6/1994. (II. 18.) AB határozat
Gyula Város Önkormányzata Képviselő-testületének - a telekalakítási és építési tilalom bevezetéséről szóló - 43/1991. (XII. 23.) sz. rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára benyújtott indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Gyula Város Önkormányzata Képviselő-testületének - a telekalakítási és építési tilalom bevezetéséről szóló - 43/1991. (XII. 23.) sz. rendelete 2. § (2) bekezdése, valamint 1. számú melléklete alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket 1992. január 1. napjáig visszamenő hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. Gyula város önkormányzati képviselő-testülete 43/1991. (XII. 23.) sz. alatt kiadott rendeletében (a továbbiakban: Ör.) - a város tervszerű és gazdaságos fejlesztésére, valamint a telkek rendeltetésszerű felhasználása érdekében - 1992. január 1-jei hatállyal telekalakítási és építési tilalmat vezetett be. A rendeltetésszerű - azaz az úthálózat fejlesztésére, lakóházak építésére, városi intézmények elhelyezésére, üdülőterület bővítésére, régészeti lelőhely védelmére stb. vonatkozó - felhasználást az Ör. 1. § (2) bekezdése szerint "az általános rendezési terv és a részletes rendezési tervek határozzák meg".
Az Ör. 2. § (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy "A telekalakítási és építési tilalommal terhelt telkek helyrajzi számát és egyéb adatait az 1. számú melléklet tartalmazza". A melléklet tételesen felsorolja a tilalom alá eső telkek helyrajzi számait, térméreteit, címeit, a tilalom indokait, a tilalom kódjeleit, a megjegyzés rovatban pedig esetenként további rövid eligazítást nyújt.
2. Az indítványozók telkét is érinti a tilalom. Az Ör. melléklete konkrétan megjelöli, hogy a 6208 helyrajzi számú, 1330 m2 terjedelmű, Vértanúk útja 10. sz. alatti telküket az önkormányzat a városi tűzoltóság területének bővítésére kívánja felhasználni. Az igénybevétel célszerűségének vitatása mellett az indítványozók az Ör. 2. § (2) bekezdése és melléklete alkotmánysértő voltát abban látják, hogy a tulajdonosi jogaikat csorbító döntést az önkormányzat "rendeletben rendelte el, s nem olyan határozatban, amely ellen a bírói felülvizsgálat eszközét" igénybe vehetnék. Nem vitatják ugyan az "általános tartalmú" építési és telekalakítási tilalmak feltételeinek és indokainak rendeletbe foglalási lehetőségét. Amikor azonban az önkormányzat "konkrét ingatlanok, ezáltal meghatározott állampolgárok tulajdonosi jogait korlátozza, már nem helyi társadalmi viszonyokat szabályoz, hanem egyedi esetekben dönt". Az egyedi ügyben hozott, tartalma szerint államigazgatási hatósági döntés rendeletben való kinyilvánítása pedig megfosztja az állampolgárt az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében garantált jogorvoslati lehetőségétől.
Az indítványozók - a köztársasági megbízotti jogorvoslat kimerítése után - az ingatlanukat is érintő - rendeletbe foglalt - döntés ellen bírósági keresetet nyújtottak be. A keresetben bizonyítani kívánták, hogy esetükben "a tilalom elrendelése törvénysértő". A pert azonban a városi bíróság megszüntette, megindokolván, hogy normatív aktus "felülvizsgálata nem tartozik a rendes bíróság hatáskörébe." A megyei bíróság az elsőfokú bíróság végzését helybenhagyta. Ennek folytán az indítványt tevő felperesek sérelmének érdemi bírósági elbírálására - az alkotmányellenesnek vélt önkormányzati rendeleti szabályozás miatt - nem nyílt lehetőség.
3. Az Ör. a "rendeltetésszerű felhasználás" fogalmát használva a város általános rendezési tervére is utal. Ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatát kiterjesztette az általános rendezési tervet megállapító helyi rendeletre is. Az általános rendezési terv ugyanis - miként ezt az Alkotmánybíróság a 42/1992. (VII. 16.) AB határozatában már részletesen kifejtette - a települési önkormányzat képviselő-testületének sajátos aktusa, mely hosszú távra határozza meg a település szerkezetét és területfelhasználását, ezért elfogadásához az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Étv.) 6. § (5)-(6) bekezdése különleges eljárási szabályokat - államigazgatási és érdekképviseleti egyeztetést, lakossági véleménynyilvánítási lehetőséget - ír elő.
Beszerezve a város általános rendezési tervét és egyéb városi okmányokat, az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy "Gyula Általános Rendezési Terv Szabályozási Előírásai"-t tartalmazó 44/1991. (XII. 23.) sz. rendeletet a képviselő-testület az Étv. követelményeinek megfelelően hozta meg, illetőleg - több alkalommal - törvényes szabályozással módosította.
4. Az általános rendezési terv meghatározott előírásaira (így pl. a telekalakítás és építés engedélyezése, illetőleg az építési tilalmak és korlátozások feltételeit taglaló 3., 4. és 17. §-ban foglalt rendelkezésekre) alapozva közvetlenül is lehet telekalakítási és építési tilalmat elrendelni. Annak sincs jogi akadálya, hogy az általános rendezési terv eme rendelkezéseinek a végrehajtására a képviselő-testület önálló rendeletet adjon ki.
A tilalom bevezetésének az Ör.-ben alkalmazott konkrét formája azonban alkotmánysértő. Az Ör. 2. § (2) bekezdése a mellékletre utalással, az Ör. melléklete pedig a tilalom alá vont telkek felsorolásával ténylegesen számos egyedi döntés összesítését foglalja magában. A nem normatív tartalmú eseti döntések ellen viszont az Alkotmány 57. § (5) bekezdése, illetőleg az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 11. § (3) bekezdése szerint - a valós vagy feltételezett - jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek jogorvoslattal élhetnek. Az Ör. azonban az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntések rendeleti formában való megjelentetésével gyakorlatilag kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának a lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 2. § (2) bekezdését és 1. számú mellékletét megsemmisítette.
5. Az Alkotmánybíróság az Ör. alkotmánysértő rendelkezéseit visszamenőlegesen az Ör. hatálybalépésének napjáig terjedően semmisítette meg. Két indokból. A jogorvoslat lehetőségének kizárása az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározott alapvető jogra vonatkozik. Alapvető jog lényeges tartalmát pedig - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján - nemcsak rendelet, de még törvény sem korlátozhatja. Az alkotmánysértő formában bevezetett telekalakítási és építési tilalom visszamenőleges feloldása ugyanakkor semminemű jogbizonytalanságot nem idéz elő, hiszen - miként arra a 4. pontban már utalás történt - egyedi telekalakítási vagy építési tilalmi döntéseket az Ör. megsemmisített rendelkezése nélkül is jogszerűen lehet hozni. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság úgy döntött, hogy - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdésében biztosított lehetőséggel élve, az indítványozók különösen fontos érdekét tekintetbe véve - az Ör.-t ex tunc, azaz kihirdetése napjáig visszamenő hatállyal semmisítette meg.
6. Az Ör.-ben elrendelt - és az indítványozók által kifogásolt - egyedi tilalmi döntés érdemi vizsgálatával az Alkotmánybíróság nem foglalkozott, mert egyedi aktus alkotmányellenességének elbírálására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró