324/B/1991. AB határozat
víz- és csatorna használati díjak hatósági árára vonatkozó rendelkezések alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény mellékletében meghatározott, a közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvízért, illetőleg a közüzemi csatornamű használatáért fizetendő díjak hatósági árának megállapítására vonatkozó rendelkezés, valamint az ivóvíz- és csatornaszolgáltatás igénybevételéért fizetendő díjakról szóló 1/1992. (I. 6.) KHVM rendelet alkotmányellenességének megállapítása, valamint megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó álláspontja szerint az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. tv. mellékletének az a rendelkezése, mely a közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztert hatalmazza fel a közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvízért, illetőleg a közüzemi csatornamű használatáért fizetendő díjak legmagasabb hatósági árának megállapítására, és az e felhatalmazás alapján kiadott 2/1991. (I. 14.) KHVM rendelet az Alkotmányban az önkormányzatok számára biztosított alapjogokat sért, erre tekintettel kéri azok megsemmisítését.
Az indítvány két érvet hoz fel jogi álláspontja alátámasztására:
1. A vitatott rendelkezések sértik az Alkotmánynak az önkormányzati tulajdon védelmét kimondó 12. § (2) bekezdését és a helyi önkormányzatok alkotmány által védett jogait szabályozó 44/A. § (1) bekezdésének b) pontját.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (a továbbiakban: Ötv.) 107. § (1) bekezdése alapján az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülnek a tanácsok által alapított és a tanácsok felügyelete alatt álló közüzemi célra alapított állami gazdálkodó szervezetek, továbbá a lakossági szükségleteket kielégítő közművek építményei, vonalas létesítményei, berendezései. Az Alkotmány 12. § (2) bekezdése szerint az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja rögzíti, hogy az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat a képviselő-testület gyakorolja. A tulajdonost - többek között - megilleti a használat és a hasznok szedésének joga. Az indítvány álláspontja szerint ezeket a tulajdonost megillető jogokat korlátozza az árak megállapításáról szóló törvény mellékletének az a rendelkezése, amely a közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztert jogosítja fel a vízdíjak, valamint a csatornahasználati díjak legmagasabb hatósági árának meghatározására.
2. Az Ötv. alapján a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása helyi közügy. A törvény a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatai között szabályozza az ivóvízellátás biztosítását. Ezért az indítványozó szerint a csatorna-és a vízellátás biztosítása, valamint az e szolgáltatásokkal kapcsolatos díjak megállapítása önkormányzati ügynek minősül. Az önkormányzati ügyekben pedig a képviselő-testület az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja, valamint az Ötv. 1. § (1) bekezdése alapján önállóan szabályoz és igazgat.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítvány vizsgálata során a következőket állapította meg.
1. Az 1990. évi LXXXVII. törvény 7. §-a és a törvény ezen alapuló melléklete meghatározott termékek és szolgáltatások árának hatósági árrá nyilvánításáról rendelkezik és meghatározza azon szervek körét, amelyek a mellékletben megjelölt termékek, szolgáltatások hatósági árának megállapítására jogosultak. A törvény mellékletének I. B) Szolgáltatások című része hatósági áras szolgáltatássá nyilvánítja a közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvízért, illetőleg a közüzemi csatornamű használatáért fizetendő díjakat, és a legmagasabb hatósági ár megállapítását a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter hatáskörébe utalja.
A miniszter e felhatalmazás alapján alkotta meg a 2/1991. (I. 14.) KHVM rendeletet.
A törvény mellékletét módosította az 1992. évi V. tv., a 2/1991. (I. 14.) KHVM rendeletet időközben hatályon kívül helyezte, és az ivóvíz és csatornahasználati díjakat újraszabályozta az 1/1992. (I. 6.) KHVM rendelet.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata ilyen esetekben az, hogy hatályosnak tekinti az indítványt és folytatja az eljárást akkor is, ha az indítvány által támadott jogszabályi rendelkezések módosultak, vagy hatályukat vesztették, de az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma az új jogi szabályozásban változatlanul fennáll. Ezért az Alkotmánybíróság kiterjesztette vizsgálatát az 1990. évi LXXXVII. törvénynek az 1992. évi V. törvény által megállapított új mellékletére, valamint az 1/1992. (I. 6.) KHVM rendeletre.
2. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal kapcsolatosan elsőként azt vizsgálta, hogy a közüzemi ivóvíz- és csatornaszolgáltatás hatósági árformába sorolása sérti-e a helyi önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében megállapított alapjogokat.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése a helyi képviselő-testület jogaiként fogalmazza meg azokat az önkormányzati alapjogokat, amelyek minden helyi önkormányzatot egyenlő módon illetnek meg, s amelyek a helyi önkormányzatok számára a kormányzattal szemben biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában ezen autonómia biztosítékaként fogalmazza meg a helyi önkormányzatok tulajdonhoz, valamint vállalkozáshoz való jogát, amikor kimondja, hogy a helyi képviselő-testület "gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat".
Az önkormányzati tulajdon védelmét erősíti meg a 12. § (2) bekezdésnek az a rendelkezése, mely szerint "az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát". Az Alkotmány 9. §-a kimondja:
"(1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
Az Alkotmány e rendelkezéseinek együttes értelmezéséből az következik, hogy az Alkotmány a helyi önkormányzat gazdasági autonómiáját oly módon garantálja, hogy a helyi önkormányzat számára tulajdonjogának és vállalkozáshoz való jogának gyakorlása tekintetében - az önkormányzati törvényben meghatározott eltérésekkel - ugyanolyan mértékű autonómiát biztosít, és ugyanolyan alkotmányos védelemben részesíti, mint ami minden más tulajdonost és gazdálkodó szervezetet megillet.
Az Alkotmánybíróság több ügyben [21/1990. (X. 4.) AB hat., 7/1991. (II. 28.) AB hat., 19/1991. (IV. 23.) AB hat.] vizsgálta a tulajdonhoz való jog és a vállalkozás jogának alkotmányjogi természetét és megállapította, hogy bár az Alkotmány nem az alapjogok között szabályozza azokat, mind a tulajdonhoz való jog, mind a vállalkozás joga alkotmányos alapjognak minősül, amely alapjogok azonban nem korlátozhatatlanok. Törvény, amennyiben a közérdek érvényesítése érdekében elkerülhetetlenül szükséges, a szükséges mértékben és arányos módon korlátozhatja azok gyakorlását.
Ennek megfelelően nem tekinthető az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésben szabályozott önkormányzati alapjogok megsértésének, ha törvény a helyi önkormányzatok tulajdonhoz, illetve vállalkozáshoz való jogát megfelelő alkotmányos indokkal korlátozza.
Valamely termék vagy szolgáltatás hatósági árának megállapítása a szerződési viszonyokba közhatalmi eszközökkel való beavatkozást jelent, amennyiben a polgári jogi szerződés egyik legfontosabb elemét, az árat szabályozza, korlátozva ezzel a szerződő felek megállapodásának szabadságát.
Az Alkotmánybíróság által már több határozatban [13/1990. (VI. 18.) AB hat., 32/1991. (VI. 6.) AB hat., 43/1991. (VII. 12.) AB hat.] megfogalmazott álláspont szerint a szerződési szabadság a vállalkozáshoz való jogból, a vállalkozás szabadságából levezethető Alkotmány által védett jog, garanciáit a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) tartalmazza, és a Ptk. szabályainak megfelelően korlátozható. A Ptk. 226. § (3) bekezdése szerint hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor.
A hatósági árak megállapításáról és a hatósági áras termékek, szolgáltatások köréről az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény rendelkezik. A törvény 7-18. §-ban szabályozza a hatósági ár megállapításának és alkalmazásának szabályait, s e szabályok alapján a törvény melléklete határozza meg a hatósági árformába sorolt termékek és szolgáltatások körét, oly módon, hogy egyúttal megjelöli a hatósági ár megállapítására hatáskörrel rendelkező jogalkotó szervet is.
A törvény melléklete hatósági áras szolgáltatássá minősíti a közüzemi ivóvíz- és csatornaszolgáltatást és a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter hatáskörébe utalja e szolgáltatások legmagasabb árának megállapítását. Az e felhatalmazás alapján kibocsátott 1/1992. (I. 6.) KHVM rendeletben megállapított díjtételek -függetlenül attól, hogy mely szerv (maga az önkormányzat, önkormányzati vagy állami közüzem, vagy a szolgáltatási feladatot koncesszió alapján ellátó egyéb szervezet) áll a szolgáltató pozíciójában - a szolgáltató és a fogyasztó közötti szerződéskötés szabadságát korlátozzák annyiban, hogy a rendeletben megállapított hatósági árnál alacsonyabb szolgáltatási díjban megállapodhatnak, magasabb díjat viszont nem lehet érvényesen kikötni.
A közszolgáltatások terén általában, de a víz- és csatornaszolgáltatás esetében különösen, a szolgáltató monopolhelyzetben van. E monopolhelyzetből fakadó gazdasági erőfölénnyel való visszaélés megakadályozása, a fogyasztó védelme indokul szolgálhat az ivóvíz és csatornahasználati díjnak közhatalmi eszközökkel történő maximálásához.
Bár a víz- és csatornaszolgáltatások díjához korábban nyújtott fogyasztói ártámogatás megszűnt, indokolja a hatósági ármegállapítást az a körülmény is, hogy a Magyar Köztársaság 1992. évi költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1992. évi szabályairól szóló 1991. évi XCI. törvény 6. számú melléklete alapján a fogyasztói ártámogatás megszűnésének eredményeként keletkezett lakossági többletkiadások ellentételezésére az állami költségvetés ma is normatív támogatást nyújt c szolgáltatások díjához.
Mindezek megfelelő alkotmányos indokot szolgáltatnak ahhoz, hogy a törvényhozó a közüzemi ivóvíz- és csatornaszolgáltatás díját hatósági árformába sorolja és ezzel a szerződési szabadságot korlátozza.
Az Alkotmánybíróság - mivel arra nézve indítvány nem érkezett - a rendelet tartalmát, a megállapított legmagasabb hatósági árak mértékét és arányosságát nem vizsgálta.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az 1990. évi LXXXVII. törvénynek az a rendelkezése, amely hatósági árformába sorolja a közüzemi ivóvíz- és csatornaszolgáltatást, nem sérti az Alkotmánynak a helyi önkormányzatok alapjogairól rendelkező 44/A. § (1) bekezdésében foglaltakat.
3. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján vizsgálta azt is, hogy az 1990. évi LXXXVII. törvénynek az a szabálya, amely a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter hatáskörébe utalja a közüzemi ivóvíz- és csatornaszolgáltatás legmagasabb hatósági árának megállapítását, sérti-e az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogokat. Származik-e az Alkotmány e rendelkezéseiből a települési önkormányzatnak alkotmányos igénye arra, hogy a törvényhozó e hatósági árak megállapítását a települési önkormányzat hatáskörébe utalja.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat.
Az önkormányzati ügyek, a helyi közügyek körét az Ötv. 1. § (2) bekezdése úgy definiálja, hogy azok a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. Az Ötv. 8. §-a a települési önkormányzat önkormányzati feladatai között sorolja fel a csapadékvíz elvezetést, a csatornázást, valamint az egészséges ivóvízellátást.
A lakosság víz- és csatornaszolgáltatással való ellátását tehát az Ötv. olyan önkormányzati feladatnak minősíti, amelyben a települési önkormányzat képviselőtestületét az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján megilleti az önálló szabályozás és igazgatás joga.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos minden társadalmi viszony szabályozása az önkormányzat hatáskörébe tartozik, magasabb szintű jogi szabályozásnak e körben nincs helye.
A helyi önkormányzatok igazgatási, szabályozási autonómiája a helyi közszolgáltatások szervezésére, szervezeti formáinak kialakítására, működési feltételei biztosítására, fejlesztésére terjed ki.
A helyi közszolgáltatást nyújtó szervek - más közszolgáltatást nyújtó gazdálkodó szervezetekhez hasonlóan - monopolhelyzetben lévő, közfeladatot ellátó szolgáltató szervek, tevékenységük tekintetében erőteljesebb állami szabályozás érvényesül, mint a versenyszférába tartozó gazdálkodó szervek irányába.
A közszolgáltatások ellátása során a szolgáltató és a fogyasztó között szerződéses kapcsolat, polgári jogi jogviszony áll fenn, amelyre - a korábban kifejtetteknek megfelelően - a Ptk. rendelkezései az irányadók, a jogviszony tartalmát a Ptk. szabályainak megfelelően az állam központi szervei által alkotott jogszabályok meghatározhatják. A polgári jogviszony tartalmának szabályozása, a szerződéses viszonyokba való beavatkozás a helyi közszolgáltatások tekintetében sem tekinthető olyan önkormányzati ügynek, amelynek szabályozása a helyi önkormányzat autonóm joga. E közszolgáltatásokkal kapcsolatosan több olyan érdek merül fel, amely állami beavatkozást tesz szükségessé, a szerződés tartalmi elemeinek az állam központi szervei által alkotott jogszabályokkal való meghatározását igényli. Ilyen például a víz- és csatornaszolgáltatással kapcsolatos közegészségügyi, műszaki, biztonsági követelmények érvényesítése, illetőleg a monopolhelyzetben lévő szolgáltatóval szemben a fogyasztók védelmének biztosítása. Ez utóbbi körbe tartozik a szolgáltatás hatósági árának megállapítása is.
Mindezek alapján a víz- és csatornaszolgáltatás során létrejövő polgári jogi szerződés tartalmi elemeinek meghatározása nem tartozik a helyi önkormányzatokat önkormányzati ügyekben az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja alapján megillető igazgatási és szabályozási autonómia körébe, a hatósági ár megállapításának miniszteri hatáskörbe utalása nem sérti az Alkotmányban foglalt önkormányzati alapjogokat.
Mivel az Alkotmánynak nincs olyan rendelkezése, amely e vonatkozásban az Országgyűlést korlátozná, a törvényhozó szabadon dönt abban a kérdésben, hogy mely, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv hatáskörébe utalja a hatósági árak megállapítását. Így nem tekinthető alkotmánysértőnek az a szabályozás, amely a közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztert jogosítja fel a legmagasabb hatósági ár megállapítására, mint ahogy nem lenne alkotmányellenes az sem, ha e jogot a helyi önkormányzatok hatáskörébe utalná a törvény.
Mindez nem jelenti azt, hogy a települési önkormányzat nem befolyásolhatja a víz és csatornahasználati díjak mértékét. Ha az önkormányzat a szolgáltató, módjában áll, hogy a legmagasabb hatósági ár keretei között, a jogszabályban megállapítottnál alacsonyabb árat kössön ki. Egyéb esetekben, a közszolgáltatás szervezése során - többek között támogatással, koncessziós szerződés, közigazgatási szerződés keretében - lehetősége van az árak befolyásolására. Ennek konkrét megoldásai a tulajdoni viszonyok rendezése és a víz- és csatornaszolgáltatás szervezeti rendszerének végleges kialakulása után fejlődhetnek ki.
4. Bár az indítvány elbírálása szempontjából nincs jelentősége, de mivel az indítványozó az Ötv.-nek az önkormányzati tulajdonra, valamint a települési önkormányzati feladatokra vonatkozó rendelkezéseire alapozza érvelését, az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja megjegyezni, hogy a közműves ivóvíz- és csatornaszolgáltatás tekintetében még nem alakultak ki teljes mértékben az Ötv. szabályozásának megfelelő viszonyok. Ugyanis e határozat elfogadásának időpontjában még folyamatban van az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. tv. alapján a tanácsok által alapított közüzemek vagyonának önkormányzati tulajdonba adása, valamint a víz- és csatornaszolgáltatás új szervezeti formáinak kialakítása.
Budapest, 1992. május 12.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró