753/B/1995. AB végzés

az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzésére felállított bizottság két tagja megválasztásának semmisségéről szóló 87/1995. (VII. 6.) OGY határozat alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

Az Alkotmánybíróság országgyűlési határozat alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzésére felállított bizottság két tagja megválasztásának semmisségéről szóló 87/1995. (VII. 6.) OGY határozat alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság a jogorvoslati kérelmet tartalmazó indítványt a Fővárosi Munkaügyi Bírósághoz átteszi.

INDOKOLÁS

1. Az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzésére felállított bizottság két tagja megválasztásának semmisségéről szóló 87/1995. (VII. 6.) OGY határozat szerint

"Az Országgyűlés

1. megállapítja, hogy dr. Botos Gábor és dr. Eigner József, az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény alapján felállított bizottság tagjai az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 1989. évi XXXVI. törvény, valamint az 1945 és 1963 közötti törvénysértő elítélések semmissé nyilvánításáról szóló 1990. évi XXVI. törvény alapján semmissé nyilvánított ítéletek hozatalában vettek részt, ezért a bizottság tagjává jelölésük, illetve megválasztásuk a törvény 6. § (1) bekezdésébe ütközik;

2. ezért megállapítja, hogy a megválasztásukról hozott, az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzését végző bizottság tagjainak választásáról szóló 27/1994. (IV. 13.) OGY határozat a rájuk vonatkozó részében - mint törvénybe ütköző - semmis;

3. az érvénytelen megválasztás alapján létrejött jogviszonyukat azonnali hatállyal felszámolja, egyben a munkavégzés alól őket azonnali hatállyal felmenti."

Dr. Eigner József indítványozó a határozat közzététele után munkaügyi jogvitát megelőző egyeztetést kezdeményezett az Országgyűlés Főtitkáránál. Az Országgyűlés Főtitkára válaszában kifejtette, hogy az indítványozó tekintetében munkáltatói jogokat hatáskör hiányában nem gyakorolhat, az Országgyűlés Főtitkárságával az indítványozó ugyanis nem áll munkaviszonyban.

Az indítványozó ezt követően az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-a alapján alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Az indítványozó szerint a jogorvoslathoz való alapvető jogot (Alkotmány 57. § (5) bekezdés) sérti az, hogy az Országgyűlés döntése ellen jogorvoslatot nem vehet igénybe.

Kiegészítő beadványában indítványozta, hogy ha az Alkotmánybíróság hatásköre hiányát állapítaná meg, akkor tájékoztassa arról is, hogy jogorvoslati kérelmével mely igazságszolgáltató szervhez fordulhat.

2. Az Abtv. 1. § b) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata.

Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (3) bekezdés szerint az Alkotmánybíróság eljárására a 40-43. §-ban foglaltak az irányadók.

Az Abtv. 1. § b) pontjára és a 48. § (3) bekezdés folytán alkalmazandó 40-43. §-ára tekintettel alkotmányjogi panasz előterjesztésének nem csak jogszabály, hanem az állami irányítás egyéb jogi eszköze tekintetében is helye van (ABH 1991. 408.).

Az állami irányítás egyéb jogi eszközei vonatkozásában a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) a 46. § (1) bekezdésben akként rendelkezik, hogy az Országgyűlés határozatban szabályozza az általa irányított szervek feladatait, a saját működését, és állapítja meg a feladatkörébe tartozó terveket. A (2) bekezdés értelmében e rendelkezés nem érinti az Országgyűlésnek az egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát.

E törvényi szabályoknak megfelelően tehát nem minden országgyűlési határozat tartozik az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe. A Jat. 46. § (2) bekezdése kifejezetten kizárja az állami irányítás egyéb jogi eszközei köréből a parlament egyedi határozatait (ABH 1993. 407-408).

Az Alkotmánybíróságnak tehát hatásköre vizsgálata során abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az országgyűlés kifogásolt határozata az állami irányítás egyéb jogi eszköze-e, vagy pedig - más jogszabályon alapuló - egyedi határozat.

3. Az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 5. § (1) bekezdése értelmében az ellenőrzést végrehajtó bizottság tagjait az Országgyűlés választja meg határozott időre. Az (5) bekezdés szerint a bizottság tagjának munkavégzési jogviszonyára a díjazás kivételével a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényt (a továbbiakban: Ktv.) kell alkalmazni.

Az Országgyűlés a támadott határozatban megállapította, hogy a bizottság egyes tagjainak megválasztásáról hozott határozata törvénybe ütközik és semmis. Dr. Botos Gábor és dr. Eigner József jogviszonyát azonnali hatállyal felszámolta, egyben a munkavégzés alól őket azonnali hatállyal felmentette. Az indítványozó munkavégzési jogviszonyát érintő rendelkezés szövegéből és tartalmából az következik, hogy vele szemben az Országgyűlés a Tv. 5. § (5) bekezdése alapján alkalmazandó Ktv. 13. §-a, illetőleg a Ktv. 71. § (2) bekezdésére figyelemmel alkalmazandó, a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 8-10. §-a alapján járt el.

Az Országgyűlésnek ez a döntése a Jat. 46. §-ára figyelemmel nem minősül az állami irányítás egyéb jogi eszközének, ezért annak alkotmányossági vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt mint alkotmányjogi panaszt visszautasította.

4. Az Országgyűlés egyedi határozata a bizottság egyes tagjainak jogviszonyára és munkavégzésére vonatkozó konkrét döntéseket foglal magában. Az indítványozó beadványában az Országgyűlés e döntéseit tartja sérelmesnek.

A bizottság tagjának munkavégzési jogviszonyára alkalmazandó Ktv. 59. §-ának (1) bekezdése értelmében a munkáltatói jogkör gyakorlójának sérelmes intézkedése miatt 15 napon belül közvetlenül a munkaügyi bírósághoz lehet fordulni.

Az Abtv. 23. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság a hatáskörébe nem tartozó ügyre vonatkozó indítványt az arra hatáskörrel rendelkező szervhez átteszi.

Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a jogorvoslati kérelmet tartalmazó indítványt áttette a Fővárosi Munkaügyi Bírósághoz.

Budapest, 1995. november 28.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye

Egyetértek a határozattal abban, hogy az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre egyedi országgyűlési határozatok felülvizsgálatára. A határozat meghozatalánál az Alkotmánybíróság azzal a komoly dilemmával szembesült, hogy egyrészt a hatalmi ágak elválasztása a jogállamiság lényeges vonása, másrészt alkotmányos jogállamban minden államhatalmi szerv arra jogosult, amire törvény felhatalmazza. (Az Alkotmánybíróság is). Körülhatárolt e vonatkozásban az Országgyűlés hatásköre is, s az Alkotmánybíróság már megállapította, hogy külön törvényi felhatalmazás nélkül hozott határozatával csak önmagát és szerveit kötelezheti, egyébként jogalkotó akaratát a törvényalkotás eszközével fejezheti ki. [41/1993. (VI. 30.) AB hat. - ABH 1993, 292.]

Az ügynöktörvény szerint eljáró testület a törvényhozás hatalmi ágához nem tartozik, nincs az Országgyűlés alá rendelve, hanem az Alkotmánybíróság megállapítása szerint különös igazgatási szerv.

Az igazgatási hatalmi ággal kapcsolatban a törvényhozásnak vannak jogosítványai, ezek azonban pontosan körülhatároltak, és nem értelmezhetők kiterjesztőn. Egyes tisztségviselőket az Országgyűlés jogosult megválasztani, ebből azonban automatikusan nem következik az a jogköre, hogy jogosult őket visszahívni vagy választásukat utóbb megsemmisíteni. Ha a választás semmissé nyilvánítására jogosító jogkör nincs benne a vonatkozó törvényben, kiterjesztő értelmezése a hatalmi ágak elválasztása elleni súlyos alkotmányellenességet képez.

Nem kétséges, hogy lehetett a bírák megválasztása is törvényellenes. Ám mind a választásuk, mind a választásukra vonatkozó szabályok meghozatala az Országgyűlés törvényben biztosított hatáskörébe tartozott. Az Országgyűlés a bírák választásakor formai jogsértést követhetett el, de nem lépte túl saját hatalmi hatáskörét.

Amikor azonban az Országgyűlés a megválasztott testület két tagját - saját jogait kiterjesztő módon értelmezve - választást kimondó határozatának megsemmisítésével megfosztotta tisztségétől, a jogállamiságot súlyosan sértő módon avatkozott bele egy más hatalmi ágazat körébe. Nem menti ezt a beavatkozást az sem, hogy mivel a választás törvényességének felülbírálását lehetővé tevő szerv törvényesen nincs, joghézagot kellett lezárnia. Ezt eleve csak úgy tehette volna alkotmányosan, hogy a felülvizsgálatot törvénnyel valamely szerv hatáskörébe utalja.

Az Országgyűlésnek ez az eljárása joghézagot pótló, jogkiterjesztő aktus. Mint ilyen, normatív aktus, precedens értékű. Ennek alkotmányossága felülvizsgálható lett volna az Alkotmánybíróság által. Ha nem lenne az, akkor olyan egyedi aktus, amely törvényi alap nélkül nem az Országgyűlésre és annak szerveire hoz döntést, ilymódon az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint érvénytelennek, jogilag nem kötelezőnek tekintendő, s legalább ezt meg kellene állapítani.

Alkothatott volna az Országgyűlés olyan szervet, amely az egyébként a törvényhozástól független bírók megválasztásával kapcsolatos közjogi megtámadhatóságot, vagy a bírák választásának érvényességét felülbírálja. Nem alkotott. Ezért ilyen szervezet nincs. Ennek a hiánynak pótlásaként országgyűlési beavatkozás a testület függetlenségébe olyan veszélyes precedens az alkotmányosság ellen, amelyet az Alkotmánybíróság akkor sem hagyhat megállapítás nélkül, ha úgy érzi, hogy annak elbírálása - bár szerintem ez kétséges - hatáskörét meghaladja. Az Alkotmánybíróság saját rendeltetésével kerül szembe, ha e mellett az alkotmánysértés mellett szó nélkül elmegy. Az Alkotmánybíróság szerepe ugyanis a jogállamban éppen az, hogy az Országgyűlés, általában a jogalkotó, formailag legális de alkotmányellenes aktusait, akár az Országgyűlés egyhangú döntéseivel szemben is, jogi szakmai szempontból felülbírálja és szükség szerint megsemmisítse. Ha a mostani egyedi gyakorlat precedenst teremt, az Országgyűlés le fogja válthatni a Legfelsőbb Bíróság elnökét, az alkotmánybírákat, ténybeli tévedésre hivatkozva s anélkül, hogy e ténymegállapítással szemben bírói útnak helye nyílnék, hisz az aktus jogalkotói egyedi határozat lesz. Véleményem szerint ebben olyan alkotmányos veszély rejlik, ami mellett eltörpül az a törvénysértés, amellyel az előző Országgyűlés, ahelyett, hogy először az ügynöktörvényt módosította volna, adott esetekben nem észlelte a törvénynek egy korlátozó rendelkezését.

Budapest, 1995. november 28.

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró