670/B/1997. AB határozat
jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványok tárgyában - dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény módosításáról szóló 1992. évi LXXVI. törvény 20. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság az Érd Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a magánszemélyek kommunális adójáról alkotott 17/1991. (XII. 20.) ÖK számú rendelet 4. § (1) bekezdés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyben az indítványozók az Érd Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a magánszemélyek kommunális adójáról alkotott 17/1991. (XII. 20.) ÖK számú rendeletben (a továbbiakban: Ör.) az adó mértékére vonatkozóan megállapított rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérik.
Az indítványokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. Az érdi képviselő-testület 34/1996. (IX. 20.) ÖK számú rendeletével módosította az Ör.-nek a kommunális adó mértékére vonatkozó, az Ör. 5. §-ában foglalt rendelkezéseket. A módosítást követően az Ör. 5. §-a a következő rendelkezést tartalmazta:
"5. § (1) Az adó mértéke a rendelet 1. §-ában meghatározott adótárgyanként 4000,- Ft/év, az Érden állandó lakosként bejelentkezett adózók esetében.
(2) Az adó mértéke a rendelet 1. §-ában meghatározott adótárgyanként 8000,- Ft/év, a nem állandó lakos adózók esetében."
Indítványozók álláspontja szerint az Ör.-nek ez a rendelkezése, amely az adófizetési kötelezettség szempontjából ugyanazon adó mértéke tekintetében különbséget tesz a polgárok között aszerint, hogy rendelkeznek-e érdi lakóhellyel vagy sem, alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét.
Az érdi képviselő-testület 18/1997. (V. 26.) ÖK számú rendeletével ismételten módosította az Ör. 5. §-át, amelynek hatályos szövege a következő:
"Az adó mértéke a rendelet 1. §-ában meghatározott adótárgyanként 8000,- Ft/év." Ugyanakkor új, adókedvezményeket megállapító 4. §-sal egészítette ki az Ör. szövegét, amelynek (1) bekezdése szerint az állandó érdi lakosként bejelentkezett adózók 50% adókedvezményben részesülnek.
Indítványozók indítványukat az új szabályozással szemben is fenntartották.
2. Egyik indítványozó támadja a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) módosításáról szóló 1992. évi LXXVI. törvény (a továbbiakban: Hatvm.) azon rendelkezéseit is, amelyek a kommunális beruházások ellenértékének a helyi adóból történő levonási lehetőségét 5 évre korlátozták, és ezt a korlátozást visszamenőleg kiterjesztették az 1991-1992-ben végzett beruházásokra is. Indítványozó 1991-ben abban a tudatban vállalta telkének közművesítését, hogy a Hatv. akkor hatályos 10. §-a alapján a beruházás ellenértékét levonhatja a helyi adóból, ami 10 év helyiadó-mentességet jelentett volna számára. A Hatvm. vitatott rendelkezéseinek következtében azonban adómentessége 1996-ban megszűnt. Az, hogy a Hatvm. az 1991-ben végzett beruházásokra visszamenően korlátozta az adókedvezmény igénybevételének lehetőségét, indítványozó álláspontja szerint a szerzett jogok és jogbiztonság sérelme miatt alkotmányellenes, ezért kéri a vitatott rendelkezés alkotmányosságának "visszamenőleges" vizsgálatát.
II.
Eljárása során az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja szerinti hatáskörében vizsgálhatja-e a Hatvm. vitatott rendelkezésének alkotmányosságát.
Az Abtv. e rendelkezése alapján az Alkotmánybíróság hatásköre - főszabályként - hatályos jogszabály alkotmányosságának elbírálására terjed ki. Hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint - csak kivételesen, az Abtv. 38. § szerinti bírói kezdeményezés és az Abtv. 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz alapján kerülhet sor akkor, amikor a már nem hatályos jogszabály - annak továbbélése folytán - még az indítvánnyal érintett konkrét eljárásokban alkalmazható.
Erre tekintettel hatáskörének vizsgálata során az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Hatvm. támadott rendelkezése hatályban lévő jogszabálynak tekinthető-e.
A Hatv. 10. §-ának eredeti szövege a következő" rendelkezést tartalmazta: "10. § (1) Ha a magánszemély az önkormányzat illetékességi területén kommunális beruházást hajt végre, ennek számlával igazolt ellenértékét az ezen törvény alapján megállapított helyi adójából levonhatja. Amennyiben az adó összege kisebb, mint a beruházási érték, a levonási jog a következő évre vagy évekre átvihető.
(2) Mentes a helyi adó alól az a magánszemély, aki igazolja, hogy az önkormányzat illetékességi területén végzett kommunális beruházás céljára teljesített - támogatással csökkentett - évi befizetése eléri vagy meghaladja a helyi adó éves összegét.
(3) Amennyiben a (2) bekezdés szerinti befizetés nem éri el a helyi adó összegét, helyi adóként csak a különbözetet kell megfizetni."
A Hatvm. 2. §-a 1993. január 1-jei hatállyal a Hatv. 10. §-át a következőképpen módosította:
"10. § (1) Ha a magánszemély kommunális beruházást hajt végre, vagy ilyen beruházás céljára befizetést teljesít, akkor a saját beruházás számlával igazolt ellenértéke a beruházás befejezésének évében, illetőleg a befizetés támogatással csökkentett összege a befizetés évében levonható a beruházás helye szerint illetékes önkormányzat által megállapított, az adott évben esedékessé vált helyi adóból.
(2) Ha a helyi adó éves összege nem éri el az (1) bekezdés szerint levonható összeget, a levonási jog a megnyíltát követő négy naptári évben esedékes helyi adóval szemben érvényesíthető."
A Hatvm. 20. § (2) bekezdése egyúttal úgy rendelkezett, hogy: "(2) Annak a magánszemélynek, akinek az önkormányzat illetékességi területén végzett kommunális beruházás céljára 1991. és 1992. évben teljesített - támogatásokkal csökkentett - befizetése a tárgyévi helyi adófizetési kötelezettségét meghaladta, a fennmaradó összeggel az e törvény hatálybalépését követően az ugyanott esedékessé vált helyi adója a Hatv. - e törvény 2. §-ával megállapított - 10. §ában szabályozottak szerint csökkenthető."
A Hatv. 10. §-át 1996. január l-jétől hatályon kívül helyezte a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény és a gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény módosításáról 1995. évi XCVIII. törvény (a továbbiakban: Hatvm.2.) 10. § (1) bekezdése, azzal, hogy a 10. § (2) bekezdésében kimondta, hogy "a Hatv. e törvénnyel hatályon kívül helyezett 10. §-a alapján az adóalany adólevonási jogát az ott meghatározott feltételekkel továbbra is érvényesítheti, ha a) az adólevonási joga 1996. év január 1. napja előtt nyílt meg..." E rendelkezést figyelembe véve megállapítható, hogy a Hatv.-nek a Hatvm. 2. §-ával megállapított 10. §-a ugyan az alkotmánybírósági vizsgálat lefolytatásakor már nem hatályos szabály, azonban továbbra is alkalmazandó mindazokban az ügyekben, amelyekben az adóalany adólevonási joga a hatályon kívül helyezését megelőző időszakban megnyílt. A Hatvm. 20. §-ának (2) bekezdését az alkotmányossági vizsgálat időpontjáig törvényi rendelkezés nem helyezte hatályon kívül.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. A Jat. nem határozza meg egyértelműen, hogy a jogszabályban meghatározott határidőnek kifejezetten a jogszabály hatályának megszűnésére vagy a jogszabály alkalmazhatóságára kell-e vonatkoznia.
Az Alkotmánybíróság több határozatában a Jat.-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezi. E határozataiban megállapította, hogy a szabály alkalmazására jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát vesztette. [1239/B/1990. AB végzés ABH 1991, 906.; 298/B/1994. AB határozat ABH 1994, 700.; 880/B/1992. AB végzés ABH 1996, 804-806.]
A Hatv. módosított 10. §-a az adólevonási jog gyakorlását határidőhöz köti - a kommunális beruházás értéke, illetőleg az ilyen célra teljesített befizetés a beruházás befejezésének évében és az adólevonási jog megnyíltát követő négy évben vonható le a helyi adóból -, ezért megállapítható, hogy az 1991-1992. években kommunális beruházások céljára teljesített befizetések tekintetében ez a határidő már eltelt. Következésképpen a Hatvm. 20. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés tartalmilag kiüresedett, az indítvány elbírálásának időpontjában már teljesedésbe ment, annak alapján igényt érvényesíteni már nem lehet.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Hatvm. 20. § (2) bekezdése - alkalmazhatóságának hiányában - az alkotmánybírósági eljárásban gyakorlatilag már nem tekinthető hatályos jogszabályi rendelkezésnek, az Alkotmánybíróság alkotmányellenessége vizsgálatára nem jogosult, ezért az eljárást a rendelkező részben foglaltak szerint megszüntette.
III.
Az indítványozók többsége az Ör. 4. § (1) bekezdésének alkotmányosságát vitatja, mely szerint:
"Az állandó érdi lakosként bejelentkezett adózók 50% adókedvezményben ré-szesülnek."
Az Ör. 9. § 4. pontja alapján a rendelet alkalmazásában állandó lakosnak az tekintendő, aki a lakcímbejelentés szabályai szerint nyilvántartásba vett lakóhellyel rendelkezik az önkormányzat illetékességi területén.
A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának és e tárgyban rendeletalkotási jogkörének terjedelmét a Hatv. 6. §-a állapítja megj, Eszerint:
"Az önkormányzat adömegállapítási joga arra terjed ki, hogy
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza."
E rendelkezések alapján a helyi önkormányzat az adómegállapítási joga körében - törvény keretei között - széles körű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adópolitika kialakítására. A helyi adók körében az adómentességek és adókedvezmények megállapításának a joga a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának egyik részjogosítványa. Az adómentességek, kedvezmények meghatározása során az önkormányzat a helyi sajátosságokat, gazdaságpolitikai, adópolitikai szempontokat, a lakosság szociális körülményeit mérlegelve, szabadon dönt arról, hogy az adóalanyok mely csoportját vonja az általánostól eltérő, kedvezőbb megítélés alá, az adóalanyok mely csoportja számára nyújt adómentességet, adókedvezményeket. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe e rendelkezésekkel kapcsolatosan csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó e mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány rendelkezéseivel.
Indítványozók álláspontja szerint a vitatott rendelkezés az Alkotmány 70/A §=ába ütköző, alkotmányellenes megkülönböztetést tesz az adó mértéke tekintetében az állandó érdi lakosok és Érden állandó lakóhellyel nem rendelkező ingatlantulajdonosok között.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott rendelkezés tárgya adókedvezmény megállapítása, ezért az alkotmánybírósági vizsgálat az Ör. 4. § (1) bekezdésében biztosított adókedvezmény alkotmányosságára irányult.
Az Alkotmány 70/A. (1) bekezdése - amint azt az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette - nem mindenfajta különbségtételt tilt. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre vonatkozik, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, a megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az önkényes, az emberi méltósághoz való jogot sérti. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 963/B/19937 AB~határozat, ABH 1996, 437-445.]
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés végén a felsorolást lezáró "vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel" szövegrész egy olyan gyűjtőfogalomra utal, amely-be adott esetben az állandó és ideiglenes lakás szerinti különbségtétel is beletartozhat. Ennek a megkülönböztetésnek az Alkotmánnyal való összeegyeztethetőségét az Alkotmánybíróságnak az adott helyi szabályozás tükrében esetenként kell megvizsgálnia. [2002/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 703-704.] Ezért az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a vitatott szabály által tett megkülönböztetés nem önkényes-e, a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka van-e.
A szabályozás indokainak megismerése érdekében az Alkotmánybíróság megkeresést intézett a város polgármesteréhez. A polgármester válaszában kifejtette, hogy az állandó lakosok számára nyújtott adókedvezménynek alapvetően kettős indoka van. Egyrészt az Érden lakóhellyel nem rendelkező ingatlantulajdonosok után a helyi önkormányzat nem részesül normatív támogatásban a központi költségvetésből annak ellenére, hogy ők ugyanúgy használói a város infrastruktúrájának, mint az állandó lakosok. Másrészt a város területén állandó lakóhellyel rendelkező lakosok érdekeltsége a településfejlesztésben nagyobb, mint a város területén ideiglenesen lakó, tartózkodási hellyel rendelkező lakosoké. Az állandó lakosok a helyi adó megfizetésén túl más módon is részt vesznek a települési feladatok megoldásában, pl.: szerepet vállalnak a település fejlődését szolgáló infrastrukturális beruházások - útépítések, gázberuházás, közvilágítás - megvalósításában. A kommunális beruházásban való részvételt a nem állandó érdi lakosok esetén is értékeli a rendelet, az Ör. 4. § (2) bekezdése az állandó lakosokkal azonos adókedvezményt biztosít azoknak a nem állandó lakos adózóknak, akik Érd város területén önerős gázberuházásban vettek részt. A szabályozás oka tehát valójában a kommunális beruházásokban való részvétel ösztönzése.
A helyi önkormányzat a Hatv. idézett 6. §-a) alapján a helyi sajátosságokat, az adóalanyok teherbíró képességét és a az önkormányzat gazdálkodási érdekeit szem előtt tartva élhet adómegállapítási jogával. Ez a törvényi szabályozás módot ad arra, hogy a helyi önkormányzat adómegállapítási joga gyakorlása során önálló helyi adópolitikát alakítson ki. A helyi adópolitika kialakítása során az önkormányzatnak módjában áll az is, hogy az adószabályok megalkotása során is elismerje, értékelje a település területén állandó jelleggel tevékenykedő vállalkozóknak, a településen életvitelszerűen élő állandó lakosságnak azt a többlettevékenységét, amelyet a települési feladatok megoldása érdekében végeznek.
Ebből indult ki az Alkotmánybíróság akkor, amikor 963/B/1993. AB határozatában megállapította, hogy nem alkotmányellenesek Hatv.-nek azok a rendelkezései, amelyek a helyi iparűzési adó megállapítása tekintetében különbséget tesznek a település területén állandó telephellyel rendelkező és az ideiglenes jelleggel tevékenykedő vállalkozók között.
"A törvény e szabályozásával lehetőséget kíván biztosítani helyi adópolitika kialakítására. Módot ad a helyi önkormányzatnak arra, hogy az iparűzési adó megállapítása során figyelemmel legyen arra is, hogy a településen állandó telephellyel rendelkező vállalkozók - ellentétben a településen alkalmi, ideiglenes iparűzési tevékenységet végzőkkel - részt vesznek a települési feladatok megoldásában (pl.: munkahelyteremtés, helyi szolgáltatások nyújtása), tevékenységüket a település érdekeit, igényeit figyelembe véve végzik, helyi iparűzési adó fizetési kötelezettségük teljesítésével az önkormányzat számára állandó bevételt biztosítva, hozzájárulnak az önkormányzati feladatok folyamatos megvalósításához. Ez - ha a helyi önkormányzat él a törvényi szabályozás adta lehetőséggel - az egyes vállalkozói csoportok megkülönböztetésének ésszerű, a helyi önkormányzatok adómegállapítási jogával összhangban álló indoka." (ABH 1996, 441-442.)
Ehhez hasonlóan alkotmányosan elfogadható indoka lehet a kommunális adó megállapítása során a településen életvitelszerűen élő állandó lakosok és az ideiglenes lakosok közötti megkülönböztetésnek, ha a települési önkormányzat egy kifejezetten kommunális feladatok megoldását célzó helyi adó megállapítása során preferálja azt, hogy a településen élő állandó lakosok a helyi adó megfizetésén túl más módon is részt vesznek a települési feladatok megoldásában (pl: szerepet vállalnak a helyi lakossági szükségletek kielégítésében, a település fejlődését szolgáló beruházások, kommunális beruházások megvalósításában, segítséget nyújtanak az intézmények fenntartásában). Az Ör. nemcsak az állandó lakosok tekintetében értékeli a kommunális beruházásokban való részvételt, az állandó lakosokkal azonos adókedvezményben részesíti azokat az ideiglenes lakosokat is, akik az Ör. megalkotásakor aktuális kommunális beruházási programban részt vettek. Így az Ör. által megállapított adókedvezményeknek a kommunális beruházásokban való aktívabb részvételre ösztönző szerepe is van. Alkotmányosan nem kifogásolható az sem, ha a kommunális adó megállapítása során az önkormányzat figyelembe veszi azt is, hogy az állandó lakosok száma, az általuk fizetett jövedelemadó jelentősen befolyásolja az önkormány-zatnak a központi költségvetésből származó bevételének mértékét.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a képviselő-testület által a szabályozás során figyelembe vett szempontok megfelelő alapul szolgáltak ahhoz, hogy a képviselő-testület a kommunális adó szabályozása során kedvezményben részesítse a település területén állandó lakóhellyel rendelkező adózókat. Az Ör. vitatott rendelkezése az önkormányzat gazdálkodási követelményein és a helyi sajátosságokon alapuló helyi adópolitikai döntést tartalmaz. Az alkalmazott megkülönböztetésnek ésszerű indokai vannak, így nem tekinthető önkényes, az Alkotmányban szabályozott diszkrimináció tilalmába ütközőmegkülönböztetésnek.
Nem helytálló az indítványozóknak a 49/1993. (VII. 6.) AB határozatra való hivatkozása sem. Abban az ügyben az Alkotmánybíróság az Ör.-től eltérő szabályozásra nézve állapította meg a vitatott rendelkezések alkotmányellenességét. Az akkori vizsgálat tárgyát képező önkormányzati rendelet az építményadó mértékének megállapítása során kettős megkülönböztetést alkalmazott, egyrészt különbséget tett a belterületi és a zártkerti építménytulajdonosok között, másrészt a zártkerti építménytulajdonosok esetén 50%-os adókedvezményt biztosított azon adózók számára, akik állandó lakásként használják zártkerti építményüket. A különböző adómértékek megállapításának indokaként a helyi önkormányzat azt jelölte meg, hogy mivel a zártkerti övezet infrastruktúrája elmaradott, a magasabb adótétel az önkormányzattal szemben támasztott többletfejlesztési igények kielégítését szolgálja.
Az Alkotmánybíróság a vitatott rendelkezésekkel kapcsolatosan megállapította, hogy a rendelet a zártkerti ingatlanukat állandó lakásként használó tulajdonosok számára nyújtott adókedvezménnyel egy jogellenes állapotot preferál, és ez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamiság követelményét. Az építményadó alanyai tekintetében a rendelet által tett kettős megkülönböztetés azt eredményezi, hogy a képviselő-testület csak az építménytulajdonosok egy meghatározott körére - az építményüket nem állandó lakásként használó zártkerti építmények tulajdonosaira - hárítja a zártkerti övezet fejlesztése érdekében megállapított magasabb adóterheket. Így a rendelet hátrányos megkülönböztetést alkalmazott azon zártkerti építmények tulajdonosaival szemben, akik építményüket nem állandó bejelentett lakásként használják. Az Alkotmánybíróság abban az ügyben azt állapította meg, hogy a megkülönböztetésnek alkotmányos indoka nincs, önmagában az, hogy a zártkertben az önkormányzatnak a belterülettől eltérő fejlesztési feladatai vannak nem elegendő indok a rendelet által alkalmazott diszkriminatív szabályozásra. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozata tehát nem az állandó és az ideiglenes lakosok között tett megkülönböztetés miatt állapította meg a 49/1993. (VII. 6.) AB határozatában elbírált önkormányzati rendeleti szabályok alkotmányellenességét. (ABH 1993, 493-497.)
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság az Ör. 4. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
Budapest, 1999. január 6.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet azzal, hogy a többségi határozat az Ör. 4. § (1) bekezdését támadó indítványt elutasítja.
A vizsgált szabály előzménye, hogy az önkormányzat kétszeres összegű kommunális adót állapított meg "a nem állandó lakos adózók" esetében. A közigazgatási hivatal felhívására - amely szerint törvénysértő, ha az adó mértéke nem az ingatlan rendeltetésétől, hanem a lakcímbejelentéstől függ - ezt úgy módosították, hogy az adó mértéke mindenkinél a magasabb összeg, de "az állandó érdi lakosként bejelentkezett adózók" ötven százalék kedvezményben részesülnek.
Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján azt kellett vizsgálnia, hogy az Ör.-nek az a szabályozása, amely az adófizetési kötelezettség szempontjából ugyanazon adó mértéke tekintetében különbséget tesz a polgárok között aszerint, hogy az a lakcímbejelentés szabályai szerint érdi lakóhellyel rendelkezik vagy sem, sérti-e a jogegyenlőség követelményét.
Az Ör. értelmében a kedvezménynek nem feltétele, hogy az adó alanya csak azzal az adótárggyal kapcsolatban kaphat elengedést, ahol a lakóhelye van.
Ha az adózónak több adótárgy után van adófizetési kötelezettsége, és akár egy másik, vele kapcsolatban adótárgyként esetleg szóba sem jöhető ingatlan a lakóhelye, valamennyi érdi adótárgya után részesül a kedvezményben. Míg akinek egy adótárgya van, de a lakóhelye nem érdi, viszont esetleg ténylegesen és tartósan az érdi önkormányzat illetékességi területén van a tartózkodási helye, teljes adót fizet.
A többségi határozat a szabályozás indokaival kapcsolatban hivatkozik a polgármester válaszára. Ez azt is tartalmazza, hogy "a szabályozás valódi oka a kommunális beruházásokban való részvétel ösztönzése. ... A helyi lakosság részvétele a különböző célú infrastrukturális beruházásokban sokkal intenzívebb, mint az üdülőtulajdonosok esetében." Az adó mérséklésénél a képviselő-testület "a helyi lakosság és a kommunális beruházásban részt vevő üdülőtulajdonosok teherbíró képességét" tartotta szem előtt.
A Hatv. feljogosítja az önkormányzatot további kedvezmények adására. De azt is előírja, hogy az adó mértékét az adóalanyok teherbíró képességéhez igazodóan kell megállapítani. Az Ör. korábban az adó mértéket a lakcímbejelentés szabályai értelmében vett lakóhelyhez igazította, a módosítás ugyanezt teszi.
Az Érden lakóhellyel rendelkező polgárok teherbíró képessége és a csupán tartózkodási hellyel vagy még azzal sem rendelkezőké között nem igazolható olyan eltérés, ami alkotmányosan lehetővé tenné a pusztán a lakóhely alapján való megkülönböztetést.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatából az következik, hogy a helyi és nem helyi lakosok kizárólag ezen az alapon történő merev szembeállítása önkényes helyi jogalkotásnak minősül, csak ha más szemponthoz is kapcsolódik (pl. az adótárgy lakás vagy nem lakás céljára szolgál), akkor elfogadható.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése az általános diszkriminációtilalmat fogalmazza meg. Az Alkotmány más szabályai is tartalmaznak megkülönböztetést tiltó különös rendelkezéseket. Miként az Alkotmány 70/B. §-a az általános diszkriminációtilalomnak a munka világára vonatkoztatott konkretizálását jelenti (137/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 459.), úgy az Alkotmány 70/I. §-a ezt az adózással kapcsolatban fogalmazza meg.
Az Alkotmány 70/I. §-a szerint "a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
Az adózás alkotmányos elvei közé tartozik az általánosság, az egyenlőség és az arányosság. Az általánosság elve kizárja az adózók szűk körére korlátozódó mellékadókat. Az adózás egyenlősége az egyenlő feltételek szerinti adózást, másképpen az adóprivilégiumok és a diszkrimináció tilalmát jelenti.
A kommunális adó olyan adó, amelynél az adókötelezettség "az ingatlantulajdonra, ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogra" (adótárgy) terjed ki. Az Alkotmány 70/I. §-a értelmében a kommunális adó "vagyoni viszonynak megfelelően" megállapított adó. Ezt erősíti a törvény rendelkezése is: az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében csak egyféle adó fizetésére lehet kötelezni, azaz a helyi adó törvény szerinti vagyoni típusú és kommunális jellegű adók egymással konkurálnak.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában még nem volt alkalom állást foglalni arról, hogy adórendeletben a pusztán a helyben vagy nem helyben lakáshoz igazított "kedvezmény"-szabály az adózás egyenlőségének elvét sérti-e. Ez az első eset, amelynél a vizsgált rendelet kizárólag az adott településen lakóhellyel rendelkező polgárok és a lakóhellyel nem rendelkezők között különböztet.
Helyi adórendelet alkotmányellenességének vizsgálatakor a többségi határozatban is hivatkozott döntésében kimondta az AB: a diszkriminációtilalom alá "adott esetben az állandó lakás szerinti különbségtétel is" beletartozhat (2002/B/1991., ABH 1992, 702., 704.). E határozatban "végezetül az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: ... az Alkotmánybíróság határozatából tehát nem lehet olyan következtetést levonni, hogy az adott településen állandó bejelentett lakással rendelkezők és nem rendelkezők közötti mindenfajta adóügyi megkülönböztetés, az adó tárgyára való tekintet nélkül, összeegyeztethető az Alkotmány rendelkezéseivel."
A vizsgált esetben a megkülönböztetés semmilyen más szempontra nincs tekintettel, csak a lakóhelyre vonatkozó lakcímbejelentésre.
A most vizsgált esetben tehát - figyelemmel arra, hogy megkülönböztetésként az Ör. 4. § (1) bekezdésében ez az egyetlen szempont érvényesül - a támadott szabály alkotmányellenességét kellett volna megállapítani. Az ugyanis tartalmilag a lakcímbejelentési szabályok értelmében lakóhelynek minősülő lakással nem rendelkező érdi polgárok mellékadója, a lakóhellyel rendelkezők adóprivilégiuma és sérti az arányosság követelményét is.
Budapest, 1999. január 6.
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró