651/B/2000. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 15. § (5) bekezdésének "a kilépését vagy kizárását követő hat hónap elteltével" szövegrésze alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 143. § (1)-(9) bekezdései alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 17. § (1) és (3) bekezdései alkotmányellenessége, valamint a képviselőcsoportokhoz nem tartozó képviselők bizottsági tagságával kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárását megszünteti.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó első beadványában a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozathoz (a továbbiakban: Házszabály) kapcsolódóan az Országgyűlésnek a független képviselőkkel kapcsolatos "gyakorlata" alkotmányellenességét állítva "az alkotmányosság helyreállítását" kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Álláspontja szerint a "képviselői jogegyenlőségből következően minden országgyűlési képviselő számára biztosítani kellene az Országgyűlés ülésein való véleménynyilvánítás lehetőségét, az országgyűlés bizottságaiban való teljes jogú részvételt, s végül a csoportalakítás lehetőségét". Ebben a beadványában az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 22. § (2) bekezdése szerinti, az alkotmányellenesség megállapítására és megsemmisítésére irányuló határozott kérelmet a Házszabály egyetlen rendelkezése tekintetében sem terjesztett elő.
2. Hiánypótlásra történt felhívását követően benyújtott beadványában az indítványozó a Házszabály 15. § (2) bekezdésének "a kilépését vagy kizárását követő hat hónap elteltével", a 17. § (1) bekezdésének "ha tagjainak száma tizenöt fő alá csökken, vagy" és a 17. § (3) bekezdésének "tizenöt fő alá" szövegrészeinek, valamint a 143. § (l)-(9) bekezdései alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.
Álláspontja szerint a Házszabály 15. § (2) bekezdésének kifogásolt része, melynek értelmében a függetlenné vált képviselő csak hat hónap elteltével csatlakozhat más képviselőcsoporthoz, "ellentétben áll az országgyűlési képviselők mandátumának szabadságával (...), illetve az Alkotmány 20. § (2) bekezdésével".
A Házszabály 17. § (1) és (3) bekezdései megjelölt szövegrészeinek alkotmányellenességét az indítványozó abban látta, hogy azok "tartalma ellentétben áll az Alkotmánybíróság 27/1998. (VI. 16.) AB határozat"-ával, hiszen a Házszabály "nem tartalmazza a frakcióalakításhoz szükséges legkisebb létszámot".
Az indítványozó a Házszabály 143. § (l)-(9) bekezdéseinek megsemmisítését amiatt kérte, "mivel azok tartalma alkalmazásának gyakorlata és ennek lehetősége ellentétes a Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. §-ával". Az indítványozó kifejtette, hogy a "Házszabály értelmezéséért felelős bizottság nem paritásos, hanem kormánypárti többséggel működő bizottság", amely "sorozatosan hoz olyan döntéseket (...), amelyek jogállami keretek közé nem sorolhatóak".
Az indítványozó kezdeményezte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki, hogy változatlanul fennáll a 27/1998. (VI. 16.) AB határozatban (ABH 1998, 197.) a képviselőcsoportokhoz nem tartozó képviselők bizottsági tagságával kapcsolatban megállapított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet.
Az Alkotmánybíróság beszerezte az igazságügy-miniszter és az Országgyűlés elnöke véleményét.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
"20. § (2) Az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik."
2.1. A Házszabály indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezései:
"15. § (2) A képviselő a képviselőcsoportból kiléphet. A képviselőcsoport a tagját kizárhatja. A kilépett vagy kizárt képviselőt függetlennek kell tekinteni; az így függetlenné vált képviselő a kilépését vagy kizárását követő hat hónap elteltével bármely képviselőcsoporthoz csatlakozhat."
"17. § (1) Megszűnik a képviselőcsoport, ha tagjainak száma tizenöt fő alá csökken, vagy ha a képviselőcsoport ezt határozatában kimondja.
(...)
(3) Nem szűnik meg a képviselőcsoport tagjai számának tizenöt fő alá csökkenése esetében, ha a hiányzó mandátum az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 46. §-ának (5) bekezdése alapján - az ott megjelölt időn belül - betölthető."
"143. § (1) A Házszabály értelmezésével kapcsolatban az Országgyűlés ülésén - egyedi esetekben - felmerült vitás kérdésekben az elnök dönt.
(2) Ha a bizottság ülésén a Házszabály értelmezésével kapcsolatban vitás kérdés merül fel, a bizottság elnöke a Házszabály értelmezéséért felelős bizottsághoz fordul.
(3) A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság az Országgyűlés választott tisztségviselője, továbbá bármely képviselőcsoport vagy bizottság kérésére állást foglal. A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság - saját döntése alapján - általános érvényű vagy eseti jellegű állásfoglalást hoz. A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság általános érvényű állásfoglalását az Országgyűlés elnöke ismerteti. A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság az eseti jellegű állásfoglalását írásban teszi közzé.
(4) Az általános érvényű állásfoglalás ismertetésétől, illetve az eseti jellegű állásfoglalás kiküldésétől számított tizenöt napon belül bármely képviselőcsoport kérheti az Országgyűlés döntését. A kérelem az állásfoglalás elutasítására vagy fenntartására irányulhat. A kérelem tárgyalását legkésőbb annak beérkezését követő harminc napon belül az Országgyűlés napirendjére kell tűzni.
(5) A plenáris ülésen való tárgyalás során először az Országgyűlés döntését indítványozó képviselőcsoporthoz tartozó képviselő szólal fel. Ezt követően a Házszabályértelmezésért felelős bizottság előadója ismerteti a bizottság állásfoglalását és annak indokait. A képviselőcsoportok álláspontját csoportonként egy-egy képviselő fejtheti ki. Az e bekezdésben foglalt felszólások nem haladhatják meg az öt percet.
(6) Valamennyi képviselőcsoport álláspontjának elhangzását követően képviselőcsoportonként legfeljebb egy képviselő három-három percben hozzászólhat.
(7) Az (5)-(6) bekezdés szerinti felszólalások után az Országgyűlés döntését indítványozó képviselőcsoporthoz tartozó képviselő, majd a Házszabály-értelmezésért felelős bizottság előadója öt percben hozzászólhat.
(8) Az Országgyűlés a (5)-(7) bekezdések szerinti felszólalások után dönt az állásfoglalásra vonatkozó kérelemről.
(9) Az Országgyűlés ellenkező döntéséig a Házszabály-értelmezésért felelős bizottság állásfoglalását alkalmazni kell."
2.2. A Házszabály indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
"15. § (5) A kilépett vagy kizárt képviselőt függetlennek kell tekinteni. Az így függetlenné vált képviselő a kilépését vagy kizárását követő hat hónap elteltével bármely képviselőcsoporthoz csatlakozhat."
"17. § (1) Megszűnik a képviselőcsoport
a) ha tagjainak száma - a (2) bekezdés esetét kivéve - tíz fő alá csökken,
b) ha a képviselőcsoport megszűnését határozatban kimondja.
(2) Ha az Országgyűlésben a 15. § (2) bekezdése alapján is alakult képviselőcsoport, bármelyik képviselőcsoport a tagok számának csökkenése miatt csak akkor szűnik meg, ha a képviselőcsoport tagjainak száma a 15. § (2) bekezdése alapján megalakult képviselőcsoport alakuláskori létszáma alá csökken. Ha több ilyen képviselőcsoport jött létre a 15. § (2) bekezdése alapján, a legkevesebb taggal megalakult képviselőcsoport alakuláskori taglétszáma az irányadó.
(3) Nem szűnik meg a képviselőcsoport az (1) bekezdés a) pontja, illetve a (2) bekezdés szerinti esetekben, ha a hiányzó mandátum az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 46. §-ának (5) bekezdése alapján - az ott megjelölt időn belül - betölthető.
(4) A képviselőcsoport volt vezetője a megszűnés tényét köteles haladéktalanul, de legkésőbb három napon belül bejelenteni az Országgyűlés elnökének. E határidő elmulasztása esetén az Országgyűlés elnöke a képviselőcsoport megszűnését hivatalból megállapítja."
"143. § (1) A Házszabály értelmezésével kapcsolatban az Országgyűlés ülésén - egyedi esetekben - felmerült vitás kérdésekben az elnök dönt.
(2) Ha a bizottság ülésén a Házszabály értelmezésével kapcsolatban vitás kérdés merül fel, a bizottság elnöke a Házszabály értelmezéséért felelős bizottsághoz fordul.
(3) A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság az Országgyűlés választott tisztségviselője, bármely képviselőcsoport vagy bizottság, továbbá független képviselő kérésére - ha azt ez utóbbi esetben legalább a 15. § (1) bekezdésében meghatározott számú képviselő támogatja - állást foglal. A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság - saját döntése alapján - általános érvényű vagy eseti jellegű állásfoglalást hoz. A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság általános érvényű állásfoglalását az Országgyűlés elnöke ismerteti. A Házszabály-értelmezésért felelős bizottság eseti jellegű állásfoglalását írásban teszi közzé.
(4) Az általános érvényű állásfoglalás ismertetésétől, illetve az eseti jellegű állásfoglalás kiküldésétől számított tizenöt napon belül bármely képviselőcsoport, illetőleg bármely független képviselő - ha legalább a 15. § (1) bekezdésében meghatározott számú képviselő támogatásával rendelkezik - kérheti az Országgyűlés döntését. A kérelem az állásfoglalás elutasítására vagy fenntartására irányulhat. A kérelem tárgyalását legkésőbb annak beérkezését követő harminc napon belül az Országgyűlés napirendjére tűzi.
(5) A plenáris ülésen való tárgyalás során először az Országgyűlés döntését indítványozó képviselőcsoporthoz tartozó képviselő, illetve független képviselő szólal fel. Ezt követően a Házszabály-értelmezésért felelős bizottság előadója ismerteti a bizottság állásfoglalását és annak indokait. A képviselőcsoportok álláspontját csoportonként egy-egy képviselő fejtheti ki és véleményt nyilváníthat az elsőként szólásra jelentkező független képviselő is. Az e bekezdésben foglalt felszólalások nem haladhatják meg az öt percet.
(6) A képviselőcsoportok, illetve a szólásra elsőként jelentkezett független képviselő álláspontjának elhangzását követően képviselőcsoportonként legfeljebb egy képviselő, illetve a szólásra elsőként jelentkező független képviselő három-három percben hozzászólhat.
(7) Az (5)-(6) bekezdés szerinti felszólások után az Országgyűlés döntését indítványozó képviselőcsoporthoz tartozó képviselő, illetve független képviselő, majd a Házszabály-értelmezésért felelős bizottság előadója öt percben hozzászólhat.
(8) Az Országgyűlés a (5)-(7) bekezdések szerinti felszólalások után dönt az állásfoglalásra vonatkozó kérelemről.
(9) Az Országgyűlés ellenkező döntéséig a Házszabály-értelmezésért felelős bizottság állásfoglalását alkalmazni kell."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat során észlelte, hogy az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés a Házszabályt több alkalommal, legutóbb 2008. január 1-jével a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat módosításáról szóló 103/2007. (XII. 6.) OGY határozattal módosította és kiegészítette.
Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített gyakorlata, hogy utólagos normakontroll keretében a vizsgálatot a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az új rendelkezés tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal fennáll az indítványban megjelölt alkotmányossági probléma [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 163/B/1991. AB határozat, ABJ 1993, 544, 545.]. A jelen esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által felvetett, a függetlenné vált képviselő frakcióhoz való csatlakozásáig előírt hat hónapos időkorlátot a Házszabály 15. § (5) bekezdése változatlan szövegezéssel tartalmazza, ezért a vizsgálatot ebben a kérdésben érdemben végezte el.
Az indítványozó az Alkotmány 20. § (2) bekezdésével, ezen belül a szabad mandátum elvével tartja ellentétesnek azt a rendelkezést, amelynek értelmében a függetlenné vált képviselő csak hat hónap elteltével csatlakozhat frakcióhoz.
Az Alkotmánybíróság a szabad mandátum elvét már több határozatában értelmezte. Az Alkotmánybíróság - az indítványozó által is hivatkozott - 27/1998. (VI. 16.) AB határozatában a szabad mandátum elvének lényegét az alábbiakban összegezte: "Az Alkotmány értelmében az országgyűlési képviselők mandátuma szabad mandátum. (...) Összhangban van ezzel a Házszabály 15. § (2) bekezdésének az a rendelkezése is, amely szerint a képviselőcsoportból kilépett vagy kizárt képviselőt függetlennek kell tekinteni. A szabad mandátum a képviselői jogállás alapja. A szabad mandátum azt jelenti, hogy a megválasztás után a képviselő jogilag függetlenné válik választóitól; állásfoglalásait meggyőződése és lelkiismerete alapján alakítja ki, s így is szavaz; képviselői tevékenysége és szavazata miatt nem hívható vissza. Ugyanez a szabadság érvényesül azonban a képviselő és az őt állító párt viszonyában is. A képviselő legitimációja a megválasztáshoz és nem a párthoz kötődik. (...) A pártból kilépett vagy kizárt képviselő országgyűlési képviselői jogállása sértetlenül fennmarad. A megválasztott képviselő szabad mandátuma gyakorlása részeként vesz részt valamelyik pártfrakció munkájában. A szabad mandátum e jellemzői abban is kifejeződnek, hogy a képviselők jogállása egyenlő, azaz - mint a választási törvény mondja - jogaik és kötelességeik azonosak" (ABH 1998, 197, 200.) .
Az Alkotmánybíróság szerint a szabad mandátum elvének érvényesülését nem befolyásolja az az előírás, amely a függetlenné vált képviselő számára csak bizonyos, meghatározott idő elteltével teszi lehetővé új frakcióhoz való csatlakozást, hiszen a képviselő jogait ezen idő alatt is korlátozás nélkül gyakorolhatja. Az Alkotmánybíróság ezért a Házszabály 15. § (5) bekezdése indítvánnyal támadott szövegrésze alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítványozó a Házszabály 143. § (l)-(9) bekezdéseinek megsemmisítését a Házszabály-értelmezéséért felelős bizottság - szerinte - alkotmányellenes működésére hivatkozással kérte. Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében azt vizsgálja, hogy a megjelölt és megsemmisíteni kért jogszabályi rendelkezés ellentétben áll-e a felhívott alkotmányi rendelkezéssel. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe egyes szervek - ekként a Házszabály értelmezéséért felelős bizottság - működése alkotmányosságának megítélése (Lásd: 1267/D/1997. AB végzés, ABH 1998, 1131, 1132.; 550/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 689, 693.), ezért az indítványt ebben a részében az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata (a továbbiakban: Ügyrend, ABH 2003, 2065.) 29. § b) pontja alapján visszautasította.
3. Az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat módosításáról szóló 103/2007. (XII. 6.) OGY határozat 1. §-ával megállapította a frakció alakításához szükséges létszámot [Házszabály 15. § (1) bekezdés], a 7. §-a pedig rendelkezett a független képviselők bizottsági tagságáról [Házszabály 31. § (1)-(6) bekezdései]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a frakció alakításához szükséges létszám hiányára alapított, valamint a független képviselők bizottsági tagságának szabályozatlansága, mint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség ismételt kimondását kérő részeiben az indítvány okafogyottá vált.
Az Alkotmánybíróság ezért az eljárását ezekben a kérdésekben az Ügyrend (ABH 2003, 2065.) 31. § e) pontja alapján, érdemi vizsgálat nélkül megszüntette.
Budapest, 2008. március 11.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró