1359/B/1990. AB határozat
a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről szóló 1990. évi LXVII. törvény 4. § (1) bekezdés a) pontja utolsó fordulata alkotmány-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság törvény alkotmányellenességének megállapítása iránti indítványa alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről szóló 1990. évi LXVII. törvény 4. § (1) bekezdés a) pontja utolsó fordulata alkotmány-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
1. Dr. S. R. ügyvéd indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az 1990. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: Pt.) 4. § (1) bekezdés a) pontja utolsó fordulata alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése érdekében. E szabály szerint a polgármesteri tisztséggel összeférhetetlen az országgyűlési képviselői megbízatás. Az indítványozó szerint ez anyagi jogi és eljárási okokból egyaránt alkotmányellenes.
Anyagi jogi oldalról úgy véli: nem egyeztethető össze a kormányzati és önkormányzati rendszer alkotmányos elveivel, hogy míg a központi kormányzati feladatokat ellátó miniszterek megtarthatják képviselői mandátumukat, addig a helyi kormányzati feladatok megvalósításáért felelős polgármester nem lehet országgyűlési képviselő. Álláspontja szerint ez a szabály ellentétes a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény preambulumával is, amely szerint az országgyűlés elismeri az önkormányzáshoz való jogot, s vállalja a közhatalom demokratikus decentralizációjának előmozdítását. A közhatalom demokratikus decentralizációja pedig feltételezi, hogy a helyi hatalmi struktúra vezetőjét ne fosszák meg attól a jogától, ami az érdekképviseleti funkciójának megvalósítását segíti.
Az indítványozó továbbá azzal érvel, hogy az Alkotmány 20. § (6) bekezdése értelmében az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők 2/3-ának szavazata szükséges. Az összeférhetetlenség az országgyűlési képviselői jogállás egyik elemének tekintendő, a Pt. elfogadása mégsem 2/3-os többséggel történt, ez a szabályozás tehát alkotmányellenesnek minősül.
A Pt. kifogásolt rendelkezése ellentétes továbbá az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény 10. § (1) bekezdésével, amely szerint "a képviselő megbízatásának időtartama alatt - az Alkotmányban és e törvényben írt összeférhetetlenségi eseteket kivéve - munkaviszonyban, valamint munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban állhat, illetőleg kereső foglalkozást folytathat." Az idézett szabályból ugyanis az következik, hogy az Országgyűlés az Alkotmányban és az e törvényben foglaltakon kívül további összeférhetetlenségi okokat nem kívánt megállapítani.
Az indítványozó javasolja, hogy az alkotmányellenesség megállapítása és a kifogásolt rendelkezés megsemmisítése a hatályba lépés időpontjára visszamenőlegesen történjék annak érekében, hogy akik e szabályozás miatt országgyűlési képviselői megbízatásukról lemondtak, mandátumukat visszakaphassák.
2. Az igazságügyminiszternek a Belügyminisztériummal egyetértésben kialakított álláspontja szerint a Pt. 4. § (1) bekezdés a) pontjának utolsó fordulata nem alkotmányellenes. Az Alkotmány 20. § (5) bekezdése ugyanis - amely a képviselői összeférhetetlenség eseteit szabályozza - úgy rendelkezik, hogy "törvény az összeférhetetlenség egyéb eseteit is megállapíthatja". E törvényre vonatkozóan azonban az elfogadáshoz 2/3-os többséget nem ír elő.
Ugyanakkor a Pt. kifogásolt rendelkezése valóban nincs összhangban az 1990. évi LV. törvény 10. § (1) bekezdésével. A miniszter álláspontja szerint azonban nem a Pt., hanem ez utóbbi törvény hivatkozott rendelkezése ellentétes az Alkotmánnyal, ugyanis szűkíti az Országgyűlésnek az Alkotmány 20. § (5) bekezdésében meghatározott jogkörét. Ez a szabály közvetve módosította az Alkotmánynak azt az előírását, amely szerint egyszerű többséggel elfogadott törvény is megállapíthat összeférhetetlenségi okot az országgyűlési képviselői megbízatást illetően. Az Alkotmány módosítására azonban ilyen módon nincs törvényes lehetőség, arról kifejezetten ilyen tartalmú és az Alkotmány szerint megalkotott törvényben lehet csak rendelkezni.
A szabályozás tartalmával kapcsolatos szempontok pedig olyan kormányzati kérdések, amelyek megítélése nem tartozik az alkotmányosság körébe.
3. Az Alkotmány 20. § (5) bekezdése szerint a képviselő nem lehet köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője, bíró, ügyész, államigazgatási szerv dolgozója - a Kormány tagja és a politikai államtitkár kivételével -, továbbá a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek hivatásos állományú tagja. Törvény az összeférhetetlenség egyéb eseteit is megállapíthatja. A (6) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. LV. törvény 6. §-a az összeférhetetlenség Alkotmányban megállapított eseteit továbbiakkal egészíti ki. Ennek megfelelően a képviselő nem lehet:
a) alkalmazottja az Országgyűlés, a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, az állampolgári jogok, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa hivatali szervezetének;
b) a Magyar Nemzeti Bank elnöke, elnökhelyettese, igazgatója;
c) az Állami Vagyonügynökség ügyvezető igazgatója és igazgató tanácsának tagja.
A 1990. LV. törvény 10. § (1) bekezdése szerint a képviselő megbízatásának időtartama alatt - az Alkotmányban és e törvényben írt összeférhetetlenségi eseteket kivéve - munkaviszonyban, valamint munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban állhat, illetőleg kereső foglalkozást folytathat.
A Pt.-nek az 1990. évi LXIX. törvénnyel módosított 4. §-a határozza meg a polgármesterrel szembeni összeférhetetlenség eseteit. Az (1) bekezdés a) pontja értelmében a polgármester nem lehet köztársasági elnök, a Kormány tagja, államtitkár, az Alkotmánybíróság tagja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője, az Állami Vagyonügynökség ügyvezető igazgatója és más alkalmazottja, bíró, ügyész, államigazgatási szerv dolgozója, köztársasági megbízott, más településen polgármester vagy más önkormányzati testület tagja, továbbá a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek hivatásos állományú tagja, valamint országgyűlési képviselő.
4. A képviselői tisztséggel kapcsolatos összeférhetetlenséget a magyar jog és más országok joga egyaránt hosszú idő óta létező intézményként ismeri. A konkrét szabályozások módja és tartalma között azonban jelentős eltérések lehetnek. Az 1949. előtti magyar jog pl. a passzív választójog korlátjaként határozta meg az összeférhetetlenség eseteit.
A hatályos Alkotmányból egyértelműen megállapítható: az összeférhetetlenség intézményének egyik alapvető rendeltetése az államhatalmi ágak megosztásának következetes biztosítása. Az Alkotmány hatályos szövegét megállapító 1989. évi XXXI. törvény indokolása szerint "az államhatalmi ágak megosztásának elve alapján azok a tisztségek összeférhetetlenek a képviselői megbízatással, amelyek valamelyik másik hatalmi ág működésével kapcsolatosak." Ezt az alkotmányos elvet elfogadva, az Alkotmánybíróság rámutat: nem megalapozottak az indítványozónak azok az érvei, amelyek szerint a helyi önkormányzatok érdekképviseletével, a közhatalom demokratikus decentralizációjával a vitatott összeférhetetlenségi szabály nem egyeztethető össze. A helyi önkormányzatok érdekképviseletét nem lehet arra alapozni, hogy a polgármester rendelkezhet-e és rendelkezik-e képviselői mandátummal.
Az előzőekben ismertetett elvet is figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapítja: a Pt. vitatott rendelkezése nem tartalmaz új szabályt, csupán az Alkotmány 20. § (5) bekezdését alkalmazza.
Az a tény, hogy a Kormány tagjai és a politikai államtitkárok esetében az Alkotmány kivételt tesz az államigazgatási dolgozókra vonatkozó összeférhetetlenségi szabály alól, nem vezethet olyan következtetésre, hogy ez a kivétel a a polgármestert is meg kell, hogy illesse. Egyrészt a kivételt mindig szorosan kell értelmezni, másrészt azt is figyelembe kell venni, hogy az Alkotmány itt közjogi hagyományaink figyelembevételével szabályoz (lásd az Alkotmány indokolását). A modern parlamentáris rendszerekben egyébként e tekintetben többféle megoldással lehet találkozni: van, ahol a miniszter megtarthatja mandátumát, másutt pedig arról le kell mondania. E szabályozás olyan alkotmányossági kérdés, amely a hatalom gyakorlásának történeti és politikai szempontok által determinált konkrét formája. Hasonlóképpen eltérő szabályok találhatók a helyi önkormányzatok vezető tisztségviselői és az országgyűlési képviselői tisztség összeférhetetlenségére vonatkozóan. Magyarországon pl. az 1938. évi XIX. törvény 57. § (1) bekezdése értelmében a főpolgármester, az alispán és más önkormányzati vezetők nem lehettek képviselők abban a körzetben, ahol tisztségüket betöltötték.
5. Az Alkotmány 20. § (6) bekezdése szerint a képviselők jogállását szabályozó törvény csak minősített többséggel fogadható el. Kétségtelen, hogy az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályozás része a képviselői jogállásnak, sőt annak egyik legfontosabb eleme. Ugyanakkor az Alkotmány a szabályozás módját illetően kivételt állapít meg az összeférhetetlenségre vonatkozóan: e tekintetben ugyanis nem követel minősített többséget a törvényalkotás során.
Az Alkotmány 20. §-ának az 1989. évi XXXI. törvény 6. §-ával megállapított szövege szerint az összeférhetetlenség egyéb eseteit alkotmányerejű törvény állapíthatta meg. Ugyancsak alkotmányerejű törvény kellett a képviselői jogállás rendezéséhez. Az Alkotmányt módosító 1990. évi XL. törvény 11. §-a módosította az Alkotmány 20. §-t, s állapította meg annak ma is hatályos szövegét. E szerint az (5) bekezdésben az alkotmányerejű törvény helyébe törvény, míg a (6) bekezdésben az alkotmányerejű törvény helyett a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadható törvény lépett. Ebből a módosításból a jogalkotói szándék egyértelműen megállapítható: a képviselői összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok megalkotását az Országgyűlés nem kívánta minősített többséghez kötni. Ebből következik, hogy az indítványozónak e nézőpontból is alaptalan az az okfejtése, amely szerint a képviselői és a polgármesteri tisztség összeférhetetlenségének megállapítása kétharmados többségű törvény megalkotását tette volna szükségessé.
6. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Pt. 4. § (1) bekezdés a) pontjának utolsó fordulata nem ellentétes az Alkotmány 20. § (5) és (6) bekezdésében foglaltakkal, valamint az Alkotmányból levezethető hatalommegosztás elvével, ezért az indítványt és a jogszabály megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasította.
Budapest, 1991. január 15.
Dr. Sólyom László s. k.
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.
alkotmánybíró