22/1991. (IV. 26.) AB határozat
a lőfegyverekről, a lőszerekről és lőterekről szóló 2/1975. (IV. 16.) BM rendelet és az önvédelmi fegyverek használatának korlátozásáról szóló utasítás alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panaszok ügyében
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
A lőfegyverekről, a lőszerekről és lőterekről szóló rendelet és az önvédelmi fegyverek használatának korlátozásáról szóló utasítás alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panaszok ügyében az Alkotmánybíróság meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a lőfegyverekről, a lőszerekről és lőterekről szóló 2/1975. (IV. 16.) BM rendelet 7. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.
Megállapítja viszont, hogy e rendelet alapján kiadott, az önvédelmi fegyverek használatának korlátozásáról szóló 60/1990. belügyminiszteri utasítás (a továbbiakban: utasítás) alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság felhívja a belügyminisztert, tegye az arra illetékes felettes rendőrhatósági szervek kötelességévé, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény 71. § (1) bekezdésében biztosított jogkörükben semmisítsék meg a jelen határozat mellékletében felsorolt - az Alkotmánybíróságnál alkotmányjogi panaszt előterjesztett - állampolgárok ügyében hozott államigazgatási határozatokat és utasítsák az ügyben első fokon eljárt igazgatásrendészeti szerveket új eljárás lefolytatására, és jogszerű határozat meghozatalára.
Az Alkotmánybíróság e határozatát közzéteszi a Magyar Közlönyben.
INDOKOLÁS
I.
Z. M. indítványozó alkotmánysértőnek tartja, hogy bármilyen szintű rendőrhatóság - a 7/1975. (IV. 16.) BM rendelet 7. § (3) bekezdésének alkalmazásával - illetékességi területén szabadon ítélheti meg a közrend és a közbiztonság "megromlottságát", s belátása szerint korlátozhatja, sőt meg is tilthatja a lőfegyver és lőszer forgalomba hozatalát és használatát. Bár nem hivatkozik arra, hogy a rendelethely az Alkotmány mely előírásába ütközik, felfogása szerint a közrend és közbiztonság megromlottságát megállapítani csak törvényi szabályozással lehet. A rendelet alkotmányellenes bekezdése vezetett -véleménye szerint - a következésképpen ugyancsak alkotmánysértő 60/1990. belügyminiszteri utasítás kibocsátására.
A többi indítványozó nem vitatja a miniszteri rendelet alkotmányosságát, sőt - többek között - éppen e rendelet előírásának megszegésében látja a 60/1990. belügyminiszteri utasítás alkotmányellenességének egyik forrását. Indítványozók szerint ugyanis:
- Az utasítás a rendelet kiterjesztő értelmezésével és diszkriminatív módon nemcsak az önvédelmi lőfegyverek forgalomba hozatalát és használatát korlátozza, illetve tiltja meg, hanem a tartását is. Ez az intézkedés a pénzőrzéssel összefüggő munkavállalási nehézségeket is okoz.
- Az utasítás sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 49. § (1) bekezdésében foglalt ama előírást is, hogy a miniszter utasításában csak a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozhatja, ennek hatálya nem terjedhet ki az állampolgárok jogviszonyaira.
- Szemben áll az utasítás az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény 63. § kihirdetett rendelkezésekkel is, mert gyakorlatilag megfosztja az érintetteket az utasítás alapján kiadott eseti határozatok elleni érdemi jogorvoslat lehetőségétől.
- Ellenkezik az utasítás a Polgári Törvénykönyvnek a dolog birtoklásra és a dologgal való rendelkezésre vonatkozó 98. és 112. § előírásaival is, mert az önvédelmi lőfegyverrel jogszerűen rendelkező állampolgárokat a tulajdonukkal való szabad rendelkezési lehetőségükben is korlátozza.
Fentiekből következően - indítványozók szerint - az utasítás ellentétben áll az Alkotmánynak a jogalkotás rendjéről szóló 7. § (2) bekezdésével, a tulajdon védelméről rendelkező 9. és 13. §, valamint a jogorvoslati lehetőséget mindenkinek biztosító 57. § (5) bekezdésével, ezért az teljes egészében megsemmisítendő.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelet ellen benyújtott indítványt nem találta kellően alátámasztottnak, az utasítás ellen beterjesztett indítványok azonban megalapozottak.
1. Sem az Alkotmányból, sem a jogalkotásról szóló törvény előírásaiból nem lehet olyan következtetést levonni, hogy a közrend és a közbiztonság kisebb vagy nagyobb mérvű megbomlása eseteit, s ezzel összefüggésben az önvédelmi fegyverek tartásának módozatait csak törvényi szinten lehet meghatározni. Bár a törvényi rendezés szélesebb körű társadalmi megnyugvást váltana ki, az alacsonyabb szintű - adott esetben a lőfegyverekről, a lőszerekről és a lőterekről szóló 2/1975. (IV. 16.) BM - jogszabály csupán a kibocsátója miatt önmagában nem alkotmányellenes.
A rendelet támadott § vizsgálata során az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a belügyminiszter a 2/1975. (IV. 16.) BM rendeletben a rendőrségről szóló 39/1974. (XI. 1.) MT rendelet előírásainak a lőfegyverekre, lőszerekre és lőterekre konkretizált - elsősorban igazgatási - szabályait felhatalmazás alapján állapította meg. A közrend védelme a rendőrségnek az MT rendelet alapján előírt egyik legfontosabb kötelessége. Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése is hasonlóan rendelkezik: "A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme". A közrendet lőfegyverek használatával súlyosan lehet veszélyeztetni, ezért a lőfegyver forgalmának, használatának esetenként szűkebb vagy tágabb körű korlátozása vagy tiltása, s az erre feljogosító miniszteri végrehajtási rendelet éppen az alkotmányos rend védelmét segíti elő.
A rendelet nem ad indokolás nélküli önkényes döntéshozatalra való felhatalmazást a rendőrhatóságnak. Alkalmazása során is be kell tartani az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény 43. §-ban foglalt ama előírást, hogy a határozatot indokolni kell, s abban meg kell jelölni a határozat alapjául szolgáló jogszabályokat. Ilyen jogszabályi hivatkozás lehet pl. a rendkívüli állapot [Alkotmány 19. § (2) bek. h) pontja], vagy a szükségállapot [Alkotmány 19. § (2) bek. i) pontja] kihirdetése. Indokolni lehet a döntést veszélyhelyzetben hozott kormányzati intézkedéssel [Alkotmány 35. § (1) bek. i) pontja], vagy pl. a települési önkormányzatnak a közbiztonságra vonatkozó [a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdésén alapuló] határozatára hivatkozással. Az sem zárható ki, hogy a rendőrhatóság élet- és vagyonvédelmi rendfenntartási stb. indokból - a feladatköréből eredő saját kötelezettségét mérlegelve - a rendőrségre vonatkozó jogszabály alapján adjon ki határozatot.
2. A belügyminiszter 60/1990. utasítása viszont, amely az állampolgárok használatában levő önvédelmi fegyverek begyűjtésére és rendőrségi biztonsági letétbe helyezésére adott ki rendőrhatósági intézkedési kötelezettséget, olyan előírásokat tartalmaz, amelyek közvetlen kihatással vannak az állampolgárok jogaira. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 11. § és 49. § szerint pedig az állampolgárok jogait és kötelezettségeit érintő előírás utasításban nem, csakis jogszabályban rendelhető el. E törvényi rendelkezés figyelmen kívül hagyásával az utasítás szemben áll az Alkotmánynak a jogalkotás rendjét meghatározó 7. § (2) bekezdésével.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény 4. § (2) bekezdése szerint "államigazgatási szervtől a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el". A 2/1975. (IV. 16.) BM rendelet 7. § (3) bekezdése a lőfegyver használatának korlátozását, illetve megtiltását a rendőrhatóság hatáskörébe utalta. A 60/1990. miniszteri utasítás a rendelettel ellentétben ténylegesen elvonta mind az első, mind a másodfokú rendőrhatóságok hatáskörét, mégpedig azáltal, hogy kötelezően előírta a határozatok tartalmát: a fegyverek begyűjtését és letétbe helyezését, továbbá azt, hogy a fegyver a tulajdonos használatába vissza nem adható.
Így bár a lőfegyverek összegyűjtését végző rendőrök államigazgatási határozatot adtak át az érdekeltek részére, ezek a határozatok valójában nem a 2/1975. (IV. 16.) BM rendelet 7. § (3) bekezdésén, hanem a miniszteri utasításon alapultak, s indokolásuk sem volt előírásszerű. Az egy mondatos általános indokolás ugyanis sérti az államigazgatási eljárásról szóló törvény 43. § (1) bekezdése c) pontjában előírt azt a kötelezettséget, hogy a határozat indokolásának tartalmaznia kell "a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait..." A hatáskör általános elvonásának következménye volt tehát, hogy a lőfegyvereket ugyan névre szóló határozatokkal gyűjtötték be, de mindegyikből hiányzott a bizonyítékok mérlegelésén alapuló eseti indokoltság. Ekként az utasítás a rendőrhatóságokat olyan helyzetbe hozta, hogy az utasítás végrehajtása esetén csak törvénysértő, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvénnyel össze nem egyeztethető határozatot hozhattak.
A 2/1975. (IV. 16.) BM rendelet 7. § (3) bekezdése a továbbiakban csak arra hatalmazta fel a rendőrhatóságot, hogy "a lőfegyver és lőszer forgalomba hozatalát, használatát" korlátozza, ill. tiltsa meg. A 60/1990. utasítás azonban e jogszabályi rendelkezésre hivatkozással nem az önvédelmi fegyverek forgalomba hozatalát vagy használatát, hanem gyakorlatilag - a rendelet kiterjesztő értelmezésével - a fegyverek tartását tiltotta meg. Ez az intézkedés esetenként nehézségeket okozott lőfegyverrel jogszerűen rendelkező olyan személyeknek, akik az 1/1984. (VII. 17.) BM rendelet alapján pénzkészletek őrzésére vállalkoztak.
Az utasítás tényleges hatáskört elvonó intézkedése, az egyedi határozatok azonnali végrehajtást elrendelő sablonos indokolása és a hivatkozott miniszteri rendelet kiterjesztő értelmezése együttesen arra vezetett, hogy az érintetteket valójában megfosztotta az érdemi fellebbezés lehetőségétől. A rendőrhatósági határozatok ugyan felhívták az ügyfelek figyelmét az eljárási törvény 63. § alapján benyújtható fellebbezés lehetőségére, az utasítás azonban azáltal, hogy egyrészt megszabta a fegyverek visszaadásának tilalmát, másrészt nem írta elő a fegyverek biztonsági letétbe helyezésének megindokolását, az ügyfeleknek csupán formális és eleve kilátástalan jogorvoslati lehetőséget biztosított. A másodfokú hatóságok ugyanis az utasítás említett előírása alapján semmilyen más döntést nem hozhattak, mint elutasító határozatot.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény idézett jogszabályhelyei és a belügyminiszteri rendelet felhívott § előírásainak megsértéséből fakadóan tehát az utasítás ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével is, amely szerint "mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti."
Az utasítás 2. pontja annak ellenére, hogy kimondja: a fegyver letétbe vétele annak tulajdonjogát nem érinti, valójában az állampolgárok tulajdonjogát is korlátozta. A Polgári Törvénykönyv 462. § szerint ugyanis a letét kétoldalú jogügyleten, szerződésen alapszik, államigazgatási határozattal nem rendelhető el. A kényszerű letétbe vétel megfosztotta a tulajdonost a Polgári Törvénykönyv 98. § garantált birtoklási jogától, s korlátozta őt a 112. § szerinti rendelkezési jogában is. Az utasítás ezért sérti az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonvédelmi előírást és a 13. § (1) bekezdése által biztosított tulajdonhoz való jogot.
III.
A belügyminiszteri utasítás alapján a rendőrhatóságok számos egyedi - az utasítás alkotmányellenességéből eredően szükségszerűen alkotmányellenes vagy jogilag megalapozatlan és nem indokolt - határozatot hoztak. Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdése alapján módja lenne az alkotmányellenes utasítás visszamenőleges hatályú alkalmazhatóságának megtiltására is. E jogkörével azonban általános érvénnyel nem kívánt élni az Alkotmánybíróság. Maga a most megsemmisített utasítás is utalt rá: "a letétbe helyezett fegyverek további sorsáról a fegyverekről és lőszerekről szóló törvény fog rendelkezni". Ezt a belügyminiszternek az Alkotmánybírósághoz írt átirata is megerősítette, sőt a levél mellékleteként az Alkotmánybíróság a törvény tervezetét is megkapta. Mindezek alapján sem a jogbiztonság, sem más fontos érdek nem indokolta, hogy az Alkotmánybíróság eltérjen az 1989. évi XXXII. törvény 42. és 43. §-aiban rögzített fő szabályoktól. Azaz: e határozat közzététele napján veszti hatályát az alkotmányellenesnek minősített 60/1990. belügyminiszteri utasítás, s az utasítás megsemmisítése általános érvénnyel nem érinti a határozata előtt létrejött jogviszonyokat. A meghozandó törvények viszont az ismertetett előzmények miatt a lőfegyverek szerzésének és tartásának új szabályozása mellett rendeznie kell a fegyvertartási engedéllyel bíró - de az utasítás alapján fegyverük használatától megfosztott - állampolgároknak a lőfegyverük visszaszerzésére és megtartására vonatkozó feltételeit is.
Jogai megsértése miatt alkotmányjogi panasznak tekinthető beadvánnyal tíz érintett személy fordult az Alkotmánybírósághoz. Miután egyedi kérelmek elbírálására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre, az Alkotmánybíróság felhívta a belügyminisztert, hogy az illetékes felettes rendőrhatósági szervekkel az immár hatályon kívül helyezett belügyminiszteri utasítás figyelmen kívül hagyásával vizsgáltassa felül a meghozott határozatokat az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény rendelkezései szerint. A felügyeleti intézkedésre a törvény (a továbbiakban: törvény) 71. § (1) bekezdése jogalapot ad, s az új eljárás során a törvény 26. §-ában foglalt előírásoknak megfelelően tisztázható a 2/1975. (IV. 16.) BM rendeletre alapozott tényállás s meghozható a törvény 43. § szerinti új határozat.
Budapest, 1991.04.10
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
előadó alkotmánybíró