782/B/1998. AB határozat
az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 7. § (3) bekezdése, valamint a személytaxi-szolgáltatás díjának legmagasabb hatósági árként való megállapításáról és annak alkalmazási feltételeiről szóló 31/1998. (VII. 16.) Főv. Kgy. rendelet alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Bagi István és dr. Kukorelli István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 7. § (3) bekezdése, valamint a személytaxi-szolgáltatás díjának legmagasabb hatósági árként való megállapításáról és annak alkalmazási feltételeiről szóló 31/1998. (VII. 16.) Főv. Kgy. rendelet alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ámt.) 7. § (3) bekezdése rendelkezését sérelmezi, mely szerint a települési önkormányzat megállapíthatja a személy taxi szolgáltatásért felszámítható legmagasabb árat. Az indítvány utal az Ámt. preambulurnára, mely szerint az árak legfőbb szabályozója a piac és a gazdasági verseny. Az árakra vonatkozó közvetlen kormányzati beavatkozás csak ott indokolt - állítja az indítványozó - ahol a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényben foglalt eszközök nem elégségesek a káros versenykorlátozás és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés megakadályozására.
Az indítványozó szerint a kifogásolt rendelkezéssel a jogalkotó - vitatható módon - a települési önkormányzatokra bízta, hogy megítéljék: fenn áll-e a káros versenykorlátozás, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés veszélye. Ez a szabályozás az indítványozó véleménye szerint versenykorlátozó szerepet tölt be, és a helyi képviselő-testületek "kénye-kedvének" szolgáltatja ki a piaci szereplőket. Véleménye szerint az ármaximálás különösen a fővárosban versenykorlátozó hatású, amelyet az Ámt. kifogásolt rendelkezése tesz lehetővé.
Az indítványozó szerint az Ámt. 7. § (3) bekezdése sérti a gazdasági verseny szabadságát, így az Alkotmány 9. § (2) bekezdése rendelkezésébe ütközik, ezért kéri a kifogásolt rendelkezés, valamint a jogszabályi felhatalmazás alapján Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlése által megalkotott, a személytaxi-szolgáltatás díjának legmagasabb hatósági árként való megállapításáról és annak alkalmazási feltételeiről szóló 31/1998. (VII. 16.) Főv. Kgy. rendelete (a továbbiakban: Kgy.r.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Az indítványozó az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének formális megjelölése nélkül hivatkozott a piacgazdaság alkotmányos elvének sérelmére is.
II.
Az indítványban érintett jogszabályi rendelkezések:
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezése:
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény:
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. Az Ámt. vitatott rendelkezése:
"7. § (3) A taxiengedély érvényességi területe szerint illetékes települési önkormányzat - a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat - képviselő-testülete a területi kereskedelmi és iparkamarával egyeztetve, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség illetékes területi felügyelete és a szolgáltatásban közvetlenül érintett szakmai érdekképviseleti szervezetek véleményének figyelembevételével megállapíthatja a személytaxi-szolgáltatásért felszámítható legmagasabb árat."
4. A Kgy.r. a személytaxi-szolgáltatás viteldíja képzéséről, a viteldíj mértékéről, fajtáiról és alkalmazási feltételeiről rendelkezik.
III.
Az indítvány nem megalapozott.
A gazdasági verseny szabadságának alkotmányos tartalmát az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatában értelmezte. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem "a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami 'elismerése és támogatása' megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi (...) alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányossági mércéje nincs." [21/1994. (IV. 16.) AB határozat ABH 1994. 117., 120.]
Önmagában abból a tényből, hogy a versenyszabadság nem alapvető jog, következik az, hogy arra nem vonatkozik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt, az alapvető jogok lényeges tartalma korlátozására vonatkozó tilalom.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy "Az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás 'fogalmilag és nyilvánvalóan' ellentétes az államcéllal. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABK április, 170.]". [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 197., 200.]
Az Alkotmánybíróság a 254/B/1992. számú határozatában azt is megállapította, hogy "Gazdasági verseny ... csak a fogyasztói érdekek fokozott védelme mellett folytatható, ezért az állam - alkotmányos keretek között - jogszabályi úton tehet a piacot befolyásoló, szabályozó intézkedéseket." (ABH 1995. 821., 823.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint közvetlen állami árbeavatkozásra alkotmányosan indokolt esetben az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében deklarált piacgazdaság körülményei között is szükség lehet. Legmagasabb árat elsősorban a tartósan monopolszervezettségű területeken ír elő a törvény, de emellett néhány, lakossági fogyasztás szempontjából meghatározó területen is érvényesülhet a legmagasabb ár meghatározása. A személytaxi-szolgáltatás rendeltetése a közforgalmú tömegközlekedés kiegészítése azáltal, hogy a tömegközlekedési eszközök igénybevétele helyett vagy amellett, a menetrendtől eltérő útvonalakon vagy időpontokban is biztosítsa a felmerülő közlekedési szükségletek teljesítését. E lakossági és idegenforgalmi fogyasztói igények kielégítése szükségessé teheti, hogy a személytaxi-szolgáltatás elérhető és kiszámítható áron működjön.
Mindezeket figyelembevéve az Alkotmánybíróság az indítványozónak a piacgazdaság sérelmét állító kifogása kapcsán megállapítja, hogy a kifogásolt törvényi rendelkezés nem ütközik az Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe. Korlátozza ugyan a piacgazdaságot, de nem alkotmányellenes az, ha az ármegállapítást az állam a fogyasztói érdekek védelmét szolgálva lehetővé teszi.
A hatósági ármegállapítás nem sérti a gazdasági verseny szabadságának az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében deklarált elvét sem, mert a személytaxi-szolgáltatásban részt vevő vállalkozók mindegyikére azonos szabályozást ad egy adott településen belül.
A fogyasztói érdekvédelem helyi szempontjainak értékelésére a helyi képviselő-testület képes. A települési önkormányzat rendeletalkotásának szakmai megalapozását a kifogásolt rendelkezésben megállapított egyeztetési, illetőleg véleményezési jog révén segítik a területi kereskedelmi és iparkamarák, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség területi szervei, valamint az adott szolgáltatásban közvetlenül érintett szakmai érdekképviseletek. Ezen túlmenően az Ámt. 8. § (1) bekezdése szerint a legmagasabb hatósági árat úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéshez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is.
A törvény felhatalmazásán alapuló önkormányzati árszabályozás olyan területen érvényesül, ahol a fogyasztói érdekek valamilyen veszélyeztetésnek lehetnek kitéve. Ilyen terület a kiemelt idegenforgalmat lebonyolító főváros is. A hivatkozott előírások biztosítják, hogy a maximált hatósági ár megállapításakor az önkormányzat képviselő-testülete (közgyűlése) az árak összetevőinek közgazdasági valamint szakmai elemeit mérlegelje és az ár megállapítását ezekre alapozza. Mindezek következtében az indítványozó által említett, önkényes megítélésen alapuló ármegállapítási folyamat megelőzhető.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezések az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdéseit, továbbá az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését nem sértik, ezért az Ámt. 7. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére valamint a törvényi felhatalmazáson alapuló Kgyr. megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2002. április 29.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
1. Az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló indítvány szerint a támadott szabályok sértik a gazdasági verseny szabadságát, és ezért ellentétesek az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság a vizsgálatba bevonta az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében szereplő piacgazdaság követelményét is, amely a versenyszabadság feltételének minősül. Az alkotmánybírósági gyakorlatban a piacgazdaság és a versenyszabadság nem alapvető jog, hanem államcél, amelynek - szélső eseteket leszámítva - nincs alkotmányossági mércéje. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994. 114., 119-120.]
Az Alkotmánybíróság eljárását a gazdasági alkotmányosságra vonatkozó szabályok közül szigorúan az államcélokra korlátozta, és nem foglalt állást a gazdasági élettel összefüggő, az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdésén alapuló jogok, mint a vállalkozáshoz való jog, a szerződési szabadság és a támadott rendelkezések viszonyáról.
Elfogadhatónak tartom, hogy az Alkotmánybíróság jelen ügyben - az indítványban foglaltakhoz kötődve - nem vizsgált alapjog-korlátozási kérdéseket. Ugyanakkor a határozatban foglaltaktól eltérően vélekedem az alapvető jognak nem minősülő versenyszabadság jelen ügyben történő korlátozásáról, illetve a piacgazdaságba történő állami beavatkozásról.
2. A piacgazdaság és a versenyszabadság fontos összetevője, hogy a termékek és szolgáltatások árát az eladók és a vevők megállapodása határozza meg. Az árak megállapításába való állami beavatkozás a versenyszabadságot korlátozza, ezért arra csak ésszerű indokok alapján és szűk körben kerülhet sor.
A határozat "a lakossági és idegenforgalmi fogyasztói igényekkel", illetve a "fogyasztói érdekekkel" indokolja a személytaxi-szolgáltatás legmagasabb árának állami (önkormányzati) megállapítását. Álláspontom szerint az alkotmányosan védett fogyasztói jogok nem egyenértékűek a közelebbről meg nem határozott fogyasztói érdekekkel. Fokozott védelem azokat a fogyasztókat illeti meg, akik nem gazdasági, szakmai tevékenység keretében lépnek vevőként a piacra, és akik a piacon kiszolgáltatott helyzetben lehetnek. Az egyén piaci autonómiájának védelmére szolgáló fogyasztói jogok körébe tartozik - többek között - a termékről, illetve a szolgáltatásról történő megfelelő tájékoztatáshoz való jog és a biztonságos termékhez, szolgáltatáshoz való jog. (1270/B/1997. AB határozat, ABH 2000. 713., 723-725.)
A személytaxik piacán alkalmazott maximált ár megítélésem szerint nem a fogyasztók jogainak védelmét szolgálja. Piacgazdaságban a fogyasztóknak nincs alanyi joguk arra, hogy ne a kereslet és a kínálat, hanem a közhatalom állapítsa meg a legmagasabb árat. Emellett a személytaxi-szolgáltatás - szemben a tömegközlekedéssel - nem tekinthető meghatározónak a lakossági fogyasztás szempontjából.
A legmagasabb ár megállapítása a személytaxi-piacon nem feltétlenül esik egybe sem a szűk értelemben vett fogyasztók, sem általában a szolgáltatás igénybe vevőinek érdekeivel. A hatósági ár a szolgáltatás színvonalának csökkenését eredményezheti, illetve a hatósági árral befolyásolt piacon a kínálati oldalon hiány keletkezhet.
Tehát a támadott szabályozás alkotmányossága nem indokolható sem a fogyasztói jogok védelmével, sem - önmagában - a fogyasztók érdekeivel.
3. Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény preambuluma - az indítványban foglaltakkal összhangban - úgy fogalmaz, hogy az "árakra vonatkozó kormányzati beavatkozás csak ott indokolt, ahol a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényben foglaltak nem elégségesek a káros versenykorlátozás és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés megakadályozására". (Lásd még: 432/B/1992. AB határozat, ABH 1992. 608., 609.)
Véleményem szerint piacgazdaságban az állam elsődleges szerepe az, hogy biztosítsa a gazdasági verseny leghatékonyabb érvényesülését, és küszöbölje ki a verseny tökéletlenségeiből eredő hátrányokat. Ebből következik, hogy az államnak meg kell akadályoznia - a szabad versenyben is létrejövő - gazdasági erőfölénnyel való visszaélést és a monopóliumok létrejöttét. Nézetem szerint a versenyszabadság és a fogyasztók érdekei nem ellentétesek, hanem éppen ellenkezőleg: a fogyasztók érdekei az erőfölényükkel visszaélő gazdasági szereplőktől mentes, tisztességes versenyt kívánják meg. [324/B/1991. AB határozat, ABH 1992. 464., 467.; 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999. 90., 96.] Ha valamely termék vagy szolgáltatás piacán nem érvényesül a szabad és tisztességes verseny, akkor az állam feladata eldönteni, hogy milyen módon avatkozik be a gazdasági folyamatokba. Az állami eszközök közé tartozik - alkotmányos keretek között - a tisztességtelen piaci magatartás szankcionálása, a tröszt- és kartellszabályozás, valamint a privatizáció, illetve az állami tulajdonba vétel, és e körbe sorolható a hatósági árszabályozás is.
Mindebből következően egy szolgáltatás legmagasabb árának megállapítása akkor lehet indokolt, ha arra a piaci verseny rendellenességeiből, illetve hiányából származó hátrányok megszüntetése érdekében kerül sor.
4. Az olyan közszolgáltatások esetén, mint a menetrend szerinti vasúti személyszállítás, a távolsági és helyi autóbusz-közlekedés és más, menetrend szerinti személyszállítás, a szolgáltató a legtöbb esetben monopolhelyzetben van, ezért az ár közhatalmi eszközökkel történő maximalizálása indokolt. A személytaxi-szolgáltatás esetében azonban legalábbis kétséges, hogy az említettekkel azonos jelentőségű közszolgáltatásról van-e szó, és a piac, azon belül a szolgáltatók helyzete indokolja-e az ármaximalizálást, tekintettel a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényben lévő eszközökre is. Mindazonáltal nem tekinthető eleve és fogalmilag ellentétesnek a piacgazdasággal és a versenyszabadsággal, ha ezen a piacon is hatósági ár érvényesül. Különösen akkor fogadható el a közhatalmi beavatkozás, ha arra átmeneti jelleggel, a normális piaci viszonyok kialakítása, illetve helyreállítása érdekében kerül sor.
Álláspontom szerint elsősorban a versenyfelügyeleti hatóságok, másodsorban a normaalkotó állami intézmények feladata annak vizsgálata, hogy milyen közhatalmi beavatkozás indokolt a személytaxi-szolgáltatás piacán. Az ártörvény támadott rendelkezése az illetékes települési önkormányzatokat jogosítja fel arra, hogy szükség esetén maximálják az árat. Vagyis a törvény nem ír elő hatósági árat, hanem csak felhatalmazást ad annak helyi megállapítására. Lényeges szabálynak tartom, hogy az önkormányzatoknak figyelembe kell venniük a kamara, a fogyasztóvédelmi hatóság és taxis érdekképviseleti szervek véleményét is. Így a helyi piaci rendellenességek orvoslására megfelelő közhatalmi válasz születhet. A kínálati oldal stabilitása szempontjából garanciális jelentősége van annak a rendelkezésnek, amely szerint a legmagasabb árat úgy kell megállapítani, hogy az a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéshez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson.
A Fővárosi Önkormányzat az ártörvény felhatalmazó rendelkezése alapján, az említett szervezetek véleményének ismeretében alkotta meg rendeletét, amelyben kétféle tarifaosztályban - alapdíj, távolsággal arányos egységdíj és idővel arányos egységdíj kombinációjaként - a szolgáltatók számára mozgásteret hagyva állapította meg a legmagasabb hatósági árakat.
Jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak nem kellett állást foglalnia a szabályozással érintett szolgáltatóknak az Alkotmány 9. § (1) és (2) bekezdésén alapuló jogainak: a vállalkozáshoz való jognak és a szerződési szabadságnak a korlátozásáról. Az indítvánnyal támadott szabályozási konstrukciót nem tartom eleve és fogalmilag ellentétesnek az Alkotmányban megfogalmazott gazdasági államcélokkal: a piacgazdaság és a versenyszabadság követelményével, ezért a rendelkező részben foglaltakkal egyetértek.
Budapest, 2002. április 29.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró