1270/B/1997. AB határozat
a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény 4. § a) pontja, 15. § (3) bekezdése, valamint 16. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban - dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybírák párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény 4. § a) pontja, 15. § (3) bekezdése, valamint 16. § (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Grtv.) több rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását és azok megsemmisítését kérve nyújtottak be indítványt az Alkotmánybírósághoz. Álláspontjuk szerint a Grtv. 4. § a) pontja, amely tiltja a személyhez fűződő jogokat, valamint a kegyeleti és a személyes adatok védelméhez való jogot sértő reklámot, aránytalanul korlátozza a szabad véleménynyilvánítás Alkotmány 61. §-ában biztosított alapvető jogát. Sérelmezik továbbá, hogy a Grtv. 15. § (3) bekezdése sérti az Alkotmány 70/K. §-át; a Grtv. 16. § (2) bekezdése pedig, véleményük szerint, "szükségtelen és aránytalan mértékben korlátozza az egyén önrendelkezési jogát''.
II.
Az Alkotmánybíróság jelen eljárása során az Alkotmány alábbi rendelkezéseit vette figyelembe:
"9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
"61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze."
"70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."
A Grtv.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált szakaszai a következők:
"4. § Tilos közzétenni olyan reklámot, amely
a) személyhez fűződő jogokat, kegyeleti jogot, valamint személyes adatok védelméhez való jogokat sért."
"15. § (3) Az e törvény szerinti eljárás lefolytatása nem zárja ki, hogy a sérelmet szenvedett fél személyhez fűződő jogainak megsértése esetén igényét közvetlenül a bíróság előtt érvényesítse a polgári jog általános szabályai szerint. Ha a polgári jogi felelősség szabályai szerint kártérítés címén megítélhető összeg nem áll arányban a felróható magatartás súlyosságával, a bíróság a jogsértőre közérdekű célra fordítható bírságot is kiszabhat."
"16. § (1) A reklámfelügyeleti eljárás kérelemre vagy hivatalból indul.
(2) A reklámfelügyeleti eljárás kérelemre indul, ha a gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó rendelkezés megsértése valakinek a jogát vagy jogos érdekét sérti. Ha a sérelmet szenvedett fogyasztó személye nem állapítható meg, illetve, ha az igények érvényesítése a sérelmet szenvedett fogyasztók számára tekintettel nem lenne célravezető, az eljárás megindítására a fogyasztók érdekvédelmét ellátó közigazgatási szervek és társadalmi szervezetek is jogosultak."
III.
Az Alkotmánybíróság eljárása során az Európai Emberi Jogi Bíróság és Bizottság véleménynyilvánítási szabadsággal kapcsolatos gyakorlatára kiterjedő jogösszehasonlító elemzést végzett.
1. A strasbourgi Emberi Jogi Bíróság már több előtte lévő ügyben vizsgálta, hogy az ún. kereskedelmi reklámot védelemben részesíti-e az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménynek (a továbbiakban: Egyezmény) a szabad véleménynyilvánításhoz való jogot biztosító 10. cikke:
1. Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék mégismerésének és közlésének szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson. Ez a Cikk nem akadályozza, hogy az államok a rádió, a televízió vagy mozgókép vállalatok működését engedélyezéshez kössék.
2. E kötelezettségekkel és felelősséggel együttjáró szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott, olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.
A Bíróság a Barthold-ügyben (Judgment of 25 March 1985, A 90) még nyitva hagyta a reklámok Egyezmény általi védelmének kérdését, de a Markt Intern-ügyben született döntésében (Judgment of 20 November 1989, A 165) már világossá tette, hogy a kereskedelmi jellegű információk nem zárhatóak ki az Egyezmény 10. cikk 1. pontjának alkalmazási területéről, az Egyezmény ezen pontja ugyanis nem csupán bizonyos információ- és véleménytípusra és nem is csupán egyfajta kifejezési formára alkalmazható. 1994-ben aztán két ügyben is megerősítette a Bíróság, hogy a kereskedelmi reklám az Egyezmény 10. cikkének oltalmát élvezi. A Jacubowski-ügyben (Judgment of 23 June 1994, A 219-A) alkalmazott érvelés szerint ugyanis az a tény, hogy a szabad véleménynyilvánítást a közérdekű kérdéseken kívül gyakorolják, nem fosztja meg azt a 10. cikk által nyújtott védelemtől. A Casado Coca-ügyben hozott döntés pedig (Judgment of 24 February 1994, A 285) a már meglévő esetjogra hivatkozva nyilvánítja a 10. cikk oltalma alá tartozónak a reklámcéllal közzétett információkat. Annak ellenére azonban, hogy a strasbourgi szervek az Egyezmény 10. cikke védelme alatt állónak tekintik a kereskedelmi jellegű információkat, nem részesítik azokat akkora védelemben, mint amekkora védelmet az egyéb vélemények, elsősorban a politikai vélemények élveznek, és széles körű mérlegelési jogot biztosítanak a tagállamoknak a reklámok korlátozása terén. Ez az alacsonyabb szintű védelem azt jelenti, hogy a strasbourgi szervek mindeddig szükségesnek, ennek következményeképp egyezménykonform-nak ítéltek minden olyan korlátozást, amelyet a részes államok "mások jogai", tehát a fogyasztók, vásárlók jogai érdekében alkalmaztak (például: Appl. No. 7805/77, X and Church of Scientology v. Sweden D. R.).
Hasonlóan széles körű korlátozást enged a tagállamok számára a kereskedelmi célú hirdetések szabályozásáról szóló, az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése által elfogadott 952 (1982) sz. Ajánlás. Az Ajánlás megerősíti, hogy az Egyezmény 10. cikke védelemben részesíti ugyan a kereskedelmi jellegű információkat, de e védelem szűkebb körű, mint az ún. politikai beszéd esetében.
IV.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatában először azt a kérdést vizsgálta, hogy a gazdasági reklámtevékenység élvezi-e az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított szabad véleménynyilvánításhoz való jog védelmét és ha igen, milyen mértékben.
1. Az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) AB határozatában megfogalmazott garanciális elvek szerint az "Alkotmány a szabad kommunikációt - az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot - biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga." A szabad véleménynyilvánításhoz való jog ugyanis "a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi." (ABH 1992, 167., 179.) A gazdasági reklám tehát, amely a Grtv. 2. § g) pontja szerint olyan tájékoztatás, amely termék, szolgáltatás, ingatlan, jog és kötelezettség (a továbbiakban: áru) értékesítését vagy más módon történő igénybevételét és a vállalkozás nevének, megjelölésének, tevékenységének népszerűsítését, továbbá áru vagy árujelző megismertetését mozdítja elő, olyan információ, amelynek közzététele élvezi az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének védelmét. Az alaptörvény ezen szakasza ugyanis nem bizonyos eszmék, tények és vélemények tekintetében biztosítja csupán a szabad véleménynyilvánítást, hanem magát a véleménynyilvánítás lehetőségét részesíti védelemben.
A véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepét és anyajog jellegét a testület már több határozatában megerősítette [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167.; 24/1996. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1996, 107.; 33/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 256.], hangsúlyozva, hogy ez a kitüntetett szerep nem vezet arra, hogy a véleménynyilvánítás szabadságához fűződő alapjog korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, a véleményszabadság tehát törvénnyel is csak kivételesen és szűk körben korlátozható egy másik alapjog vagy egyéb alkotmányos érték védelmében.
A Grtv. 4. § a) pontja kétségtelenül korlátozza a gazdasági reklám közzétételét a személyhez fűződő jogok, ezen belül a kegyeleti jogok, illetve a személyes adatok védelme érdekében. Az Alkotmánybíróságnak tehát arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy ezen érdekek védelmében alkotmányosan korlátozható-e a szabad véleménynyilvánítás.
Az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott, az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 19. cikkének 3. a) pontja a szabad véleménynyilvánításhoz való jog lehetséges korlátai között első helyen említi "mások jogainak vagy jó hírnevének tiszteletben tartását". Az Egyezmény 10. cikkének 2. pontja pedig "mások jó hírneve vagy jogai" védelmében lehetővé teszi a véleményszabadság korlátozását.
Az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) AB határozatában foglaltak szerint "(a)z Alkotmány 54. § (1) bekezdése szerint minden embernek veleszületett joga van az emberi méltósághoz. így tehát az emberi méltóság a véleménynyilvánítási szabadság korlátja lehet." (ABH 1992, 167., 174.) Az Alkotmánybíróság a 8/1990. (IV. 23.) AB határozata óta az emberi méltósághoz való jogot az ún. "általános személyiségi jog" egyik megfogalmazásának tekinti, amely általános személyiségi jog egyik aspektusa a magánszféra védelme. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 75. §-ában foglalt általános személyiségi jog és a Ptk. VII. fejezetében nevesített néhány klasszikus személyhez fűződő jog is az általános személyiségi jog részét képezi, és mint ilyenek részesülnek alapjogi védelemben.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint "(a)z állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan." [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167., 171.] A Grtv. 4. § a) pontja azzal, hogy megtiltja a személyhez fűződő jogokat, illetve a kegyeleti jogot sértő reklám közzétételét, az emberi méltósághoz való alapjog érvényesülése érdekében korlátozza a közlés szabadságát. E korlátozás a személyhez fűződő jogok sérelmének megelőzése érdekében szükséges, és arányban áll a törvényhozó által elérni kívánt céllal, az egyén méltóságának védelmével.
2. Az indítványozó alkotmánysértőnek tartja a Grtv. 4. § a) pontjának azon fordulatát is, amely szerint tilos közzétenni olyan reklámot, amely személyes adatok védelméhez való jogokat sért. A személyes adatok védelméhez való jogot alkotmányos védelemben részesíti az Alkotmány 59. §-a. "E jog tartalma az, hogy mindenki maga rendelkezik magántitkainak és személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról." [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69., 70.] Az információs önrendelkezéshez való jog, az emberi méltósághoz hasonlóan, a véleménynyilvánítás szabadságának korlátja lehet. A véleményszabadságnak a Grtv. 4. § a) pontjában érvényesített korlátozása szükséges a személyes adatok védelméhez való jog mint személyhez fűződő jog védelme érdekében. Nemcsak szükséges azonban a korlátozás, hanem arányos is, hiszen a törvényhozó polgári jogi eszközöket alkalmazva az elkerülhetetlenül szükséges mértékben korlátozta a reklámot közzétevők szabad véleménynyilvánítását. Nagyobb érdek fűződik ugyanis a személyek méltóságának védelméhez, mint a vélemények közlésének korlátlan szabadságához.
3. Bár a gazdasági reklámtevékenység a fentiekben kifejtetteknek megfelelően az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt szabad véleménynyilvánítás védelmét élvezi, a kereskedelmi jellegű információk közzététele esetében szélesebb körű állami beavatkozás lehet alkotmányosan indokolt, mint a véleményközlés egyéb eseteiben. A kifejezés szabadságát az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban, elsősorban pedig a 30/1992. (V. 26.) és a 36/1994. (VI. 24.) AB határozatokban (ABH 1992, 167. és ABH 1994, 219.) mint az egyén önkifejezésének, személyisége szabad kibontakoztatásának elengedhetetlen eszközét és az egyén demokratikus társadalomban való részvételét elősegítendő részesítette többletvédelemben. Minthogy azonban a gazdasági reklámok nem állnak közvetlen kapcsolatban a véleményszabadság ezen alapértékeivel, hiszen azok célja sokkal inkább az áru értékesítésének, megismertetésének, igénybevételének előmozdítása [Grtv. 2. § g) pont] és nem az egyén önkifejezésének, a demokratikus párbeszédben való részvételének lehetővé tétele, az ilyen, kereskedelmi célú információk esetében a korlátozás lehetősége szélesebb körben minősülhet alkotmányosnak.
A gazdasági reklámtevékenység és egyéb kereskedelmi információközlés ugyanis, bár lehetőséget biztosít a polgárok számára a nekik kínált áruk, szolgáltatások megismerésére, mások személyhez fűződő jogai, a fogyasztói jogok vagy akár a tisztességes verseny érdekében, az elérni kívánt céllal arányos módon alkotmányosan korlátozható. Az Alkotmánybíróság feladata annak eldöntése, hogy a kifejezés szabadsága és a vele szemben álló alkotmányos jogok, érdekek összeütközésekor a véleményszabadság korlátozása az alkalmazott alapjogi teszt alapján elkerülhetetlenül szükségesnek és arányosnak tekinthető-e.
Jelen határozatában az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Grtv. 4. § a) pontja nem korlátozza szükségtelen és aránytalan mértékben az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt véleménynyilvánítás szabadságát.
V.
Az indítványozó szerint a Grtv. 15. § (3) bekezdése azzal, hogy lehetővé teszi a reklámtevékenységgel kapcsolatos jogviták bíróságon kívüli elintézését, ellentétben áll az Alkotmány 70/K. §-ával. A Grtv. sérelmezett 15. § (3) bekezdése szerint a sérelmet szenvedett fél a reklámfelügyeleti eljárástól függetlenül, közvetlenül bíróság előtt is érvényesítheti személyiségi jogait. A támadott jogszabályi szakasz tehát - a személyiségi jogok bíróság előtti érvényesítését ki nem zárva - éppen a fogyasztók jogainak hatékonyabb védelmét szolgálja, hiszen az elhúzódó bírósági eljárás mellett lehetőséget ad a közigazgatáson keresztüli jogérvényesítésre is.
Az állam jogvédő funkciója nem merül ki abban, hogy nem sérti meg polgárainak jogait, illetve ha ezt mégis megteszi, a jogsértést független bíróság orvosolja; hanem - ezen túl - olyan jogszabályokat kell alkotnia, amelyek e jogok, jelen esetben a fogyasztók jogainak minél hatékonyabb védelmét teszik lehetővé. Bár a fogyasztók jogait tipikusan nem az állam szervei sértik meg, ettől függetlenül azonban az állam kötelessége, hogy létrehozzon olyan intézményeket, amelyek e jogok megsértését szankcionálják. A törvényhozó eldöntheti, hogy a bírói út mellett létrehoz-e a közigazgatáson belül egy eljárási rendet a fogyasztók jogainak védelmére, de ha e közigazgatáson belüli jogvédő szervek, a fogyasztóvédelmi felügyelőségek döntései kikényszeríthetőek, határozataik bíróság előtti felülvizsgáihatóságát a jogalkotónak biztosítania kell. Az "államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatóságának alkotmányos szükségessége a bíróságoknak az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében írt feladatköréből, valamint a 70/K. §-ban gyökerező hatásköréből fakad." [15/1993. (III. 12.) AB határozat, ABH 1993, 112., 119.; 953/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 432., 434.]
Az Alkotmánybíróság a 46/1994. (X. 21.) AB határozatban a 70/K. §-t értelmezve megállapította, hogy e rendelkezés "nem jelenti azt, hogy minden, állampolgári kötelesség teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntés elleni kifogás közvetlenül a 70/K. § alapján bíróság előtt érvényesíthető, függetlenül attól, hogy az adott esetre vannak-e külön eljárási rendelkezések, és annak melyek az alkotmányos korlátai." (ABH 1994, 260., 267-268.)
Mivel a reklámfelügyeleti eljárás nyomán megszülető határozat felülvizsgálata a Grtv. 20. § (2) bekezdése alapján a bíróságtól keresettel kérhető, és mivel a Grtv. nem vonja el a személyiségi jogoknak közvetlenül a bíróság előtt történő érvényesítését [Grtv. 15. § (3) bekezdés], a támadott rendelkezés nem sérti az Alkotmány 70/K. §-át.
VI.
1. A reklámfelügyeleti eljárás szabályait a Grtv. 15-20. §-ai rendezik. A 15. § (1) bekezdés alapján a reklámfelügyeleti eljárás lefolytatására első fokon a megyei (fővárosi) fogyasztóvédelmi felügyelőség, másodfokon a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség jogosult. Abban az esetben azonban, ha a reklám a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) valamely rendelkezését is sérti, a Tpvt. szabályai szerint a tisztességtelen verseny tilalmába ütköző magatartások esetében a bíróság, minden egyéb, a Tpvt.-ben meghatározott olyan ügyben, amely nem tartozik a bíróság hatáskörébe, a Gazdasági Versenyhivatal jár el. Ezen túl a Grtv. 15. § (3) bekezdése biztosítja, hogy a személyhez fűződő jogaiban sértett közvetlenül a bíróság előtt kérhesse jogsérelmének orvoslását.
A Grtv. 15. §-a alapján tehát ugyanazon reklám esetében az eljárás - amennyiben az személyhez fűződő jogot és a Tpvt.-ben foglalt reklámelőírást is sért - párhuzamosan is folyhat a fogyasztóvédelmi felügyelőség, a Gazdasági Versenyhivatal és a bíróság előtt.
Mind a reklámfelügyeleti, mind a versenyfelügyeleti eljárás közigazgatási eljárás, amelyre az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezései a Grtv.-ben és a Tpvt.-ben foglalt eltérésekkel irányadóak. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban szükségesnek tartja megjegyezni, hogy a munkaügyi jogvitát eldöntő bíróságok és a munkaügyi ellenőrzést végző államigazgatási hatóságok egymáshoz való viszonyát vizsgáló 29/1998. (VI. 17.) AB határozatban (ABH 1998, 211.) foglaltak jelen esetben is irányadóak. Az Áe. 5. § (4) bekezdése alapján ugyanis amennyiben a bíróság valamely ügyben hatáskörét vagy ennek hiányát megállapítja, vagy az ügy érdemében határoz, ez a döntés az államigazgatási szervre kötelező. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bsz.) 7. §-a pedig úgy rendelkezik, hogy a bíróság határozata mindenkire kötelező, ideértve azt is, ha a bíróság valamely ügyben hatáskörét vagy ennek hiányát állapítja meg.
A személyhez fűződő jogaiban sértett személy a reklámfelügyeleti eljárás megindítása mellett közvetlenül bírósághoz fordulhat jogsérelmének orvoslását kérve. Ebben az esetben is irányadó azonban az Áe. 5. § (4) bekezdése és a Bsz. 7. §-a. A Grtv. és a Ptk. összevetése eredményeképpen megállapítható ugyanis, hogy nem kizárt, hogy a személyiségi jogaiban sértett személy egyszerre indítson eljárást a fogyasztóvédelmi felügyelőség és a bíróság előtt. Amennyiben azonban a bíróság határozatot hoz a személyiségi jogsértés kérdésében, a bírói döntés az Áe. 5. § (4) bekezdése és a Bsz. 7. §-a alapján köti a reklámfelügyeleti eljárást lefolytató közigazgatási szervet.
A reklámfelügyeleti eljárásnak az arra illetékes közigazgatási szervek előtt történő megindítása és lefolytatása az egyén személyhez fűződő jogai tekintetében "perfüggőséget" nem eredményez, az eljáró szervek (a fogyasztóvédelmi felügyelőség, illetve a Gazdasági Versenytanács) döntése nem jelent ítélt dolgot. Így a reklámfelügyeleti eljárástól függetlenül az egyén dönthet a személyiségi jogi per megindítása mellett.
2. A Grtv. 15. § (1) bekezdése alapján a fogyasztóvédelmi felügyelőségek feladata a reklámtevékenységre vonatkozó rendelkezések betartásának ellenőrzése. Amennyiben a felügyelőség e jogkörében eljárva a gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó bármely jogszabályi rendelkezés megsértését észleli, hivatalból reklámfelügyeleti eljárást indíthat.
A reklámfelügyeleti eljárás - a Grtv. 16. § (2) bekezdése alapján - kérelemre indul, ha a gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó rendelkezés megsértése valakinek a jogát vagy jogos érdekét sérti. A Grtv. rendkívül széles körben biztosítja a reklámfelügyeleti eljárás megindításának lehetőségét. Bármely magánszemély, jogi személyiségű vagy jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság kérheti ugyanis a reklámfelügyeleti eljárás megindítását, ha a reklám valamely jogát vagy jogos érdekét sérti.
A Grtv. számos olyan reklámtilalmat fogalmaz meg, amelynek megsértése esetén a jogaiban vagy jogos érdekeiben sértett reklámfelügyeleti eljárást indíthat. A 4.-7. §-ok általános reklámtilalmakat és korlátozásokat sorolnak fel, a 8-13. §-okban pedig az egyes termékek reklámozására vonatkozóan állapít meg korlátokat a törvény. A reklámtilalmak nagyobb részének megállapításával a jogalkotó célja a fogyasztók széles körű érdekeinek védelme. Ilyen például a Grtv. 4. § b) és c) pontjaiban foglalt korlát, amely alapján tilos közzétenni olyan reklámot, amely erőszakra buzdít, illetve a személyes vagy közbiztonságot, környezetet, illetve természetet károsító magatartásra ösztönöz, valamint félelemérzetet kelt. A Grtv. 15. § (3), illetve a 16. § (2) bekezdését a Grtv. 4. §-ával összevetve megállapítható, hogy a Grtv. 4. § b) és c) pontokban meghatározott tilalmat - ellentétben a 4. § a) pontban foglaltakkal - bárki érvényesítheti, amennyiben úgy érzi, hogy valamely reklám e tilalmakba ütközik. Ennek oka éppen az, hogy a nem a személyiségi jogokhoz kötődő tilalmakkal a törvényhozó lehetőséget kíván biztosítani a fellépésre nemcsak az egyes fogyasztó, hanem a fogyasztói érdekképviseletek, társadalmi szervezetek számára is. Amíg ugyanis a személyhez fűződő jogok esetében az Alkotmány 54. § (1) bekezdése sérelmének veszélye merülne fel, ha a Grtv. a fogyasztói érdekképviseletet ellátó szervek számára megadná az eljárás megindításának jogát, addig a fogyasztók jogainak különleges helyzete folytán a nem személyhez fűződő jogok érvényesítését nagyban megnehezítené, ha a törvény kizárná a fogyasztóvédelmi szervezetek indítványozási jogosultságát.
Ezt az álláspontot támasztja alá a Grtv. részletes indokolása is, amely a következőképpen értelmezi a Grtv. 15-20. §-ait: "(a) törvény értelmében az alkotmányos jogok - személyhez fűződő jogok, a kegyeleti érzés, a személyes adatok védelméhez való jogok - megsértése esetén a bíróság jogosult első fokon eljárni", és ez van összhangban az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatával, amely szerint az emberi méltósághoz való alapjog magában foglalja az önrendelkezés szabadságát, amelynek "fontos tartalmi eleme - egyebek között - az egyén joga arra, hogy az igény állapotába került alanyi jogait a különböző állami szervek, így a bíróság előtt is érvényesítse. Az önrendelkezési jog azonban, mint az általános cselekvési szabadsághoz való jog, a jogérvényesítéstől való tartózkodás, a nem cselekvés jogát is magában foglalja. Mivel ez a jog az egyén autonómiájának védelmére szolgál, általában mindenkinek szabadságában áll eldönteni, hogy jogai és törvényes érdekei védelmére nyitva álló és alkotmányosan biztosított hatósági igényérvényesítési utat igénybe veszi-e, vagy attól tartózkodik," [1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29., 35-36.]
Az Alkotmánybíróság ezen elvek alapján döntött úgy a 20/1997. (III. 19.) AB határozatában (ABH 1997, 85.), hogy a sajtóról szóló 1986. évi II. törvénynek az a vizsgált rendelkezése, amely lehetővé teszi az ügyész számára, hogy mások személyhez fűződő jogainak sérelme esetén indítványozza sajtótermék vagy sajtóterméknek nem minősülő irat nyilvános közlésének bírósági megtiltását, ellentétes a Ptk.-nak a személyhez fűződő jogok érvényesítésére vonatkozó idézett előírásaival. Tekintettel a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatban foglaltakra, amely szerint meghatározott életviszonyok ellentétes törvényi rendezése önmagában nem alkotmányellenes, csak akkor, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, az Alkotmánybíróság a 20/1997. (III. 19,) AB határozatban úgy döntött, hogy az ügyésznek a személyhez fűződő jogokkal kapcsolatos kifogásolt indítványozási jogosultsága szükségtelenül és aránytalan mértékben korlátozhatja az emberi méltóság összetevőjét képező önrendelkezés szabadságát. (ABH 1997, 85., 91-92.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Grtv. 16. § (2) bekezdése nem alkotmányellenes, mert a Grtv. 4. § a) pontját tartalommal kitöltő Ptk. személyhez fűződő jogok érvényesítését szabályozó VII. fejezetével összhangban értelmezve megfelel az 1/1994. (I. 7.) és a 20/1997. (IIl. 19.) AB határozatokban megfogalmazott, a személyiségi jogok érvényesítésére vonatkozó elvi álláspontnak.
Budapest, 2000. május 8.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Az Alkotmánybíróság e határozatában arra az alapkérdésre kereste a választ, hogy meddig terjedhet a gazdasági reklámtevékenységnek az Alkotmány 61. § (1) bekezdésén alapuló alkotmányos védelme, és e vizsgálata kapcsán megállapította, hogy az emberi méltósághoz való jog és e jog szerves részét alkotó személyiségi jogok védelme érdekében szükséges lehet a kereskedelmi információközlés korlátozása. Minthogy azonban a törvényhozó a gazdasági reklámtevékenység korlátozását elsősorban a fogyasztók érdekeinek és jogainak védelme érdekében rendeli el, fontosnak tartom a fogyasztói jogok mibenlétének tisztázását és annak vizsgálatát, hogy a fogyasztók jogainak védelmében korlátozható-e a reklámot közzétevők szabad véleménynyilvánításhoz fűződő alapjoga.
Néhány európai állam az alaptörvényben rendelkezik a fogyasztók védelméről. A spanyol alkotmány 51. cikke a hatóságok feladatává teszi a fogyasztók biztonságának, egészségének és jogos gazdasági érdekeinek védelmét, az őket érintő információkhoz való hozzájutást, valamint a fogyasztók oktatását. Ehhez hasonlóan, állami kötelezettségként fogalmazza meg a svájci alkotmány 97. cikkének (1) bekezdése a fogyasztók védelmét, ugyanezen cikk (3) bekezdése pedig a kantonokat kötelezi arra, hogy megfelelő fórumot biztosítsanak a fogyasztóvédelmi viták gyors és egyszerű elintézéséhez. Míg a spanyol és a svájci alkotmány állami feladatként szól a fogyasztók védelméről, a portugál alkotmány 60. cikke a fogyasztók alanyi jogait deklarálja, E cikk 1. pontja értelmében a fogyasztóknak joguk van a jó minőségű árukhoz és szolgáltatásokhoz, egészségük, biztonságuk és gazdasági érdekeik védelméhez, jogsérelem esetén pedig a kártérítéshez.
A magyar Alkotmány kifejezetten nem tesz említést a fogyasztók védelméről, illetve a fogyasztói jogokról, és mindeddig az Alkotmánybíróság sem foglalkozott a fogyasztói jogok alkotmányos védelmének kérdésével, több határozatában értelmezte ugyanakkor a gazdasági verseny szabadságát. A 21/1994. (IV. 16.) AB határozat megállapította, hogy a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami "elismerése és támogatása" megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog - mint például a tulajdonhoz való alapjog - objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny. (ABH 1994, 117., 120.) A 30/1994. (V. 20.) AB határozatában pedig azt hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy a forgalom biztonságának, a harmadik személyek védelmének követelménye és a fogyasztóvédelmi szempontok alapján a gazdálkodó szervezetek létrejöttének, működésének állami felügyelete fokozottabban érvényesül a gazdaságban, mint a polgári jog egyéb területein. (ABH 1994, 161., 164.)
A gazdasági verseny szabadságának biztosítása államcél. Az állam akkor tesz eleget az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében megállapított kötelességének, a verseny szabadsága támogatásának, ha - többek között - biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. A reklámtevékenység versenyjogilag piaci magatartásnak minősül és - bizonyos vonatkozásaiban - a versenytörvény tárgyi hatálya alá tartozik. Az Alkotmánybíróság 66S7B/1996. AB határozata szerint is olyan tevékenység a reklámozás, amelyre alkalmazható a vállalkozás alapjogát biztosító alkotmányos rendelkezés. [Alkotmány 9. § (2) bekezdés.]
A tisztességes gazdasági verseny biztosításának állami feladatából az államnak az a kötelessége is keletkezik, hogy garantálja a fogyasztói jogok érvényesülését, e nélkül ugyanis a versenyben tisztességtelen eszközökkel részt vevő piaci szereplők olyan versenyelőnyhöz juthatnának, amely már sértené az Alkotmány 9. § (2) bekezdését. Állami feladat tehát a fogyasztók érdekeinek jogszabályok megalkotása útján való védelme, illetve olyan fórumrendszer megteremtése, amely a fogyasztói jogok gyors és egyszerű érvényesítését teszi lehetővé.
A fogyasztóvédelem azonban nem csupán állami kötelezettségként jelenik meg, a fogyasztóknak ugyanis az Alkotmány egyes rendelkezéseiből eredő különös jogaik is vannak. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése a magyar gazdaságot piacgazdaságnak minősíti, amelynek - az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - lényegi eleme a szerződési szabadság. A szerződési szabadságot az Alkotmánybíróság a 13/1990. (VI. 18.) AB határozata óta önálló alkotmányos jognak tekinti. A szerződési szabadság, amelyet a Ptk. 200. § (1) bekezdése rögzít, azt jelenti, hogy a szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg, a szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől pedig egyező akarattal eltérhetnek. A szerződési szabadság alkotmányos elve magában foglalja a feleknek azt a kötelezettségét is, hogy a szerződés megkötése során együttműködjenek és egymást tájékoztassák a megkötendő szerződést érintő minden lényeges körülményről. [Ptk. 205. § (4) bekezdés.] A fogyasztóknak tehát a szerződési szabadság alkotmányos jogából fakadóan van alanyi joguk a megfelelő tájékoztatásra. A tájékoztatás pedig akkor megfelelő, ha a fogyasztó számára nyújtott információ a fogyasztót olyan helyzetbe hozza, hogy képes az áruk, termékek közötti választásra, amely választás megalapozott döntés eredménye.
A fogyasztóknak alanyi joguk van a biztonságos áruhoz és szolgáltatáshoz is. Ez következik ugyanis az Alkotmány 54. §-ában biztosított emberi méltósághoz való alapjogból, amelynek fontos alkotóelemét jelentő, a személyek testi integritáshoz való joga megköveteli, hogy a termékek és szolgáltatások a fogyasztók életét, egészségét, testi épségét ne veszélyeztessék. Az Alkotmánybíróság a 75/1995. (XII. 21.) AB határozatában már megerősítette, hogy az emberi méltósághoz való jog magában foglalja az önrendelkezés szabadságához való alkotmányos alapjogot csakúgy, mint a személy testi integritásához fűződő alapjogot. (ABH 1995, 376., 391.)
A fogyasztó, vagyis az a személy, aki - gazdasági, szakmai tevékenységi körén kívül - árut vesz, rendel, használ, kap, vagy akinek a részére a szolgáltatást végzik, úgyszintén aki az áruval, szolgáltatással kapcsolatos tájékoztatás címzettje, a piacon kiszolgáltatott helyzetben van. Ez a kiszolgáltatott helyzet indokolja mind a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos állami feladatok megállapítását, mind pedig bizonyos többletjogok biztosítását. Az ún. fogyasztói jogok, amelyek az egyén piaci autonómiáját hivatottak védeni, azonban alapjognak nem, hanem - a szerződési szabadsághoz hasonlóan - alkotmányos jognak tekinthetőek.
Jelen határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "a kereskedelmi jellegű információk közzététele esetében szélesebb körű állami beavatkozás lehet alkotmányosan indokolt, mint a véleményközlés egyéb eseteiben." Ennek nemcsak az az oka, hogy a reklám közzétételének nem az önkifejezés az elsődleges célja, hanem az is, hogy a valótlan kereskedelmi információk közlésének, illetve a valós információk elhallgatásának olyan, az emberi egészségre káros következményei is lehetnek, amelyek indokolttá teszik a közzététel korlátozását. Amíg egyéb esetekben a kifejezés szabadsága révén egy-egy valótlan kijelentés cáfolata orvosolhatja az esetleges sérelmeket, addig a hamis vagy megtévesztő reklám adott esetben visszafordíthatatlan következményekkel is járhat.
Az állam fogyasztóvédelemmel kapcsolatos kötelezettségei mellett fontosnak tartom kiemelni azt, hogy a fogyasztóknak sajátos többletjogaik vannak. Ha ugyanis az Alkotmánybíróság nem tekintette volna alkotmányos védelmet élvezőnek a fogyasztók jogait, akkor nem engedhette volna meg a kifejezés szabadságának pusztán a fogyasztóvédelem állami célja érdekében történő korlátozását, és nem állapíthatta volna meg, hogy a gazdasági reklámtevékenységet érintő állami beavatkozás szélesebb körben minősül alkotmányosnak, mint a véleményszabadságba tartozó egyéb közlés esetében alkalmazott korlátozások.
Budapest, 2000. május 8.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró