936/B/2004. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) Ogy. határozat 143. §-ával összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés Ügyrendi Bizottsága 67/1998-2002. ÜB. általános érvényű állásfoglalása alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés Ügyrendi Bizottsága 36/2002-2006. ÜB. eseti jellegű állásfoglalása alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó öt országgyűlési képviselő 2004. szeptember 6-tól nem lehetett tagja a Magyar Demokrata Fórum országgyűlési képviselőcsoportjának, mert a képviselőcsoport vezetőjének 2004. szeptember 2-án kelt bejelentése szerint "kizárás miatt" független képviselőként kell folytatniuk tevékenységüket.
Az indítványozók egyrészt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezték a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) Ogy. határozat (a továbbiakban: Házszabály) 143. §-ával összefüggésben. Az indítványozók azt kifogásolták, hogy az Alkotmány szerint a Házszabály megalkotásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, viszont a Házszabály értelmezéséhez és az értelmezésen alapuló határozatok elfogadásához a Házszabály nem ír elő kétharmados - minősített- többséget. Ez azt eredményezheti, hogy a parlament egyszerű többséggel megakadályozhat képviselőket vagy képviselőcsoportokat jogaik gyakorlásában. Az indítványozók az alkotmányellenes mulasztással összefüggésben hivatkoztak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, a 19. § (1) bekezdésére, valamint a 24. § (4) bekezdésére.
Az indítványozók másrészt kezdeményezték az Országgyűlés Ügyrendi Bizottságának a 67/1998-2002. ÜB. általános érvényű állásfoglalása (a továbbiakban:
Állásfoglalás1.) és a 36/2002-2006. ÜB. eseti állásfoglalása (a továbbiakban: Állásfoglalás2.) alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését. Az Állásfoglalás1. szerint a képviselőcsoport hatáskörébe tartozó döntésekről a képviselőcsoport vezetőjének a bejelentése irányadó. Az Országgyűlés elnöke csak azt vizsgálhatja felül, hogy a bejelentés megfelel-e a Házszabályban előírt követelményeknek (vagyis a képviselőcsoport vezetőjétől, írásban érkezett-e), egyébként a bejelentés tartalmának megalapozottságát nem vizsgálja felül. Az indítványozók szerint ez az állásfoglalás nem alkotmányos tartalommal értelmezte a Házszabály 14. §-át, mert a képviselőcsoport vezetője kizárólag a képviselőcsoport felhatalmazása alapján járhat el, ezért bejelentéseinél vizsgálni kell, hogy az adott esetben volt-e felhatalmazása a bejelentésre.
A 2004. szeptember 6-án kelt eseti jellegű Állásfogla-lás2.-t az indítványozók azért támadták, mert az általános érvényű Állásfoglalás1.-et alkalmazva nem vizsgálta felül a Magyar Demokrata Fórum képviselőcsoportjának vezetője által bejelentett kizárások házszabályszerűségét. Holott az indítványozók dokumentumokkal alátámasztott álláspontja szerint a konkrét esetben a képviselőcsoport utóbb bejelentette, hogy nem hozott olyan tartalmú döntést, amely a bejelentésben szerepelt. Ez eredményezte azt, hogy az indítványozó képviselők 2004. szeptember 6-tól független képviselőként folytathatták tevékenységüket. Az indítványozók az utólagos normakontrollra vonatkozó indítványukban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkoztak.
II.
Az indítványozók az Alkotmány alábbi rendelkezéseire hivatkoztak:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"19. § (1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés."
"24. § (4) Az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét."
A Házszabály indítvánnyal összefüggő rendelkezései:
"14. § (4) A képviselőcsoport a tagjai sorából vezetőt választ, illetve más közös ügyeket intéző megbízottat választhat. A képviselőcsoport vezetőjének akadályoztatása esetén a képviselőcsoport vezetőjének helyettese mindazon jogokat gyakorolja, amelyeket a Házszabály a képviselőcsoport vezetőjének biztosít.
15. § (1) Képviselőcsoportot legalább tíz országgyűlési képviselő alakíthat.
(2) Képviselőcsoportot alkothatnak az ugyanazon párthoz tartozó országgyűlési képviselők akkor is, ha számuk az (1) bekezdésben meghatározott számot nem éri el, de pártjuk listáról mandátumot szerzett, feltéve, hogy a párt listájáról mandátumot szerzett valamennyi képviselő ehhez a képviselőcsoporthoz csatlakozik.
(3) A képviselő csak egy képviselőcsoportnak lehet tagja.
(4) A képviselő a képviselőcsoportból kiléphet. A képviselőcsoport a tagját kizárhatja.
(5) A kilépett vagy kizárt képviselőt függetlennek kell tekinteni. Az így függetlenné vált képviselő a kilépését vagy kizárását követő hat hónap elteltével bármely képviselőcsoporthoz csatlakozhat."
"143. § (1) A Házszabály értelmezésével kapcsolatban az Országgyűlés ülésén - egyedi esetekben - felmerült vitás kérdésekben az elnök dönt.
(2) Ha a bizottság ülésén a Házszabály értelmezésével kapcsolatban vitás kérdés merül fel, a bizottság elnöke a Házszabály értelmezéséért felelős bizottsághoz fordul.
(3) A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság az Országgyűlés választott tisztségviselője, bármely képviselőcsoport vagy bizottság, továbbá független képviselő kérésére - ha azt ez utóbbi esetben legalább a 15. § (1) bekezdésében meghatározott számú képviselő támogatja -állást foglal. A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság - saját döntése alapján - általános érvényű vagy eseti jellegű állásfoglalást hoz. A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság általános érvényű állásfoglalását az Országgyűlés elnöke ismerteti. A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság eseti jellegű állásfoglalását írásban teszi közzé.
(4) Az általános érvényű állásfoglalás ismertetésétől, illetve az eseti jellegű állásfoglalás kiküldésétől számított tizenöt napon belül bármely képviselőcsoport, illetőleg bármely független képviselő - ha legalább a 15. § (1) bekezdésében meghatározott számú képviselő támogatásával rendelkezik - kérheti az Országgyűlés döntését. A kérelem az állásfoglalás elutasítására vagy fenntartására irányulhat. A kérelem tárgyalását legkésőbb annak beérkezését követő harminc napon belül az Országgyűlés napirendjére tűzi.
(5) A plenáris ülésen való tárgyalás során először az Országgyűlés döntését indítványozó képviselőcsoporthoz tartozó képviselő, illetve független képviselő szólal fel. Ezt követően a Házszabály-értelmezésért felelős bizottság előadója ismerteti a bizottság állásfoglalását és annak indokait. A képviselőcsoportok álláspontját csoportonként egy-egy képviselő fejtheti ki és véleményt nyilváníthat az elsőként szólásra jelentkező független képviselő is. Az e bekezdésben foglalt felszólalások nem haladhatják meg az öt percet.
(6) A képviselőcsoportok, illetve a szólásra elsőként jelentkezett független képviselő álláspontjának elhangzását követően képviselőcsoportonként legfeljebb egy képviselő, illetve a szólásra elsőként jelentkező független képviselő három-három percben hozzászólhat.
(7) Az (5)-(6) bekezdés szerinti felszólások után az Országgyűlés döntését indítványozó képviselőcsoporthoz tartozó képviselő, illetve független képviselő, majd a Házszabály-értelmezésért felelős bizottság előadója öt percben hozzászólhat.
(8) Az Országgyűlés a (5)-(7) bekezdések szerinti felszólalások után dönt az állásfoglalásra vonatkozó kérelemről.
(9) Az Országgyűlés ellenkező döntéséig a Házszabály-értelmezésért felelős bizottság állásfoglalását alkalmazni kell."
Az Állásfoglalás1.:
"A képviselőcsoport hatáskörébe tartozó döntésekről a képviselőcsoport vezetőjének bejelentése az irányadó. Az Országgyűlés elnöke csak azt vizsgálhatja, hogy a bejelentés megfelel-e a Házszabályban előírt követelményeknek (vagyis a képviselőcsoport vezetőjétől, írásban érkezett-e), egyébként a bejelentést nem bírálhatja felül."
Az Állásfoglalás2.:
"Az Ügyrendi Bizottságot köti a Házszabály a 14. §-ához fűzött 67/1998-2002. ÜB. számú általános érvényű állásfoglalás, melynek értelmében nincs lehetősége az Országgyűlés Elnökének a képviselőcsoport vezetőjének bejelentésében foglaltak, így akizárási eljárás házszabályszerűségének vizsgálatára. Akkor sincs erre mód, ha komoly kétségek merülnek fel a bejelentés alapjául szolgáló eljárás házszabályszerűségét illetően, de ezen aggályok magából a bejelentésből nem nyilvánvalóak.
Az Ügyrendi Bizottság szükségesnek tartja, hogy a parlamenti pártok sürgősen tegyenek lépéseket a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértések megszüntetése érdekében mindazon kérdésekben, amelyeket az Alkotmánybíróság határozatai előírnak."
III.
1. Az Alkotmánybíróság először a Házszabály 143. §-ával összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt vizsgálta meg. Az indítványozók - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, a 19. § (1) bekezdésére, valamint a 24. § (4) bekezdésére hivatkozva - azt kifogásolták, hogy a Házszabály 143. §-a nem ír elő kétharmados többséget a Házszabály értelmezéséhez és az értelmezésen alapuló határozatok elfogadásához.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve, ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesülését veszélyezteti. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló hatáskörében ezért jelen esetben azt kellett megvizsgálnia, hogy a Házszabály 143. §-a hiányos-e olyan értelemben, hogy az mulasztásnak minősüljön. Amennyiben a mulasztás megállapítható, azt kell eldönteni, hogy alkotmányellenességet okozó mulasztásról van-e szó.
[50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 572.]
Az Alkotmány 24. § (4) bekezdése alapján az Országgyűlés működésének szabályait és tárgyalási rendjét megállapító Házszabály elfogadásához és módosításához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következően az Országgyűlés működését és tárgyalási rendjét meghatározó szabályoknak meg kell felelniük a demokratikus jogállamiság követelményeinek. Az Alkotmány 19. § (1) bekezdés a jelen ügyben abból a szempontból vehető figyelembe, hogy a működésre és a tárgyalási rendre vonatkozó szabályoknak összhangban kell lenniük az Országgyűlés népképviseleti funkciójával.
A Házszabály 143. § (1) bekezdése alapján az Országgyűlés plenáris ülésén egyedi esetekben felmerülő értelmezési kérdésekben az elnök dönt. Ez a rendelkezés azon alapul, hogy a jogi normák, így a Házszabály konkrét ügyekben történő alkalmazása is, szükségképpen megköveteli a rendelkezések jelentésének értelmezését. Az Országgyűlés plenáris ülésének tárgyalását vezető elnök csak úgy tud eleget tenni feladatának, ha alkalmazza, és ennek keretében értelmezi a Házszabályt.
A Házszabály 143. § (3)-(9) bekezdése az egyedi esetekben felmerülő értelmezési kérdések tisztázására kínál eljárási és intézményi kereteket. A "Házszabály-értelmezésért felelős bizottságot" hatalmazza fel arra, hogy általános érvényű és eseti jellegű állásfoglalásokat adjon ki. A bizottság eljárását az Országgyűlés választott tisztségviselői, a képviselőcsoportok, a bizottságok és - tíz képviselő támogatása esetén - független képviselők kezdeményezhetik.
A bizottság döntése az Országgyűlés teljes ülése előtt vita és döntés tárgyává tehető. A Házszabály 143. § (4) bekezdése szerint tizenöt napon belül bármely képviselőcsoport, illetőleg - tíz képviselő támogatás esetén - bármely független képviselő kérheti az állásfoglalás elutasítását vagy fenntartását. A 143. § (5)-(7) bekezdései tartalmazzák a bizottsági értelmező állásfoglalásról zajló országgyűlési vita kereteit. A (8) bekezdés szerint az Országgyűlés a szabályszerű eljárást követően dönthet az állásfoglalásra vonatkozó kérelemről.
Az Alkotmánybíróság a Házszabály vizsgált rendelkezéseivel kapcsolatban a következőket állapítja meg. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből és a 24. § (4) bekezdéséből az következik, hogy az Országgyűlés a házszabály-értelmezési vitákban demokratikus eljárásban döntsön, és az eljárási szabályokat kétharmados többséggel rögzítse a Házszabályban. Az Alkotmány azonban nem ír elő egy meghatározott eljárást, többféle megoldás is demokratikus lehet. A Házszabály 143. §-a külön bizottságot intézményesít az értelmezési kérdések tisztázására, melynek összetételét nem határozza meg. [Házszabály 31. § (1); 33. § (4).] Az Országgyűlés - az Alkotmány előírásának megfelelően - kétharmados többséggel rögzítette a házszabály-értelmezésre vonatkozó szabályokat a Házszabályban, és csak ilyen többséggel módosíthatja azokat. Az Alkotmány azonban azt nem követeli meg, hogy a konkrét értelmezési vitákat végső soron az Országgyűlés kétharmados többséggel döntse el.
Ezért az Alkotmánybíróság a Házszabály 143. §-ával összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítványozók kezdeményezték az általános érvényű Állásfoglalás1. alkotmányellenességének megállapítását, és visszamenőleges hatályú megsemmisítését.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv. 1. §-a határozza meg. Ez alapján az Alkotmánybíróság a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányellenessége tárgyában dönt. Az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 46. §-ának rendelkezései alapján az Országgyűlés határozatainak egy része az állami irányítás egyéb jogi eszközei csoportjába tartozik, másik része egyedi döntésnek minősül. [50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 582-584, 594-595.]
Az országgyűlési bizottságok állásfoglalásaival kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 689/B/2005. AB végzésében megállapította: "Az Országgyűlés bizottságai a Házszabály 29. § (1) bekezdése szerint (1) kezdeményező, javaslattevő, véleményező - törvényben és a Házszabályban meghatározott esetekben -, ügydöntő" szervei. Az adott esetben az Ügyrendi bizottság a Házszabály 143. § alapján járt el, mint a "Házszabály értelmezéséért felelős bizottság" [149. § (2) bekezdés]. A Házszabály értelmezése az Országgyűlés - és a Házszabály rendelkezése szerint az Országgyűlés szervei - kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ez a hagyományos parlamenti hatáskör - a parlament belső autonómiája - az Alkotmány 24. § (4) bekezdésén alapul, amely szerint az Országgyűlés maga állapítja meg "működési szabályait és tárgyalási rendjét". Ebből az is következik, hogy az Országgyűlés kizárólag maga értelmezi a működésére és a tárgyalási rendjére vonatkozó, az Alkotmány szerint saját maga által megállapítandó szabályokat. (...) Az Országgyűlés Házszabály-értelmezése alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak csak akkor van hatásköre, ha normatív tartalmú országgyűlési határozatot eredményez." (ABK 2008. február, 248-249.)
Az Alkotmánybíróság a 651/B/2000. AB határozatában a Házszabály 143. §-ának alkotmányossági vizsgálatára irányuló eljárásban megerősítette: Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe egyes szervek - ekként a Házszabály értelmezéséért felelős bizottság - működése alkotmányosságának megítélése." (ABK 2008. március, 361, 364.)
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság a következőkkel egészíti ki korábbi megállapításait. Az Alkotmánybíróság számos határozatában ismerte el a parlament belső autonómiáját, ugyanakkor ez a szabályozási, eljárási és jogértelmezési önállóság is csak az Alkotmány keretei között valósulhat meg. [50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 575-576.] Az Alkotmánybíróságnak az Országgyűlés normatív tartalmú határozatainak [Jat. 46. § (1) bekezdés; Házszabály 87. § (1) bekezdés] felülvizsgálatára van hatásköre. A Házszabály 143. §-a biztosítja, hogy a házszabály-értelmezési viták - bizottsági tárgyalást és döntéshozatalt követően - a plenáris ülés elé kerüljenek, és azokról az Országgyűlés határozatot hozzon. Az Országgyűlés az értelmezési eljárás során köteles betartani a Házszabály eljárási rendelkezéseit, és nem értelmezheti a Házszabályt az Alkotmánnyal ellentétes módon. Az Országgyűlés házszabály-értelmező határozata alkotmányossági kontroll tárgya lehet. (689/B/2005. AB végzés, ABK 2008. február, 249.)
Tekintettel arra, hogy jelen ügyben a kifogásolt norma az Ügyrendi Bizottság állásfoglalása, annak vizsgálatára az Abtv. 1. §-a értelmében nem terjed ki az Alkotmánybíróság hatásköre.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) (a továbbiakban: Ügyrend) 29. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha megállapítható, hogy az eljárásra az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Ezért az Alkotmánybíróság az Állásfoglalás1. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasította.
3. Az indítványozók kezdeményezték az eseti jellegű Állásfoglalás2. alkotmányellenességének megállapítását, és visszamenőleges hatályú megsemmisítését. Az Ügyrendi Bizottság a Házszabály 143. § (3) bekezdése szerinti eseti jellegű állásfoglalás formájában adta ki döntését, és ebből a döntésből következett, hogy az indítványozó képviselők független képviselőként folytathatták tevékenységüket. Ugyanakkor az Állásfoglalás2. szövege tartalmilag megismétli az Állásfoglalás1-et.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a személyi kérdésekben hozott országgyűlési határozatok a Jat. 46. § (2) bekezdése szerinti egyedi aktusnak tekintendők, így azok alkotmányossági szempontú vizsgálatára az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki [50/2003. (XI. 5.) AB ABH 2003, 566, 594-595.; 689/B/2005. AB végzés, ABK 2008. február, 249.].
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság - tekintettel a jelen határozat indokolásának 2. pontjában foglaltakra, valamint a Jat. 46. § (2) bekezdésére - megállapította, hogy nincs hatásköre az Állásfoglalás2. alkotmányosságának felülvizsgálatára. Ezért az Alkotmánybíróság az Állásfoglalás2. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2009. május 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró