42/1992. (VII. 16.) AB határozat
Vonyarcvashegy Nagyközség Önkormányzatának Képviselőtestülete által, a község belterületi határvonalának megállapítása tárgyában alkotott 12/1991. (VII. 18.) számú rendelet törvényellenességének megállapítására irányuló indítvány
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Vonyarcvashegy Nagyközség Önkormányzatának Képviselőtestülete által, a község belterületi határvonalának megállapítása tárgyában alkotott 12/1991. (VII. 18.) számú rendelet törvénysértő, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. A rendelet e határozat közzétételének napján veszti hatályát.
INDOKOLÁS
I.
Vonyarcvashegy Nagyközség Önkormányzatának Képviselőtestülete 1991. július 18-án rendeletet alkotott a község belterületi határvonalának módosításáról.
A köztársasági megbízott törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva észlelte, hogy a rendelet nem felel meg a magasabb szintű jogszabályok rendelkezéseinek, ezért a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (1) bekezdése alapján felhívta a képviselőtestületet a törvénysértés megszüntetésére.
A képviselőtestület 1991. október 8-án megtárgyalta a köztársasági megbízott észrevételeit és a rendeletet indokolással egészítette ki.
Ezt követően 1991. december 10-én a köztársasági megbízott ismételten felhívta a képviselőtestületet a törvénysértés megszüntetésére. A képviselőtestület a felhívásban foglaltakkal nem értett egyet, ezért a köztársasági megbízott az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontjában foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybírósághoz fordult és indítványozta a rendelet megsemmisítését.
A köztársasági megbízott indítványát a következőkre alapítja:
- Az építésügyről szóló 1964. évi III. tv. (a továbbiakban: Ét.) 6. § (4) bekezdésében foglaltak alapján a képviselőtestületnek a belterületi határvonal megváltoztatását a rendezési terv módosításával kellett volna megoldania. Mivel az önkormányzat rendelkezik rendezési tervvel a belterületi határvonal rendeleti formában történő megállapítására e törvényi rendelkezés alapján nincs mód.
- A rendelet sérti a Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet 3. §-át, amely - a területrendezési tervek szerinti településrekonstrukciós célok megvalósításához elengedhetetlenül szükséges cseretelkek kialakításához, továbbá az ellátás színvonalát javító fejlesztésekhez nélkülözhetetlen területek kivételével - megtiltja az érintett települések belterületének növelését.
- A rendeletet nem a jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 1. § (1) és (4) bekezdésében, valamint az 1. §-hoz fűzött melléklet g) pontjában foglaltaknak megfelelően alkotta meg a képviselőtestület.
II.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány megalapozott.
1. Az Ét. 6. § (4) bekezdése kimondja, hogy "a rendezési tervek jóváhagyása, illetőleg - azok hiányában - a belterület határvonalának a megállapítása a képviselőtestület hatáskörébe tartozik. "A város és községrendezés, a területfelhasználás -e körben a belterület kialakításának, használatának - anyagi jogi szabályait tartalmazó, a 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelettel közzétett Országos Építésügyi Szabályzat e törvényi szabálynak megfelelően a belterületi határvonal megállapításáról 2. §-ának (4) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a település belterületének (belterületeinek) határvonalát általános vagy összevont rendezési terv, illetőleg ennek hiányában önkormányzati rendelet állapítja meg.
E jogszabályi rendelkezésekből következően a képviselőtestület nem dönthet szabadon abban a kérdésben, hogy a belterület új határvonalának megállapításáról az általános vagy összevont rendezési terv módosításával, vagy a rendezési tervezéstől független, önkormányzati rendelettel rendelkezik-e. A rendezési tervezéstől független rendeleti szabályozásnak e tárgyban csak akkor van helye, ha az önkormányzat nem rendelkezik rendezési tervvel. Ha a településnek van általános rendezési terve a belterületi határvonal megváltoztatása csak annak módosításával lehetséges.
Vonyarcvashegy önkormányzata, amint az a rendelkezésre álló iratokból megállapítható rendelkezik általános rendezési tervvel. Így a képviselőtestület törvénysértést követett el akkor, amikor nem az általános rendezési terv módosításával döntött a belterületi határvonal megállapításáról.
A törvénysértés ebben az esetben nem csupán alaki jellegű, nem pusztán abban áll, hogy a képviselőtestület nem a jogszabály által meghatározott formában gyakorolta hatáskörét. A rendezési tervezéstől független rendeleti formában történő szabályozás ebben az esetben azt eredményezte, hogy a képviselőtestület kivonta döntését az általános rendezési tervek elfogadásához előírt garanciális szabályok alól.
Az általános rendezési terv a települési önkormányzat képviselőtestületének sajátos aktusa, amely a település társadalmi, gazdasági, műszaki, természeti és ökológiai összefüggéseit figyelembe véve, hosszú távra határozza meg a település szerkezetét és területfelhasználását, az épületek és más építmények, továbbá a műszaki infrastrukturális rendszerek térbeli elrendezését, a környezetvédelem (a környezetrendezés) és a tájrendezés követelményeit, a területfelhasználás és az építési tevékenység szabályozásának elveit, előírásait, az építési hatósági tevékenység során érvényesítendő követelményeket. Az Ét. 7. §(2) bekezdése kimondja, hogy a település területét felhasználni, építési telket alakítani és beépíteni, út- és egyéb közlekedési, továbbá közműhálózatot, s általában bármely építményt létesíteni, valamint ilyen célokra építésügyi hatósági engedélyt adni csak a rendezési terveknek megfelelően szabad. Az Ét. e rendelkezéséből következően a rendezési terv nem csak az önkormányzat szerveire, hanem a település területén fekvő ingatlanok tulajdonosaira, használóira is kötelező, az építési hatósági tevékenység során érvényesítendő előírásokat tartalmaz, tehát közhatalmi aktus. A törvény 6. § (4) bekezdése az általános rendezési terv jóváhagyását a képviselőtestület hatáskörébe utalja, de nem rendelkezik a terv elfogadásának, jóváhagyásának jogi formájáról. Az Ét. végrehajtásáról szóló 30/1964. (XII. 2.) Korm. rendelet 5. § (3) bekezdése korábban kimondta, hogy az általános rendezési tervhez tartozó rendezési előírásokat tanácsrendeletben kell megállapítani, ezt a rendelkezést a 25/1992. (I. 28.) Korm. rendelet 12. § (2) bekezdése hatályon kívül helyezte. Figyelembe véve, hogy az általános rendezési terv olyan általánosan kötelező előírásokat tartalmaz, amelyeket a közigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenysége során érvényesít, az általános rendezési terv jogi tartalmával adekvát jogi forma a jogszabály, elfogadása rendeleti formát igényel.
Az általános rendezési terv azonban sajátos önkormányzati rendelet, amelynek elfogadásához az Ét. 6. § (5)-(6) bekezdése - a jogszabályok által védett közérdek, valamint a településen élő lakosság jogainak és érdekeinek érvényesítését szolgáló - különleges eljárási szabályokat ír elő. Az érdekelt államigazgatási és érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosságnak az eljárásba való bevonása olyan garanciális eljárási szabályok, amelyeket nem követel meg a jogi szabályozás a többi önkormányzati rendelet megalkotása során.
A belterületi határvonal megállapításának az általános rendezési tervhez kötését az indokolja, hogy a rendezési terv elfogadása, módosítása során nem csak a belterület határvonaláról határoz a képviselőtestület, hanem meghatározza a belterületbe vont területek rendeltetését, a területfelhasználás módját is. A döntésnek ez módja azt hivatott biztosítani, hogy csak határozott, megalapozott fejlesztési, területfelhasználási célok érdekében kerüljön sor mezőgazdasági rendeltetésű külterületi területek belterületbe vonására.
2. A Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet 3. §-a úgy rendelkezik, hogy a rendelet mellékletében meghatározott települések belterülete - a területrendezési tervek szerinti településrekonstrukciós célok megvalósításához elengedhetetlenül szükséges cseretelkek kialakításához, továbbá az ellátás színvonalát javító fejlesztésekhez nélkülözhetetlen területek kivételével - nem növelhető.
A köztársasági megbízott álláspontja szerint a vitatott önkormányzati rendelet sérti ezt a jogszabályi korlátozást.
A köztársasági megbízott felhívása alapján a képviselőtestület 1991. október 8-án indokolást fűzött 12/1991. számú rendeletéhez. Ebben az indokolásban kifejti, hogy a község dinamikus fejlődésének eredményeként a belterületen rendelkezésre álló, és az ellátás színvonalát javító fejlesztések célját szolgáló területek kevésnek bizonyultak. A település beépítettsége meghaladja a 90%-ot, a strand területe zsúfolt, teret kell adni az üdülési színvonalat emelő vitorlás turizmusnak (kikötő, szálláslehetőség). Biztosítani kell a vasút alatti parti sáv minél racionálisabb kialakítását, a környezethez illeszkedő, az idegenforgalmat kiszolgáló és a kínálatot gazdagító létesítmények elhelyezésére építési területeket kell kialakítani.
Ezek, a rendelet indokolásában meghatározott fejlesztési célok megfelelnek az 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet 3. §-ában a belterületi határvonal módosításához előírt feltételeknek. A rendelet indokolása azonban a belterületbe vont földterületek felhasználásáról való döntés során jogi értelemben sem a képviselőtestületet, sem az építési hatóságot, sem az ingatlanok tulajdonosait nem köti. Így a belterületi határmódosítás céljainak az indokolásba foglalása nem nyújt megfelelő garanciát arra, hogy a belterületbe vont területeket valóban a deklarált céloknak megfelelően fogják felhasználni.
Az Ét. a belterület határvonalának meghatározását többek között azért köti az általános rendezési tervezéshez, mert az általános rendezési terv, mindenkire kötelező módon határozza meg a belterülethez tartozó földterületek rendeltetését, a terület felhasználásának jövőbeni módját.
Miután a képviselőtestület nem a törvényben meghatározott módon döntött a belterületi határvonal módosításáról, nem állapítható meg, hogy annak céljai mennyiben tükröznek megalapozott fejlesztési szándékokat, ténylegesen megfelelnek-e az 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet 3. §-a által a belterületi határmódosításhoz előírt feltételeknek.
3. Indítványozó sérelmezi azt is, hogy a rendelet megjelölése nem felel meg a 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 1. § (1) bekezdésében foglalt előírásoknak.
A 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 1. § (1) bekezdése kimondja, hogy a jogszabály megjelölése magában foglalja a jogalkotó megnevezését, nevének rövidítését, a jogszabály kihirdetésének idejét, a jogszabály számát, megnevezését és címét. A 12/1991. számú önkormányzati rendelet megjelölése nem tartalmazza a jogalkotó nevének - a hivatkozásokban alkalmazható -rövidítését, és a kihirdetés dátumának megjelölését, így nem felel meg az IM rendelet idézett rendelkezésében foglalt követelményeknek.
A jogszabály megjelölésében elkövetett jogszabálysértés olyan alaki, orvosolható hibának minősül, amely önmagában nem vezet a jogszabály érvénytelenségéhez és megsemmisítéséhez.
Az Alkotmánybíróság azonban szükségesnek tartja felhívni a figyelmet arra, hogy a jogszabály megjelölésére vonatkozó szabályok betartása az önkormányzati rendeletek esetében a jogalanyok jogérvényesítése szempontjából különös jelentőséggel bír.
Az önkormányzati rendeletek döntő többségét, hivatalos lap hiányában, az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában meghatározott, helyben szokásos módon - rendszerint kifüggesztés útján - hirdetik ki. A hirdetmény levétele után csak a rendelet megjelölésében szereplő információk adnak eligazítást a címzettek számára ahhoz, hogy a rendelet szövegéhez hozzájussanak és megismerjék azt, illetőleg a kihirdetés dátumának a jogszabály megjelölésében való rögzítése nyújt publikus információt a rendelet érvényessége és - ha a rendelet a kihirdetés napján lép hatályba - időbeli hatálya kezdetének időpontjáról. Ezért az önkormányzati rendeletek tekintetében garanciális jelentősége van annak, hogy a rendelet megjelölése a rendelet tárgyán és számán kívül tartalmazza a jogalkotó megnevezését (illetőleg jogalkotó nevének a hivatkozásokban használható rövidítését), valamint a kihirdetés dátumát.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró