51/1998. (XI. 27.) AB határozat
a Büntetés-végrehajtási Testület Fegyelmi Szabályzatáról szóló 108/1982. IM utasítás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Büntetés-végrehajtási Testület Fegyelmi Szabályzatáról szóló 108/1982. IM utasítás (a továbbiakban: Ut) 78. § (2) bekezdése és 82. § (5) bekezdése 1997. április 3-át megelőzően alkotmányellenes volt. Az Ut ezen rendelkezései a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Büntetés-végrehajtási Intézet parancsnoka által F-5/1996. számon indított fegyelmi eljárásban nem alkalmazhatók.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, melyek előterjesztői a Büntetés-végrehajtási Testület Fegyelmi Szabályzatáról szóló 108/1982. IM utasítás (a továbbiakban: Ut) 78. § (2) bekezdése és 82. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, illetőleg a kifogásolt rendelkezések konkrét ügyben való alkalmazhatóságának kizárását kérték. Az indítványokat az Alkotmánybíróság egyesítette, és egy eljárás keretében bírálta el.
Az indítványozók álláspontja szerint az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében, illetőleg az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított alapvető jogaikat - a bírósághoz fordulás jogát, illetőleg a jogorvoslathoz való jogot - sérti az Ut azon szabályozása, mely szerint a büntetés-végrehajtási testület hivatásos állományú tagja fegyelmi ügyében "A miniszter és a miniszterhelyettes határozata ellen panasznak nincs helye." [Ut 78. § (2) bek.], valamint "A felügyeleti intézkedés során hozott határozat ellen panasznak nincs helye." [Ut 82. § (5) bek.]. Az indítványozók külön is sérelmezik azt a körülményt, hogy alkotmányos jogaikat az igazságügy-miniszter utasítás szinten korlátozza.
Az egyik indítványozó ezen túlmenően arra kérte az Alkotmánybíróságot, hogy az Ut fenti rendelkezései alkotmányellenességének megállapításával egyidejűleg a kifogásolt szabályok alkalmazhatóságát - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján - az őt érintő konkrét ügyben zárja ki. Az indítványozót ugyanis a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Büntetés-végrehajtási Intézet parancsnoka az F-5/3/1996. számú határozatában - fogvatartott hozzátartozójával elkövetett tiltott kapcsolattartás fegyelmi vétsége miatt - pénzbírság fenyítéssel sújtotta, majd ezt a határozatot az igazságügy-miniszter - felügyeleti jogkörében eljárva - elbocsátás fegyelmi büntetésre változtatta (99.197/1996. IM határozat).
2. Az indítványok előterjesztését követően az Országgyűlés megalkotta a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényt (a továbbiakban: Tv.), melynek XII. fejezete szabályozza a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai fegyelmi felelősségével kapcsolatos kérdéseket. Az 1996. szeptember 1-jén hatályba lépett Tv. 1. § (1) bekezdése értelmében a törvény hatálya kiterjed a büntetés-végrehajtási szervekre is.
A fegyelmi döntésekkel szemben igénybe vehető jogorvoslatok szabályait a Tv. 142-144. §-ai tartalmazzák. Ezek sorából kiemelést érdemel az a rendelkezés, amely szerint: "A miniszter hatáskörében hozott, valamint a panasszal kapcsolatos határozat ellen az eljárás alá vont személy és képviselője bírósághoz fordulhat." (Tv. 144. §) A Tv. indokolása külön is rámutat arra, hogy "... bármilyen tartalmú fegyelmi döntés ellen bírósághoz lehet fordulni".
A megváltozott tartalmú szabályozásra figyelemmel az igazságügy-miniszter a büntetés-végrehajtási szervezet hivatásos állományú tagjaira vonatkozó egyes munkáltatói jogkörök gyakorlásáról szóló 11/1997. (III. 26.) IM rendelet 4. § a) pontjában - a rendelet 1997. április 3-án történt hatálybalépésével egyidejűleg - hatályon kívül helyezte a Büntetés-végrehajtási Testület Fegyelmi Szabályzatáról szóló 108/1982. IM utasítást.
II.
Az indítványok megalapozottak.
Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § b) pontjában foglalt hatásköre általában csak azoknak az utólagos alkotmányossági vizsgálatára terjed ki, amelyek az elbírálás időpontjában hatályosak. Az Alkotmánybíróság azonban a hatályát vesztett jogszabály alkotmányosságát is megvizsgálja, ha azt egyedi (konkrét) ügyben az eljáró bíró kezdeményezi (Abtv. 38. §), vagy az indítványozó alkotmányjogi panaszt terjeszt elő e célból (Abtv. 48. §). Az Alkotmánybíróság - a törvényes határidőn belül beérkezett alkotmányjogi panaszra figyelemmel - az Ut vitatott rendelkezései tekintetében érdemi állásfoglalást alakított ki.
Az Alkotmánybíróság a konkrét ügyben benyújtott alkotmányjogi panasz kapcsán foglalt állást az utólagos normakontrollra irányuló indítványokról is.
1. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése értelmében: "Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva." A konkrét ügyben az indítványozó alkotmányjogi panaszát a hivatkozott rendelkezés második fordulatára alapozza, s azzal kapcsolatban az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésének sérelmét látja.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el." Az Alkotmánynak ez a rendelkezése az eljárási garanciákon túl a bírósághoz fordulás jogát foglalja magában. Az Alkotmánybíróság az 59/1993. (XI. 29.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy: "Ebből az alapvető jogból következően az államra az a kötelezettség hárul, hogy - egyebek között - a polgári jogok és kötelezettségek (a polgári joginak tekintett jogviták) elbírálására bírói utat nyisson." (ABH 1993, 353, 355.) A munkaügyi jogviták a polgári jogi jogvitákkal rokon jellegűek.
Az Alkotmánybíróság 3/1994. (I. 21.) AB határozata szerint: "A munkaügyi jogvita az egyenlő jogi helyzetben lévő felek közötti olyan jogvita, amelyben az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján bírósági utat kell biztosítani. Ezzel összhangban vannak a bíróságról szóló 1972. évi IV. törvény (Bsz.) 3-5. §-ai. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdését e szabályok töltik ki tartalommal. A Bsz. 3. § (1) bekezdése értelmében a munkaügyi jogvitában a bíróság dönt." (ABH 1994, 59, 60-61.)
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint: "Az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja." A bírósághoz való fordulás joga alapvető jog, amely azonban - éppen az Alkotmány idézett rendelkezésére figyelemmel - nem korlátozhatatlan. A magyar jogrendszerben - az ún. versenyszféra, a közszolgálat, s egyéb területek sajátosságai miatt - a munkavégzésre irányuló jogviszonyokat több törvény eltérő jelleggel szabályozza, valamennyire jellemző azonban, hogy a munkaügyi jogviták tekintetében a bírói út igénybevételének lehetőségét biztosítják. Így van ez a munkaviszonyt, a közszolgálati és a közalkalmazotti jogviszonyt, az ügyészi szolgálati jogviszonyt, stb. szabályozó törvények esetében [lásd 3/1994. (I. 21.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint semmi sem indokolja azt, hogy a fegyveres szervek hivatalos állományú tagjai szolgálati viszonya tekintetében a bírói út igénybevételére ne nyíljék lehetőség. Az Ut-ban foglalt szabályozás a büntetés-végrehajtási testület tagjainak fegyelmi ügyeiben kellő súlyú alkotmányos indok nélkül zárta ki a bírói út igénybevételének lehetőségét. Ez a korlátozás a bírósághoz való fordulás alapvető jogának lényeges tartalmát érintette, és ezért nem felelt meg az alkotmányos követelményeknek. A törvényalkotó az alkotmányossági szempontokra figyelemmel alkotta meg a Tv.-t, melyben - a miniszter hatáskörében hozott, valamint a panasszal kapcsolatos határozatok tekintetében - a büntetés-végrehajtási szervezet hivatásos állományú tagjai fegyelmi ügyeiben is megnyitotta a bírói utat (144. §).
Tekintettel arra, hogy az Ut-t az igazságügy-miniszter 1997. április 3-ai időponttal hatályon kívül helyezte, annak megsemmisítésére nem kerülhet sor. Az Alkotmánybíróság azonban az alkotmányellenes jogszabály alkalmazhatóságát - tekintettel arra, hogy azt az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja - a konkrét esetben kizárta [Abtv. 43. § (4) bek.]. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ugyanis az "elbocsátás" fegyelmi büntetés alkalmazása - függetlenül annak tényleges ténybeli és jogi megalapozottságától, melynek megítélése nem az Alkotmánybíróság hanem a rendes bíróság hatáskörébe tartozik - az eljárást kezdeményező különösen fontos érdekét érintő kérdés.
2. Az indítványozók álláspontja szerint az Ut támadott rendelkezései sértik a jogorvoslathoz való jogot, mint alkotmányos alapjogot is. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti." Az Alkotmány e szabálya csupán a megjelölt körben követeli meg a jogorvoslathoz való jog biztosítását (1129/B/1992/6. AB hat.). Az igazságügy-miniszternek a fegyelmi és más munkaügyi jogvitában hozott döntése munkáltatói és nem bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés. Az erre alapított alkotmányossági kifogás tehát nem helytálló.
Az indítványozók külön is sérelmezik azt a körülményt, hogy alkotmányos jogaikat a jogalkotó nem megfelelő jogforrási szinten, hanem csupán igazságügy-miniszteri utasításban korlátozza. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatosan rámutat arra, hogy önmagában ez a körülmény a konkrét esetben nem alapozza meg az Ut. alkotmányellenessé minősítését. Az Alkotmánybíróság 2/1991. (X. 29.) TÜ állásfoglalás 1/a) pontja szerint ugyanis a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény hatálybalépéséig (1988. január 1.) alkotott jogszabályoknál az Alkotmánybíróság a kizárólag formai alkotmánysértés címén történő megsemmisítéstől tartózkodik, az ilyen jogszabályok megsemmisítésére csak akkor kerül sor, ha a formai alkotmánysértés (nem megfelelő szintű jogi szabályozás) tartalmi alkotmánysértéssel is párosul. A jelen esetben tehát az 1982-ben kibocsátott és 1997. április 3-ig hatályos Ut. alkotmányellenessé minősítését a bírói út kizárása, mint anyagi alkotmányellenességi ok alapozza meg.
Dr. Bagi István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 190/B/1994/7.