64/2011. (VII. 13.) AB határozat
Sátoraljaújhely telekadóról szóló rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Sátoraljaújhely Város Önkormányzat Képviselő-testületének a telekadóról szóló 26/2008. (VIII. 7.) rendelete 5. §-a alkotmányellenes, ezért azt 2011. december 31. napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I. Az indítványozó jogi képviselője útján Sátoraljaújhely Város Önkormányzat Képviselő-testületének a telekadóról szóló 26/2008. (VIII. 7.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 5. §-ának - az Ör. hatálybalépésének időpontjára visszamenőleges hatályú - megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. támadott rendelkezése ellentétes a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 6. § c) pontjával, és sérti az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdését azáltal, hogy az önkormányzat illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi ingatlanok rendeltetésének, értékének, az adóalanyok teherviselő képességének mérlegelés nélkül a Hatv.-ben meghatározott adómaximum közelében állapítja meg a telekadó mértékét. Az indítványozó a telekadó aránytalan mértékét a tulajdonában álló telek után kivetett adó összegével szemlélteti és rámutat arra, hogy az Ör. alapján megállapított adókötelezettség a telek értékének hozzávetőlegesen 1/5-ét teszi ki, amely adóteher gyakorlatilag öt év alatt felemésztené az ingatlan piaci értékét. A támadott rendelkezés visszamenőleges hatályú megsemmisítésére irányuló kérelmével összefüggésben az indítványozó utal az ingatlant terhelő adókötelezettség összegszerűségére, valamint arra, hogy ilyen mértékű adó megfizetése az indítványozó létét, rendes gazdálkodását nagymértékben veszélyeztetné, így különösen fontos érdeke indokolja a jogszabályhely hatálybalépésének időpontjára visszamenőleges hatályú megsemmisítését.
II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
"70/I. § (1) Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
2. Az Ör. vizsgált szabálya:
"5. § Az adó mértéke 200 Ft/m2/év."
III. Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már több ízben vizsgálta az önkormányzatok által kivetett telekadó kérdéseit.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a helyi önkormányzatok adómegállapítási joga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. Az Alkotmány e rendelkezése a helyi önkormányzati alapjogok között a képviselő-testület alkotmányi védelemben részesített hatásköreként határozza meg azt, hogy a képviselő-testület a törvény keretei között meghatározza a helyi adók fajtáit és mértékét.
A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit a Hatv. szabályozza.
A képviselő-testületet megillető adómegállapítási jog és e tárgyban rendeletalkotási jogkörének terjedelmét a Hatv. 6. §-a állapítja meg. E szerint:
"Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel - megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, kedvezményekkel, így különösen a lakások esetében a lakásban lakóhellyel rendelkező eltartottak számától, a lakáson fennálló, hitelintézet által lakásvásárlásra, lakásépítésre nyújtott hitel biztosítékául szolgáló jelzálogjog fennállásától, a lakásban lakóhellyel rendelkezők jövedelmétől függő mentességekkel, kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza."
E rendelkezések alapján a helyi önkormányzat széleskörű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adók szabályozása során. A Hatv. keretei között szabadon dönt arról, hogy vezet-e be adót, ha igen, akkor a helyi adók melyikét vezeti be, meghatározhatja a helyi adó bevezetésének időpontját és időtartamát, a helyi adózás részletes szabályait. A 6. § c) pontja arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a helyi sajátosságok, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek, az adóalanyok teherbíró képességének figyelembevételével állapítsa meg az adómaximumon belül az adó mértékét. A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának részjogosítványa az adómentességek és adókedvezmények megállapításának a joga. A törvény e szabályozásával lehetőséget kíván adni a helyi önkormányzatoknak a helyi adópolitika kialakítására. A helyi adópolitika kialakítása jogalkotói mérlegelés kérdése, s e mérlegelés során a helyi önkormányzat érvényre juttathat gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. E mérlegelés körében hozott rendelkezésekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság hatáskörébe csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó a mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány rendelkezéseivel, nem eredményezik-e valamely alapvető jog alkotmányellenes korlátozását, vagy nem tartalmaznak-e a diszkrimináció tilalmába ütköző hátrányos megkülönböztetést. (463/H/1995. AB határozat, ABH 1996, 690., 691.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600., 604.)
2. Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 70/I. §-át sértő alkotmányellenes helyzetet idézett elő az önkormányzat azáltal, hogy a telekadó szabályozása során elmulasztotta a helyi sajátosságok differenciált figyelembe vételét.
Az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdése szerint minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában e rendelkezés értelmezésével kapcsolatosan kifejtette: "ez a rendelkezés állampolgári kötelezettségként fogalmazza meg a közteherviselés elvét. A közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében egyedül azt az általános követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak. Azaz a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia, arányosnak kell lennie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével. Ebből az általános követelményből a jogalkotónak nem származik kötelezettsége arra, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely adó mértékét tételesen meghatározott összegben állapítja meg." (666/B/1992. AB végzés, ABH 1992, 735., 737.)
A helyi adók esetében az arányos közteherviselés garanciáit elsősorban a Hatv. teremti meg azzal, hogy meghatározza a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit, a bevezethető adók fajtáit, az adóalanyok körét, az adó tárgyát és alapját, valamint az adó mértékének maximumát.
A telekadó esetén a Hatv. alternatív módon határozza meg az adó alapját, illetőleg mértékét. A Hatv. 21-22. §-a választási lehetőséget ad a helyi önkormányzatnak arra, hogy a telek alapterülete alapján tételes adóként vagy az ingatlan korrigált forgalmi értéke alapján, annak 3%-áig határozza meg a telekadó mértékét. Az adó megállapításának ez utóbbi módja minden esetben biztosítja az ingatlan értékével arányos adóztatást. Abban az esetben, ha az önkormányzat az adót tételesen állapítja meg - mivel a tételes adó korlátozottabb lehetőséget kínál az értékarányos adóztatásra - a Hatv. rendelkezéseinek betartása mellett is előfordulhat, hogy az önkormányzati rendeletben meghatározott adómérték egyes adózók tekintetében súlyos méltánytalanságot eredményez. Ezért írja elő a Hatv. a 6. § c) pontjában az önkormányzat számára, hogy az adó mértékének megállapítása során köteles figyelemmel lenni a helyi sajátosságokra és az adóalanyok teherviselő képességére.
A Hatv. 22. §-a szerint, ha az önkormányzat a telekadó mértékét tételesen állapítja meg, az adó évi mértékének felső határa 200 Ft/m2, amely a 6. § c) pontban foglaltak szerint a fogyasztói árszínvonal változásának megfelelően korrigálható.
3. Az Ör.-nek az indítvány által hivatkozott rendelkezése egységesen, az érintett ingatlanok rendeltetésének, értékének, az adóalanyok teherviselő képességének mérlegelése nélkül a Hatv. 22. § a) pontja által meghatározott összegben állapította meg a telekadó mértékét (és nem élt az árszínvonal változáshoz kapcsolódó korrekciós lehetőséggel sem). Az Ör. az adómentességek, adókedvezmények szabályozása során sem alkalmazott olyan megoldásokat, amelyek a helyi sajátosságok, a telkek rendeltetésében, értékében fennálló különbségek, az adóalanyok teherviselő képességének mérlegelését tükrözné.
Az Ör. a telekadó mértékének a törvényi adómaximumban való megállapításával ugyan formálisan eleget tett a Hatv. 22. § a) pontjában foglalt tételes előírásnak, de mellőzte a Hatv. 6. § c) pontjában előírt kötelező mérlegelés követelményét, megsértve ezzel az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdésében szabályozott arányos közteherviselés követelményét. [Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság az 1531/B/1991. AB határozatában, (ABH 1993, 707., 710.), valamint 22/2001. (VI. 29.) AB határozatában (ABH 2001, 620, 624.)]
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 5. §-át a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette.
4. Az indítványozó az Ör. támadott rendelkezésének a hatálybalépés időpontjára visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. §-a a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"43. § (1) Azt a jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni.
(2) A jogszabálynak vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz megsemmisítése, - a (3) bekezdésben foglalt eset kivételével - nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket."
(... )
"(4) Az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja."
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság - éppen a jogbiztonság érdekét szem előtt tartva - nem találta lehetségesnek a jogszabályhely visszamenőleges hatályú megsemmisítését, a megsemmisítés időpontját azonban az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján - pro futuro hatállyal - úgy állapította meg, hogy a jogalkotónak megfelelő időt hagyott az Ör. alkotmányossági követelményeknek eleget tevő módosítására.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Budapest, 2011. július 11.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s.
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 252/B/2009.