1058/H/2006. AB határozat
Hegykő Község Önkormányzata Képviselő-testületének az idegenforgalmi adóról szóló 16/2005. (XII. 28.) ÖK rendelete tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Hegykő Község Önkormányzata Képviselő-testületének az idegenforgalmi adóról szóló 16/2005. (XII. 28.) ÖK rendelete törvényellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
A Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője - miután Hegykő Község Önkormányzatának Képviselő-testülete törvényességi észrevétele ellenére az idegenforgalmi adóról szóló 16/2005. (XII. 28.) ÖK rendeletét (a továbbiakban: Ör.) nem módosította - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt hatáskörében eljárva az Alkotmánybírósághoz fordult.
Indítványában az Ör. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, mivel az álláspontja szerint ellentétes a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 30. § (1) bekezdésében foglaltakkal, s így sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének d) pontját, továbbá ugyanezen § (2) bekezdését.
A közigazgatási hivatal vezetője az alkotmányellenesség indokát abban jelölte meg, hogy a képviselő-testület a Htv. rendelkezéseivel ellentétesen leszűkítette az idegenforgalmi adó fizetésére kötelezett adóalanyok körét. A képviselő-testület az Ör. 1. §-ában - figyelmen kívül hagyva a Htv. 30. § (1) bekezdése b) pontjában foglaltakat - kizárólag a Htv. 30. § (1) bekezdés a) pontjában megjelölt adóalanyi kört érintően rendelkezett az idegenforgalmi adó fizetési kötelezettségről.
Az indítványozó utalva az Alkotmánybíróság 57/1996. (XII. 22.) AB határozatában foglaltakra, kifejtette, hogy a Htv. az adó alanyai és az adó tárgya tekintetében nem engedi meg az önkormányzatok számára a Htv. rendelkezéseitől való eltérést, így a vizsgált esetben sem szűkíthette le az Ör. 1. §-a a Htv. 30. § (1) bekezdésének a), illetve b) pontjában foglalt adóalanyi kört az említett törvényi rendelkezés a) pontjában foglalt adóalanyokra.
Az indítványozó indítványában - hivatkozva a törvényességi észrevételében részletesen kifejtett álláspontjára - utalt továbbá arra is, hogy az önkormányzat a Htv. 7. § a) pontjában foglalt tilalmat (adótöbbszörözés tilalma) jogszerűen úgy juttathatta volna érvényre, ha az Ör.-ben adómentességet biztosít azoknak az adóalanyoknak, akik számára korábban Hegykő Község Önkormányzata Képviselő-testületének az építményadóról szóló 15/2005. (XII. 28.) ÖK rendelete (a továbbiakban: Ér.) ugyanezen adótárgyra nézve adófizetési kötelezettséget írt elő.
A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör. 1. §-a és az Ör. további rendelkezései szoros tartalmi összefüggésben állnak egymással, ezért az Ör. egészének a megsemmisítését indítványozta.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(... )
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,
(... )
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A Htv. indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont rendelkezései:
"30. § (1) Adókötelezettség terheli azt a magánszemélyt
a) aki nem állandó lakosként az önkormányzat illetékességi területén legalább egy vendégéjszakát eltölt,
b) aki az önkormányzat illetékességi területén olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épületnek - a 12. §-ban meghatározottak szerinti - tulajdonosa, amely nem minősül lakásnak."
7. § Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy:
a) az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében (4. §) csak egyféle - az önkormányzat döntése szerinti -adó (5. §) fizetésére kötelezheti (...)"
3. Az Ör. felhívott rendelkezése:
"1. § Hegykő Község Önkormányzatának Képviselő-testülete a Htv. 30. § (1) bekezdés a) pontja szerinti idegenforgalmi adót vezet be."
4. Az Ér. vizsgálatba bevont rendelkezései:
"2. § (1) A Htv. 13. §-ában leírt mentességeken túl mentes az adó alól a vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze kivételével (...)
b) az üdülő épület kivételével az egyéb, nem lakás céljára szolgáló épület."
"3. § (4) Üdülő épület, továbbá többlakásos lakó - vagy egyéb épületben lévő lakás esetén az adó évi mértéke 800 Ft/m2."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság a 205/H/2008. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a jelen ügy indítványozója által Fertőhomok Község Önkormányzata Képviselő-testületének az idegenforgalmi adóról szóló 8/2007. (VI. 29.) FKÖ rendeletének törvényellenessége tárgyában előterjesztett indítványa alapján a jelen ügyben felmerült alkotmányossági kérdéseket - azonos alkotmányi rendelkezések és alkotmányos összefüggés alapján - már vizsgálta, és elutasította az említett rendelet megsemmisítésére irányuló indítványt.
Tekintettel arra, hogy a jelen ügy és az Abh. alapjául fekvő ügy kizárólag az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képező azonos adónemben (idegenforgalmi adó) szabályozó önkormányzati rendeletek tekintetében tér el, ugyanakkor az indítványozó által előterjesztett alkotmányossági probléma és az általa megjelölt alkotmányi rendelkezések azonosak, továbbá a felhívott alkotmányi rendelkezések indítványozó által állított sérelmét alátámasztó érvelés lényegi tartalmát tekintve ugyancsak egyező, ezért az Alkotmánybíróság az Abh. indokolásában kifejtett megállapításait a jelen ügyben is megfelelően irányadónak tekinti.
Az Alkotmány 42. §-a a helyi önkormányzáshoz való jogot határozza meg. A helyi önkormányzáshoz való jog képviselő-testület által történő gyakorlásának egyik meghatározó eleme a rendeletalkotás. A helyi önkormányzat a helyi közügyek rendezésére jogszabályt alkothat. E jogalkotási jogkör terjedelmét az Alkotmány és Ötv. szabályozza.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja alapján a helyi képviselő-testület törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
A helyi adókat érintően a helyi önkormányzatok képviselő-testületének szabályozási autonómiája a Htv. rendelkezései alapján korlátozott.
A Htv. 6. §-a értelmében az önkormányzatok adó-megállapítási joga arra terjed ki, hogy a Htv.-ben meghatározott adókat a saját illetékességi területükön bevezessék, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezzék, illetőleg módosítsák, az adók bevezetésének időpontját és időtartamát meghatározzák, az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan, a Htv.-ben meghatározott felső határokra figyelemmel megállapítsák, a Htv.-ben meghatározott mentességeket további mentességekkel, a kedvezményeket további kedvezményekkel bővítsék, a Htv. és az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározzák.
A helyi önkormányzatok képviselő-testülete azonban a helyi adók szabályozása során nem léphet túl a törvényi kereteken, az általa alkotott rendelet nem tartalmazhat a Htv. kógens szabályaitól eltérő rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott ara, hogy a Htv. az adó alanyai és az adó tárgya tekintetében kógens rendelkezéseket tartalmaz, azaz nem teszi lehetővé azt, hogy a helyi önkormányzatok a helyi adórendeleteik megalkotása során ezektől a törvényi rendelkezésektől eltérjenek, leszűkítsék vagy kitágítsák az adóalanyok, illetve adótárgyak körét. [57/1996. (XII. 22.) AB határozat ABH 1996, 339, 340.; 57/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 504, 507.]
A Htv. 30. § (1) bekezdése által szabályozott idegenforgalmi adó a Htv. szabályozási rendszerében kommunális adó, amely az önkormányzat által biztosított és igénybe vett, az állandó lakosság szükségleteit meghaladó kommunális szolgáltatások, helyi közszolgáltatások biztosításához közteherként történő hozzájárulást jelent. Az adó tárgya a vendégéjszaka [Htv. 30. § (1) bekezdés a) pont], illetve az olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épület, amely nem minősül lakásnak [Htv. 30. § (1) bekezdés b) pont].
Az adó alanya az elsőként említett adótárgy esetén az a nem állandó lakos, aki az önkormányzat illetékességi területén legalább egy vendégéjszakát eltölt, az utóbb említett adótárgy esetében pedig az, aki az önkormányzat illetékességi területén olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épület tulajdonosa, amely nem minősül lakásnak.
A vizsgált esetben az Ör. 1. §-a és a Htv. 30. § (1) bekezdése összevetésével az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. a Htv. szabályozását csak részben vette át, nem szabályozta az idegenforgalmi adó megfizetésére kötelezettek (adóalanyok) körében az önkormányzat illetékességi területén nem lakás, hanem üdülés, pihenés céljára szolgáló épületek tulajdonosait [Htv. 30. § (1) bekezdés b) pont].
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján a jelen ügyben azt kellett vizsgálnia, hogy a Htv. törvényi szabályozásának a keretein belül maradt-e Hegykő Község Önkormányzata Képviselő-testülete akkor, amikor az Ör. 1. §-ában kizárólag a Htv. 30. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt adóalanyi körre nézve vezette be az idegenforgalmi adót.
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is megerősíti a fent hivatkozott határozataiban kifejtett álláspontját, melynek értelmében a Htv. adóalanyokra és adótárgyra vonatkozó rendelkezéseitől a helyi önkormányzat a helyi adó rendeleti úton történő bevezetése során nem térhet el.
A Htv. 2. §-a értelmében az önkormányzat adómegállapítási joga a Htv.-ben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki. Ebből következően, ha az önkormányzat a Htv. III. fejezetének 2. pontjában szabályozott idegenforgalmi adó bevezetése mellett dönt, akkor ezen adónemen belül nem választhat a Htv. 30. § (1) bekezdésének a), illetve b) pontjában szabályozott adóalanyok között, azaz nem dönthet úgy, hogy kizárólag a Htv. 30. § (1) bekezdésének a) pontjában foglalt adóalanyokra nézve vezeti be az adót.
A Htv. első részének első fejezete a törvény valamennyi helyi adóra irányadó általános rendelkezései között a 7. §-ban szabályozza az önkormányzat adómegállapítási jogának a korlátait.
A Htv. 7. § a) pontja az adótöbbszörözés tilalmát mondja ki akkor, amikor úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében (Htv. 4. §) csak egyféle, az önkormányzat döntése szerinti adó (Htv. 5. §) fizetésére kötelezheti.
A Htv. 7. § a) pontjában az önkormányzat adómegállapítási jogának korlátjaként megjelenő adótöbbszörözés tilalma az adó tárgyát védő törvényi rendelkezés, amely kötelező érvénnyel előírja, hogy a több jogcímen bevezetett helyi adóból egy meghatározott vagyontárgy (a vizsgált esetben az üdülő ingatlan) csak egyfajta helyi adóval terhelhető.
Az Alkotmánybíróság döntése meghozatala során figyelemmel volt arra, hogy Hegykő Község Önkormányzatának Képviselő-testülete a Htv.-ben kapott felhatalmazással (adótípus választási joggal) élve az idegenforgalmi adó bevezetését megelőzően már megalkotta az Ér.-t, amelyben a képviselő-testület adófizetési kötelezettséget írt elő az üdülő épületek tulajdonosai számára [Ér. 2. § (1) bekezdés b) pont; 3. § (4) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság tekintetbe vette továbbá azt is, hogy az üdülő épület olyan vagyontárgy, amely a Htv. rendelkezései értelmében az önkormányzat döntése alapján az építményadó és az idegenforgalmi adó hatálya alatt is adóztatható.
Hegykő Község Önkormányzatának Képviselő-testülete az adótípus választás jogával élve úgy döntött, hogy az üdülő épületeket az építményadó hatálya alatt kívánja adóztatni, egyben a Htv. 30. § (1) bekezdés a) pontjában szabályozott adótárgy tekintetében be kívánja vezetni az idegenforgalmi adót.
Az Alkotmánybíróság a Htv. 7. § a) pontjában foglalt, az adótöbbszörözés tilalmát előíró törvényi rendelkezést valamennyi helyi adónem esetében, az adómegállapítási jog korlátjául szolgáló kógens törvényi előírásnak tekinti, amelyet az önkormányzat köteles érvényre juttatni a helyi adó rendeleti úton történő bevezetése során. E rendelkezés irányadó abban az esetben is, ha az önkormányzat az üdülő épületet az építményadó adótárgyává tette, és a már bevezetett építményadó mellett kívánja bevezetni az idegenforgalmi adót.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált esetben a Htv. 7. § a) pontjában foglalt kógens törvényi rendelkezést a Htv. 30. § (1) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezésekkel együttesen és egymásra tekintettel kell értelmezni és alkalmazni.
A Htv. 7. § a) pontjában foglalt törvényi korlátból a vizsgált esetben az következik, hogy az építményadó üdülő épületekre történt kivetése kizárja az idegenforgalmi adó ugyanezen adótárgyra történő alkalmazhatóságát az üdülő épület, mint az építményadóban már adóztatott adótárgy nem terhelhető idegenforgalmi adóval.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a Htv. egyetlen rendelkezése, így annak 7. § a) pontja sem ad felhatalmazást az önkormányzat számára arra, hogy az idegenforgalmi adó bevezetése során eltérjen a Htv. 30. § (1) bekezdésében foglaltaktól, olyan esetben, amikor az építményadó hatálya alatt korábban nem került sor az üdülő épület adóztatására. Abban az esetben azonban, ha a Htv. 7. § a) pontjában foglalt törvényi korlát - annak következtében, hogy az üdülő épületek építményadó hatálya alatti adóztatására az önkormányzat korábban bevezetett rendeletével már sor került - másként nem érvényesíthető kivételesen e kógens és általános érvényű törvényi korlátozás érvényre juttatása érdekében az önkormányzat eltérhet a Htv. 30. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésektől.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, amikor Hegykő Község Önkormányzatának Képviselő-testülete az Ör. 1. §-ában az idegenforgalmi adó megfizetésére kötelezettek körében nem szabályozta az üdülőépületek tulajdonosait a Htv. 7. § a) pontjában foglalt törvényi korlátozást juttatta érvényre és nem lépte át a Htv. törvényi szabályozásának a kereteit, nem sértette meg az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában és a 44/A. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezéseket.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2009. március 31.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró