31/1997. (V. 16.) AB határozat
az egényi kegyelem kérrdésével kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló, hivatalból indított eljárásban meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmányellenes helyzet állott elő azáltal, hogy a jogalkotó nem megfelelő szinten és módon szabályozza az egyéni kegyelem elítélttel való közlésének módját.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés alkotmányellenes helyzetet idézett elő akkor, amikor nem szabályozta törvényben: az egyéni kegyelem milyen feltételek esetén veszti hatályát, milyen feltételek esetén és milyen eljárásban kell a büntetés vagy annak hátralevő része végrehajtásáról rendelkezni, ha a köztársasági elnök a büntetés végrehajtását kegyelemből próbaidőre felfüggeszti és nem rendelkezik a büntetés elengedésének vagy mérséklésének feltételeiről.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatát 1997. december 31-ig teljesítse.
3. Az Alkotmánybíróság a büntetés-végrehajtási szervezet eljárásának vizsgálatára irányuló kérelmet, valamint a bíróság határozata ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz forduló panaszost a köztársasági elnök kegyelemben részesítette: szabadságvesztés büntetésének végrehajtását 4 évi próbaidőre felfüggesztette. Beadványában azt sérelmezte, szabadításakor vele sem írásban, sem szóban nem közölték, hogy a kegyelem feltételes, a kegyelmi döntés csupán felfüggeszti próbaidőre a szabadságvesztés végrehajtását, így újabb bűncselekmény elkövetésekor azt "visszavonják", és a szabadságvesztés hátralévő részét végrehajtják.
A beadvány előkészítő elemzése alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a jogi szabályozás hiányosságai az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, 8. § (1) és (2) bekezdésének, valamint 55. § (1) bekezdésének sérelmével járó alkotmányellenes helyzetet idéznek elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha alkotmányos alapjogok érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [22/1990. (X. 16.) AB hat. (ABH 1990, 83., 86.); 22/1995. (III. 31.) AB hat. (ABH 1995, 180., 112-113.)]. Alkotmányellenes mulasztást kell tehát megállapítani, ha az állam büntető hatalmának gyakorlásával szorosan összefüggő kérdések szolgálnak a jogi szabályozási igény alapjául. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az eljárást az 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 1. § e) pontjában meghatározott hatáskörében, az Abtv. 21. § (7) bekezdése alapján hivatalból megindította.
2. Az alkotmányossági vizsgálat a kegyelmi elhatározás közlésének, valamint a kegyelem hatályvesztésének jogi szabályozására terjedt ki. Az Alkotmánybíróság vizsgálata nem érintette a köztársasági elnök számára az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontjában biztosított egyéni kegyelmezési jogot.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a kegyelmezési jogkörrel. Megállapította, hogy a közkegyelem és az egyéni kegyelem gyakorlása tekintetében nincsenek alkotmányos előírások [39/1991. (VII. 3.) AB hat. (ABH 1991, 164.)]. A köztársasági elnök az egyéni kegyelem gyakorlásakor az állami büntető igényről mond le. A büntetőjogi felelősség jogerős megállapítása után ez fogalmilag a kiszabott büntetés végrehajtásáról való lemondást jelenti [878/B/1992. AB hat. (ABH 1994, 552-553.)]. A köztársasági elnök Alkotmányban biztosított kegyelmezési joga nem korlátozható [11/1992. (III. 5.) AB hat., ABH 1992, 77., 94.)].
II.
Az Alkotmánybíróság a kegyelemre vonatkozó jogi szabályozás áttekintése után megállapította, hogy a hatályos szabály-rendszer [1978. évi IV. tv. (Btk.), 1979. évi 5. tvr. (Btké.), 1973. évi I. tv. (Be.), 107/1979. (IK 8.) IM utasítás, 101/1981. (IK 2.) IM utasítás, 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet ] az egyéni kegyelem anyagi jogi hatásaira, a kegyelem iránti előterjesztésre, a kegyelmi kérelem teljesítése, illetve elutasítása esetén szükséges teendőkre tartalmaz rendelkezéseket.
1. A hatályos szabályozást áttekintve megállapítható, hogy az egyáltalán nem, illetve nem a jogbiztonság követelményeinek megfelelő szinten és módon szabályozza az egyéni kegyelem közlésének módját. Hiányzik a közlés tartalmának pontos szabályozása, formai kellékeinek és tartalmi elemeinek, vagyis annak jogszabályi rögzítése, hogy hogyan és mit kell közölni a kegyelemben részesült elítélttel.
A kegyelmi döntést követő "közlési eljárást" a 107/1979. (IK 8.) IM utasítás, a Büntetés-végrehajtási Szabályzat végrehajtásáról szóló, többször módosított 101/1981. (IK 2.) IM utasítás, illetve a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1966. (VII. 12.) IM rendelet szabályozza.
A 107/1979. (IK 8.) IM utasítás 140. §-ának (1)-(3) bekezdése szerint a köztársasági elnök kegyelmet gyakorló határozatát a szabadlábon levő terhelt előtt az elsőfokú bíróság elnöke vagy helyettese hirdeti ki, evégből őt hivatali helyiségébe megidézi. Ha a terhelt megjelenése aránytalan költséggel járna, az elsőfokú bíróság a kegyelmi határozat kihirdetése végett a terhelt lakó- vagy tartózkodási helye szerint illetékes helyi bíróság elnökét keresi meg. A katonai bíróság költségkímélés okából az említett helyi bíróság elnökét ugyancsak megkeresheti. Fogvalevő terhelttel a kegyelmi határozatot a bv. intézet közli.
A 101/1981. (IK 2.) IM utasítás 41. § (3) bekezdése szerint a kegyelmi elhatározást az igazgatási szolgálat vezetője közli az elítélttel. A kegyelmi döntés közlésének alakiságára nézve jogszabályi előírás nincs.
Ilyen rendelkezést a panasz benyújtását követően megalkotott 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet sem tartalmaz. Az IM rendelet előírja, hogy azt az elítéltet, akinek a szabadságvesztés hátralévő részét kegyelemből elengedték vagy mérsékelték, a kegyelmi döntésben megállapított napon szabadon kell bocsátani [201. § (1) bek. d) pont]. A szabadon bocsátásról 72 órán belül értesíteni kell a bíróságot, a rendőrkapitányságot és a Belügyminisztérium illetékes szervét. Ez - a hatóságoknak szóló - értesítés tartalmazza "kegyelem esetén a határozat számát és a rendelkező részének a tartalmát" (201-202. §). Maga a szabaduló igazolást kap, ami a szabadítás jogcímét és időpontját tartalmazza (201-204. §).
A közlés szabályozásának jelenlegi szintje és tartalma önmagában sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a jogállamiság lényegi elemét képező jogbiztonság követelményét. A jogbiztonság - az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek. Az előreláthatóság és a kiszámíthatóság különösen fontos követelmény az állam büntető hatalmának jogi feltételrendszerével szemben [V.ö. 11/1992. (III. 5.) AB hat., (ABH 1992, 77., 84-85.)].
Kétségtelen, hogy az egyéni kegyelem közlését elsődlegesen szabályozó igazságügy-miniszteri utasítások címzettjei a megjelölt bírósági vezetők és a büntetés-végrehajtási szervezet, azonban az egyéni kegyelem tartalmának megismeréséhez alapvető érdekei fűződnek a kegyelemben részesülő személynek. Sem a valaha jogszabálynak, 1988. január 1-jétől pedig az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő utasítások, sem pedig a 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet szabályai ezt a garanciális érdeket nem elégítik ki.
A köztársasági elnök az egyéni kegyelem megadásával az állam büntető igényéről mond le. Garanciális követelmény, hogy az állam büntető hatalmát konkrét esetben gyakorló bíróság és büntetés-végrehajtási szervezet a kegyelmi elhatározást hitelesen és utólag ellenőrizhetően közölje az elítélttel. Ellenkezik a jogbiztonsággal, ha az elítélt bizonytalanságban marad büntető felelősségre vonásának alakulásáról, illetve, ha a bíróság és a büntetés-végrehajtási szervezet eljárása utólag nem ellenőrizhető. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint jogszabályban kell előírni, hogy melyik szervezet milyen eljárásban, milyen alakiság mellett közölje a kegyelmi elhatározást. Különösen indokolt a kegyelmi aktus közlésének garanciális kötöttsége abban az esetben, ha a köztársasági elnök a büntetés elengedését vagy mérséklését feltételtől teszi függővé.
2. A köztársasági elnök kegyelmi határozata általában nem rendelkezik a kegyelem hatályvesztésének feltételeiről. Ez a rendszerinti helyzet még a büntetés végrehajtásának próbaidőre felfüggesztése esetén is, amikor pedig magától értetődő, hogy a kegyelem valamilyen feltételtől függő.
A hatályos büntető jogszabályok egyáltalán nem tartalmaznak rendelkezést a büntetés végrehajtását feltételesen elengedő egyéni kegyelem jogkövetkezményeiről. Hiányzik annak jogi rendezése, hogy amennyiben a köztársasági elnök a büntetés végrehajtását próbaidőre felfüggeszti, és a döntésben a kegyelem hatályvesztéséről külön nem rendelkezik, milyen feltételek esetén állapítható meg a próbaidő sikeres eltelte vagy sikertelensége, illetve milyen esetekben és milyen eljárásban kell a próbaidőre felfüggesztett büntetés végrehajtásáról rendelkezni.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a köztársasági elnök kegyelmezési jogkörének korlátlanságából következően nem azt tekinti alkotmányellenes helyzetnek, hogy a kegyelmi döntés nem tartalmazza a próbaidő eredményes elteltének feltételeit, hanem azt, hogy amennyiben ilyen rendelkezést a köztársasági elnök határozata nem tartalmaz, úgy nincs olyan törvényi szabályozás, amely - eltérő rendelkezés hiányában - a kegyelem hatályvesztéséről, így a büntetés vagy hátralévő része végrehajtása elrendelésének eseteiről és az elrendelés módjáról rendelkezne.
Az állami büntető hatalom érvényesítésének alkotmányosságához megkívánt garanciális törvényi szabályozást a Legfelsőbb Bíróság Büntető Kollégiumának BK. 25. számú állásfoglalása pótolja - több mint 40 éve lényegében azonos tartalommal. (A kollégiumi állásfoglalás eredetije a Bírósági Határozatok 1956. évi 9. számában közzétett BK. 162. számú állásfoglalás.) A Legfelsőbb Bíróság következetes iránymutatása szerint a kegyelemmel próbaidőre felfüggesztett büntetés végrehajtásának feltételei azonosak azzal, amit a mindenkor hatályos büntető törvény a bíróság által felfüggesztett büntetés végrehajtásának elrendelésére előír. Ez jelenleg a Btk. 91. § (1) bekezdés b) pontja, ami szerint a felfüggesztett büntetést végre kell hajtani, ha az elkövetőt a próbaidő alatt elkövetett bűncselekmény miatt végrehajtandó szabadságvesztésre ítélik.
Ennek megfelelően a BK. 25. számú állásfoglalás rendelkező része a következő, - a bíróságok számára csupán a Legfelsőbb Bíróság szakmai tekintélye okán - iránymutató rendelkezést tartalmazza: "Ha a köztársasági elnök a büntetés végrehajtását kegyelemből próbaidőre felfüggeszti, ennek a büntetésnek a végrehajtását akkor kell elrendelni, ha az elkövetőt a próbaidő alatt elkövetett bűncselekmény miatt végrehajtandó szabadságvesztésre ítélik." Az állásfoglalás indokolásában rendelkezik arról, hogy "A bíróságnak az újabb, a szabadságvesztést kiszabó határozatában - a Be. 220. § (1) bekezdésének c) pontja értelmében - a felfüggesztett büntetés végrehajtásának elrendeléséről kifejezetten rendelkeznie kell".
A Legfelsőbb Bíróság állásfoglalása nyomán a joggyakorlat az egyéni kegyelem hatályvesztésének eseteit kétségtelenül a lehető legszűkebb körre, a próbaidő alatt elkövetett olyan bűncselekmény miatti elítélésre korlátozza, amikor a bíróság a Btk. büntetési rendszerében kiszabható legsúlyosabb büntetést, a végrehajtandó szabadságvesztést tartja indokoltnak. Ez a bűncselekmény azonban lehet szándékos vagy gondatlanságból elkövetett is.
A köztársasági elnök a büntetés végrehajtásának próbaidőre felfüggesztésével az állam büntető igényéről feltételhez kötötten mond le, a büntetést vagy egy részét feltételhez kötötten engedi el. A kegyelmezési jogkör alkotmányos szabályozásából következik, hogy a köztársasági elnök joga a feltételek meghatározása. Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy amennyiben a köztársasági elnök ezzel nem él, a feltételeket, a próbaidőre adott egyéni kegyelem "visszavonásának" eseteit és módját a törvényhozónak kell általánosságban meghatároznia. Ilyen esetben ugyanis az állami büntető igény "feléledéséről" és a büntetés végrehajtásában megnyilvánuló ismételt érvényesítéséről van szó. Így a négy évtizedes "élő jog" nem pótolja a törvényi szintű szabályozást.
A büntetőjogi büntetés lényegét tekintve jogkorlátozás, a fő- és mellékbüntetések többsége alapjogot vagy alkotmányosan védett jogot és értéket érint [v.ö. 11/1992. (III. 5.) AB hat. (ABH 1992, 77., 85.)]. Az állam büntető hatalma legmarkánsabban a büntetés végrehajtásának menetében nyilvánul meg, ott válik valóságosan érzékelhetővé. A megbüntetés jogalapját a büntetőeljárásban megszülető jogerős bírósági határozat tartalmazza, a megbüntetés tényleges jogelvonó, jogkorlátozó hatása a büntetés-végrehajtásban érvényesül. A büntetés végrehajtására adott egyéni kegyelem "visszavonása", a büntető felelősségre vonás folytatását jelenti. Ennek feltételeit - arra az esetre, ha a köztársasági elnök ezeket külön nem jelöli meg - előre törvényben kell rögzíteni, és törvényben kell meghatározni magát az eljárást is.
Az Alkotmánybíróság álláspontjának kialakításánál nem hagyhatta figyelmen kívül, hogy a kollégiumi állásfoglalás nem kötelező a bíróságokra. Ennek megfelelően nem jogszabálysértés, ha valamelyik bíróság nem követi az LB iránymutatását. Így elképzelhető, hogy egyik bíróság a próbaidő alatt elkövetett újabb bűncselekmény miatt kiszabott pénzbüntetés esetén "szünteti meg" a kegyelmi rendelkezést, a másik bíróság pedig végrehajtandó szabadságvesztés esetén sem rendelkezik erről.
A kérdés büntető eljárási jogi része is rendezetlen. A BK. 25. szerint a bíróságnak a szabadságvesztést kiszabó határozatában "a Be. 220. § (1) bekezdés c) pontja értelmében" kifejezetten rendelkeznie kell a büntetés végrehajtásának elrendeléséről. A Be. hivatkozott rendelkezése az ítélet tartalmaként "a jogszabályon alapuló egyéb rendelkezéseket" jelöli meg. Ilyen jogszabály nincs, a kollégiumi állásfoglalás nem jogszabály. (A panaszos ügyében a bíróság az ítélet rendelkező részében nem a szabadságvesztés végrehajtását rendelte el, hanem az alkalmazott kegyelmi rendelkezést "megszüntette", az ítélet indokolásában pedig megállapította, hogy a köztársasági elnök által alkalmazott egyéni végrehajtási kegyelem "hatályát veszti".)
A törvényi szintű rendezés hiánya valamennyi büntetés esetében a jogbiztonság jogállami követelményének sérelmét, valamint az alapvető jogok törvényi szintű szabályozására az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdéséből eredő jogalkotói kötelezettség megsértését jelenti. Amennyiben az egyéni kegyelem szabadságvesztés büntetés végrehajtásának felfüggesztésében nyilvánult meg, úgy a törvényi szabályozás hiánya közvetlenül az Alkotmány 55. § (1) bekezdésében biztosított alapvető jog sérelmével is jár. E rendelkezés szerint ugyanis senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. Azonos követelményt támaszt a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 9. cikk 1. pontja (1976. évi 8. tvr.), valamint az Európai Emberi Jogi Egyezmény 5. Cikk 1. pontja (1993. évi XXXI. tv.) is.
Az Alkotmánybíróság fentiekre tekintettel megállapítja: a jogalkotó alkotmányellenes helyzetet idézett elő akkor, amikor nem szabályozta törvényben: ha a köztársasági elnök a büntetés végrehajtását kegyelemből próbaidőre felfüggeszti, és nem rendelkezik a próbaidő tartalmáról, akkor a kegyelem milyen feltételek esetén veszti hatályát, milyen feltételek esetén és kinek, milyen módon kell a büntetés vagy annak hátralevő része végrehajtásáról rendelkeznie.
3. A panaszos az Alkotmánybíróság által hivatalból megindított eljárás alapjául szolgáló, majd az eljárás menetében benyújtott beadványaiban a kegyelem közlésének konkrét hiányosságait, az eljáró hatóságok "jogtiprását" kifogásolta. Az Alkotmánybíróság az egyedi ügy vizsgálatát - hatáskör hiányában - visszautasította.
A panaszos az 1996. november 25-én kelt beadványban "alkotmányjogi panaszt" nyújtott be a Szekszárdi Városi Bíróság 1.B.736/1994/46. számú ítélete ellen, amely a Tolna Megyei Bíróság Bf. 213/1995/6. számú ítéletével emelkedett jogerőre, mivel az sérti az Alkotmány 55. § (1) bekezdését. Az alkotmányjogi panasz a bírósági ítéletet az újabb bűncselekmények tekintetében tartja megalapozatlannak és az Alkotmány 55. § (1) bekezdésével ellentétesnek, illetve a panaszos a másodfokú határozat közlését követő hatvan nap elteltével nyújtotta be. A beadvány nem felel meg az alkotmányjogi panasz tartalmi és időbeli feltételeinek [Abtv. 48. § (1)-(2) bek.]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt is visszautasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 136/E/1995/21.