3/1996. (II. 23.) AB végzés
Az Alkotmánybíróság országos népszavazás kezdeményezésének elutasítása miatt benyújtott alkotmányossági panasz és más kérelmek tárgyában meghozta a következő végzést:
Az Alkotmánybíróság az országos népszavazás kezdeményezésének elutasításáról szóló 120/1995. (XII. 22.) OGY határozattal szemben benyújtott alkotmányossági panaszt és az indítványban foglalt egyéb kérelmeket visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a végzését a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó beadványa - a benne foglalt jogszabályi hivatkozások és szakkifejezések szerint - egyrészt utólagos normakontrollra, másrészt alkotmányjogi panasz, mulasztásos törvénysértéssel előidézett alkotmányellenesség, valamint alkotmányossági panasz elbírálására vonatkozó indítványt, végül pedig kötelezésre irányuló kérelmet tartalmaz. Az indítványozó ugyanis az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (2) bekezdésére hivatkozással, alkotmányellenesség utólagos vizsgálatát, valamint alkotmányossági panasz keretében annak megállapítását kezdeményezte, hogy a 120/1995. (XII. 22.) OGY határozat (a továbbiakban: OGYh.) törvénysértő módon utasította el a Magyarország NATO-tagsága tárgyában kezdeményezett országos népszavazás kitűzését.
Az indítványozó Munkáspárt - az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazásra hivatkozva (e rendelkezés szerint a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában) - 1995. augusztus 20. és október 20. között aláírásgyűjtést szervezett országos népszavazás elrendelésének kezdeményezésére Magyarország NATO-hoz való csatlakozásáról. Az indítványból kitűnően az országos népszavazás elrendelését 13 855 aláírásgyűjtő íven 181 160 állampolgár támogatta. A Központi Nyilvántartó és Választási Hivatal az Országos Választási Bizottság részére átadott jelentésében megállapította, hogy az aláírásokról legalább 142 540, legfeljebb 146 298 aláírás minden vizsgálati szempontból hiteles.
Az indítványozó szerint az OGYh. azért törvénysértő, mivel Magyarországnak a NATO-hoz való csatlakozása tárgyában a Parlamentnek - a több mint százezer érvényes aláírás figyelembevételével - ügydöntő népszavazást kellett volna elrendelnie.
Az OGYh. - az indítványi hivatkozások szerint - ellentétes az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésével, valamint a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) rendelkezéseivel. Az indítványozó különösen a következőkre utalt: "a szövetségi rendszerhez való csatlakozás kérdése nem szerepel az Nsztv.-ben meghatározott, úgynevezett tiltott tárgykörök között, e törvény 5. § (1) bekezdés b) pontja pedig kifejezetten kimondja, hogy népszavazás rendelhető el az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntések, így különösen: a törvényhozás elhatározása, törvény elveinek meghatározása, nem törvényi formát igénylő, de országos jelentőségű kérdések eldöntése tárgyában".
Az indítványozó - az Abtv. 1. § d) pontjára tekintettel, az Alkotmányban biztosított, a népszuverenitás közvetlen gyakorlásához való jog megsértése miatt - alkotmányjogi panaszt is benyújtott, amelyben kifogásolta az OGYh.-nak azt a megállapítását, amely szerint a kezdeményezésben jelzett tárgykörben "döntéshozatal céljából népszavazás nem rendelhető el", a véleménynyilvánító népszavazás kiírása pedig "nem időszerű, mert ebben a kérdésben a Magyar Köztársaság jelenleg nincsen döntési helyzetben". Az indítványban foglalt indokolás szerint: "a népszavazásra irányuló kezdeményezés megfelel a törvényi előírásoknak" és "nem arra irányult, hogy a magyar parlament ratifikálja a NATO-hoz való csatlakozás tárgyában kötött nemzetközi szerződést, illetve, hogy alkosson törvényt a NATO-hoz való csatlakozásról. Az ilyen tartalmú döntés valóban "idő előttinek" lenne minősíthető. A kezdeményezés "olyan ügydöntő népszavazásra irányult, amely a NATO-tagság tényéről kívánta a parlamenti döntést, illetve annak tartalmát meghatározni".
Az indítvány arra irányuló kérelmet is tartalmazott, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az Országgyűlés törvényellenes mulasztásának tényét, mivel nem rendelte el a jelzett tárgykörben kezdeményezett népszavazást.
Az indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság kötelezze az Országgyűlést az országos népszavazás elrendelésére.
II.
1. Az Abtv. 21. § (2) bekezdése - az e törvény 1. § b) pontjára utalva - az eljárás közös szabályai körében - úgy rendelkezik, hogy a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárást bárki indítványozhatja.
A támadott OGYh. a következőket írja elő.
"Az Országgyűlés megállapítja, hogy a Munkáspárt elnöke által 1995. október 25-én az Országgyűlés alelnökének átadott "Akarja-e Ön, hogy Magyarország a NATO tagja legyen?" kérdésben a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény 4. §-ának (2) bekezdésében foglalt döntéshozatal céljából népszavazás nem rendelhető el. Megállapítja azt is, hogy a fenti törvény 4. §-ának (3) bekezdésében szabályozott véleménynyilvánító népszavazás kiírása nem időszerű, mert ebben a kérdésben a Magyar Köztársaság jelenleg nincsen döntési helyzetben. Ezért a népszavazás kiírására irányuló kezdeményezést elutasítja.
Az Országgyűlés ugyanakkor kötelezettségének tekinti, hogy a döntéshez szükséges pontos feltételek megismerését követően a Magyar Köztársaság NATO-hoz való csatlakozásának kérdésében népszavazást rendeljen el."
Az állami szervek jogalkotó hatáskörét alapvetően az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozza. Az 52/1993. (X. 7.) AB végzés már rámutatott arra, hogy "a Jat. határozza meg azt is, hogy az állami szervek aktusai közül melyek minősülnek jogszabálynak és melyek azok, amelyek az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartoznak. Önmagában véve azonban az, hogy valamely aktust olyan elnevezés alatt bocsátanak ki, amelyet a Jat. a jogszabályok vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközei megjelölésére használ, még nem szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó" (ABH 1993. 407, 408.).
A Jat. 46. § (1) bekezdésének megfelelően az Országgyűlés határozatban szabályozza az általa irányított szervek feladatait, a saját működését, és megállapítja a feladatkörébe tartozó terveket. E § (2) bekezdése szerint az előbbi rendelkezés nem érinti az Országgyűlés egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát. Az említett törvényi előírásoknak megfelelően tehát nem minden országgyűlési határozat tartozik az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé. Az előbbiekben idézett 52/1993. (X. 7.) AB végzés szerint "a Jat. 46. § (2) bekezdése kifejezetten kizárja az állami irányítás egyéb jogi eszközei köréből a Parlament egyedi határozatait" (ABH 1993. 408.).
Az eljárás alá vont OGYh. - országos népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést elutasító - konkrét döntést tartalmaz, tehát nem minősül sem jogszabálynak, sem pedig az állami irányítás egyéb jogi eszközének. Ezért annak az Abtv. 1. § b) pontja és 21. § (2) bekezdése alapján, tehát utólagos normakontroll keretében végzendő alkotmányossági vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
2. Az indítványozó az Abtv. 1. § d) pontjában megállapított eljárás lefolytatását is kérte. E rendelkezés szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik "az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálása". Az alkotmányjogi panaszra vonatkozó részletes szabályozás körében az Abtv. 48. § (1) bekezdése a következőket állapítja meg:
"Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."
E § (3) bekezdése azt írja elő, hogy az alkotmányjogi panasz vizsgálatára irányuló eljárásra az Abtv. 40-43. §-aiban foglaltak az irányadók. E rendelkezések együttes értelmezéséből az következik - erre legutóbb a 753/B/1995. AB végzés is utalt, hogy "alkotmányjogi panasz előterjesztésének nemcsak jogszabály, hanem az állami irányítás egyéb jogi eszköze tekintetében is helye van" (ABK 1995. november, 444.)
A fentiek figyelembevételével az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az Abtv. 1. § d) pontjában és 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panaszként azért nem bírálható el, mert egyrészt az OGYh. sem jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének nem tekinthető, másrészt azért sem, mert az indítvány nem jelölt meg olyan alkotmányellenes jogszabályt vagy állami irányítási normatív eszközt, amelynek alkalmazása folytán következett volna be az indítványozó jogsérelme.
3. Az indítványozó az Országgyűlés törvénysértő mulasztásának megállapítását is kezdeményezte. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának akkor van helye, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
E határozat eddigi indokolásából is következik, de az Alkotmánybíróság kifejezetten is megállapítja, hogy az Országgyűlés országos népszavazás elrendelésének kezdeményezését elutasító, vizsgált határozatának meghozatala nem minősül jogalkotásnak.
Az Abtv., az Nsztv. és más törvény sem teszi lehetővé, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló törvénysértést és ennek alapján alkotmányellenességet állapítson meg országos népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezés elutasítása miatt.
4. Az indítványozó az OGYh.-t alkotmányossági panasszal is támadta. Az Nsztv. 32. § (1) bekezdése szerint: "A népszavazás elrendelésének és a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának az eredménytelen hitelesítésen alapuló elutasítása, valamint a népszavazás lebonyolítására és a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó törvényes előírások megsértése miatt az Alkotmánybírósághoz lehet alkotmányossági panaszt benyújtani."
Az idézett rendelkezés alapján országos népszavazás elrendelésének elutasítása miatt kizárólag abban az esetben van helye alkotmányossági panasz benyújtásának, ha az elutasítás eredménytelen hitelesítésen alapul. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó alkotmányossági panasza országos népszavazás elrendelésének nem "az eredménytelen hitelesítésen alapuló elutasítása" ellen irányult.
Az Alkotmány, az Nsztv. és más törvény sem teszi lehetővé alkotmányossági panasz előterjesztését az eredményesen hitelesített, a törvényi feltételeknek megfelelő népszavazási kezdeményezés országgyűlési elutasítása miatt, és az Alkotmánybíróságnak sincs hatásköre az ilyen tartalmú beadvány elbírálására.
5. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítvány arra irányuló kérelmet is tartalmazott, hogy az Alkotmánybíróság - a jelzett tárgykörben - kötelezze az Országgyűlést népszavazás elrendelésére. A vizsgált ügyben azonban az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy az Országgyűlést országos népszavazás elrendelésére kötelezze.
Mindezek figyelembevételével az Alkotmánybíróság - hatáskörének hiányában - az indítványban foglalt alkotmányossági panaszt és egyéb kérelmeket visszautasította.
Az Alkotmánybíróság e végzése közzétételét annak közérdekűségére tekintettel rendelte el.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sólyom László s. k.,
az aláírásban akadályozott Dr. Szabó András alkotmánybíró helyett
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró