgatási határozat végrehajtására a bírói ellenőrzés kezdeményezésének önmagában halasztó hatályt kell biztosítani.
Az Áe. értelmében az elsőfokú határozatok ellen - szűk kivételtől eltekintve - fellebbezésnek van helye. Bírói felülvizsgálatra pedig jogerős közigazgatási határozat esetében kerülhet sor.
A vizsgált jogszabály eleve az adóhatóság másodfokú határozatának felülvizsgálatáról szól: ez a körülmény önmagában is az Alkotmányból következően kötelező jogorvoslati jognak [Alkotmány 57. § (5) bek.] az eljárás rendjén teljesült voltára utal.
Abból viszont, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatás jogszabályértelmezését helyezi a semleges bírói hatalom alá, követelményként csupán annak lehetősége következik, hogy a közigazgatás törvénysértő határozatainak hatályosulását a bírói hatalom - akár még az ügy érdemi vizsgálata előtt is - megakadályozhassa.
A hatályos jog szerint ezt az Áe. a halasztó hatály általános szabályával valósítja meg, de - bizonyos feltételek mellett - lehetővé teszi a bíróság előtt megtámadható határozat végrehajthatóvá nyilvánítását - közérdekre, vagy az ügyfél nyomós érdekére tekintettel. Ilyen esetekben is azonban a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését a bíróság az eljárás folyamán bármikor elrendelheti [Pp. 332. § (3) bek.].
Az Art. az azonnali végrehajtás elrendelése tekintetében az Áe-től lényeges eltérést nem tartalmaz. E szabályok alkotmányellenességét maguk az indítványozók sem állították.
Sérelmezték viszont az Art. 86. § (2) bekezdésének azt a szabályát, amely szerint a bírósági felülvizsgálat az adóhatósági határozat végrehajthatóságát nem érinti. Ez az Áe. 72. § (3) bekezdésében megfogalmazott, az általános halasztó hatályt kimondó szabálytól tér el.
A másodfokú adóhatósági határozat megtámadása esetében az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséhez, az alkotmányosan kötelező jogorvoslati joghoz kapcsolódó, a végrehajthatóságot főszabályként halasztó joghatás mellőzése nem alkotmányellenes, minthogy ez a követelmény az alkotmányosan szükséges (egyfokú) jogorvoslat kimerítése során már teljesült: a végrehajtás bírói felfüggesztésének lehetőségét pedig a törvény biztosítja.
Az Alkotmány egyéb felhívott rendelkezéseiből sem következik kényszerűen a halasztó joghatás általános érvényű szabályozásának követelménye. A kétféle jogi szabályozás (az Áe. 72. § (3) bek. és az Art. 86. (2) bek.) nem személyek közötti megkülönböztetést tartalmaz. Nem merül fel tehát az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme, mint ahogy a szabályozás nincs kapcsolatban - így ellentétben sem - az Alkotmány 9. § (1) bekezdése, illetve 13. § (1) bekezdése rendelkezéseivel. A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 1996. június 3.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró