33/2010. (III. 31.) AB határozat
egyes törvényeknek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelkezés-alkotási hatásköréhez kapcsolódó módosításáról szóló, az Országgyűlés 2009. november 23-ai ülésnapján elfogadott törvény alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján - dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az "egyes törvényeknek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelkezés-alkotási hatásköréhez kapcsolódó módosításáról" szóló, az Országgyűlés 2009. november 23-ai ülésnapján elfogadott törvény 1-5. §-ai, valamint a 6. § (3) bekezdés a), illetőleg c)-e) pontjai alkotmányellenesek.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Országgyűlés 2009. november 23-ai ülésnapján a T/10997. számú törvényjavaslat alapján törvényt fogadott el az "egyes törvényeknek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelkezés-alkotási hatásköréhez kapcsolódó módosításáról" (a továbbiakban: Törvény). A Törvény 1-5. §-ai több ágazati törvény [a hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény, a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény, a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény (a továbbiakban: Bit), a befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei szolgáltatókról, valamint az általuk végezhető tevékenységek szabályairól szóló 2007. évi CXXXVIII. törvény, és a viszontbiztosítókról szóló 2007. évi CLIX. törvény] módosításával (konkrétan: kiegészítésével) hatáskört teremtenek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: PSZÁF) elnöke számára rendelkezés (a továbbiakban: PSZÁF rendelkezés) megalkotására. A Törvény 6. § (1) és (2) bekezdése hatályba léptető és hatályon kívül helyező rendelkezéseket tartalmaz. A 6. § (3) bekezdés az egyik ágazati törvény, a Bit. egyes rendelkezései módosításáról szól: az a), illetőleg a c)-e) pontok a PSZÁF rendelkezésre történő utalást iktatják be, míg a b) pont a "miniszter" szövegrész helyébe a "pénz-, tőke- és biztosítási piac szabályozásáért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter") új szövegrészt iktatja be.
Az Országgyűlés elnöke a Törvényt 2009. november 27-én küldte meg a köztársasági elnöknek, sürgősségi kérelem nélkül. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva - a részére előírt határidőn belül - 2009. december 14-én fordult az Alkotmánybírósághoz azzal, hogy megítélése szerint a Törvény alkotmányellenes. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § a) pontja alapján -tekintettel a 21. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 35. §-ára is - indítványozta a ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.
A köztársasági elnök indítványában kifejti, hogy a PSZÁF rendelkezés magánjogi jogalanyok absztrakt ismérvek szerint meghatározott, lezárt módon nem nevesíthető köre számára állapítana meg kötelezettségeket, illetve jogokat. A normaszöveg megfogalmazásából szerinte nyilvánvaló, hogy a PSZÁF rendelkezés az annak hatálya alá tartózók számára kötelező aktus.
A továbbiakban a köztársasági elnök utal az Alkotmánybíróság gyakorlatára, amely szerint az Alkotmány kizárólagos szabályokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy mely állami szervek, milyen jogszabályokat alkothatnak. Az Alkotmány tehát a jogszabályalkotás tekintetében zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való hierarchikus viszonyukról. Ennek megfelelően a jogalkotói hatáskör alkotmányon alapuló hatáskör, ami egyebek mellett arra is vezet, hogy a jogalkotói hatáskör esetleges átruházása is az Alkotmány szabályozási tárgya kell, hogy legyen. Az Alkotmánybíróság gyakorlatából a köztársasági elnök azt a következtetést vonja le, hogy az Alkotmányban eddig jogalkotási hatáskörrel fel nem ruházott állami szerv jogalkotási hatáskörrel való felruházása csak az Alkotmány megfelelő módosításával lehetséges.
A Törvény - hangsúlyozza a köztársasági elnök - kétséget kizáró módon jogszabály alkotására hatalmazná fel a PSZÁF elnökét. Ez következik szerinte mindenekelőtt abból, hogy a Törvény javaslatával együtt T/10996. számon benyújtott, azzal együtt tárgyalt törvényjavaslat módosítani indítványozta az Alkotmányt is, épp annak érdekében, hogy megteremtse a PSZÁF rendelkezés kibocsátásának alkotmányos alapját. Az Alkotmány a törvényjavaslatban javasolt új 38. § szövege szerint:
"A jogalkotás rendjéről szóló törvény lehetővé teheti, hogy az autonóm államigazgatási szerv és a kormányhivatal vezetője - feladatkörében eljárva, törvény felhatalmazása alapján - rendelkezést adjon ki, amely törvénnyel, a Kormány, a Kormány tagja vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. A rendelkezés hatálya a jogalkotásról szóló törvényben meghatározott személyekre és szervezetekre terjedhet ki. A rendelkezést a hivatalos lapban ki kell hirdetni." A törvényjavaslat indokolása kifejezetten leszögezi: a módosítás indoka az lett volna, hogy jogszabály alkotására csak az Alkotmány felhatalmazása alapján kerülhet sor. Ugyanakkor az Országgyűlés a T/10996. számú javaslatot elvetette. Ezen túlmenően a Törvény javaslata a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) módosítását is tartalmazta. A javasolt - de az Országgyűlés által el nem fogadott - normaszöveg a PSZÁF elnökét jogalkotónak, az általa alkotott PSZÁF rendelkezést pedig jogszabálynak minősítette volna.
A köztársasági elnök végezetül hangsúlyozza: a PSZÁF rendelkezés Törvény szerinti fogalmának tartalmi vizsgálata is arra az eredményre vezet, hogy jogszabállyal állunk szemben. A PSZÁF rendelkezés ugyanis a Törvény szövege alapján olyan aktus lenne, mely egyrészt normatív jellegű - hiszen absztrakt ismérvek szerint meghatározott, nem zárt címzetti körhöz szól - másrészt pedig az államigazgatási szervezetrendszeren kívüli magánjogi jogalanyokat is kötelez. Mindezek alapján úgy véli, hogy a Törvény jogalkotási hatáskörrel ruházna fel egy olyan állami szervet, mely az Alkotmány szerint azzal nem rendelkezik. Miután pedig az Alkotmány értelmében jogalkotási hatáskör csak az Alkotmányban adható, a Törvény idevonatkozó rendelkezéseit [1-5. §-ait, valamint a 6. § (3) bekezdés a), illetőleg c)-e) pontjait] ellentétesnek tartja az Alkotmánynak a jogszabály-kategóriákat és a kibocsátásukra feljogosított állami szerveket taxatíve felsoroló 19. § (3) bekezdése a) és b) pontjával, 32/D. § (4) bekezdésével, 35. § (2) bekezdésével, 37. § (3) bekezdésével és 44/A. § (2) bekezdésével.
Tekintettel arra, hogy a köztársasági elnök indítványa kifejezetten a PSZÁF rendelkezés, mint jogszabályi forma alkotmányellenességének megállapítására irányul, az Alkotmánybíróság a Törvény egyéb rendelkezéseit [6. § (1) és (2) bekezdése, valamint a (3) bekezdés b) pontja] nem vizsgálta.
II.
A köztársasági elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság által figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés
a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;
b) törvényeket alkot;"
"32/D. § (4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A Törvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
"1. § A hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996 . évi CXII. törvény (a továbbiakban: Hpt .) 235. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki:
"(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke arra, hogy rendelkezésben állapítsa meg:
a) az adósok és a fedezetek minősítésének szempontjaira,
b) a Felügyelet felé történő adatszolgáltatás tartalmára, formájára, az adatszolgáltatás módjára és időpontjára,
c) a hitelintézetek befektetési szabályzatára,
d) a belső ellenőrzési rendszerekre, eljárásokra vonatkozó részletes szabályokat."
2. § A tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény (a továbbiakban: Tpt .) 451. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki:
"(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke arra, hogy rendelkezésben állapítsa meg:
a) a szabályozott piac, a tőzsde és az elszámolóházi, valamint a központi szerződő fél tevékenységet végző szervezet Felügyelet részére történő adatszolgáltatási kötelezettségének tartalmát, módját és gyakoriságát;
b) a befektetési alapkezelő üzleti, szolgáltatási tevékenységéhez kapcsolódó, a Felügyelet részére történő adatszolgáltatási kötelezettségét, az adatszolgáltatás tartalmát, felépítését, módját, gyakoriságát;
c) a kockázati tőkealapok, illetve a kockázati tőkealap-kezelők e törvény szerinti tevékenységéhez kapcsolódó, a Felügyelet részére történő adatszolgáltatási kötelezettségét, az adatszolgáltatás tartalmát, módját, gyakoriságát és időpontját;
d) a központi értéktár Felügyelet részére történő adatszolgáltatási, valamint tájékoztatási kötelezettségének tartalmát, módját és gyakoriságát;
e) a belső ellenőrzési rendszerekre, eljárásokra vonatkozó részletes szabályokat;
f) az ISIN azonosítóra vonatkozó részletes szabályokat;
g) a Felügyelet által elfogadott, illetve a nemzetközi pénzügyi piacokon általában használt nyelveket."
3. § A biztosítokról és a biztosítási tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény (a továbbiakban: Bit.) a 235. §-t követően a következő 235/A. §-sal egészül ki:
"235/A. § Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke, hogy
a) a független biztosításközvetítői jelentés szabályait,
b) a technikai kamatláb legnagyobb mértékét,
c) a biztosítók által a Felügyeletnek teljesítendő belső adatszolgáltatás rendjét és tartalmát,
d) a biztosító kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási terméke eredményelszámolásának és adatszolgáltatásának szabályait,
e) az aktuáriusi jelentés tartalmi követelményeit,
f) a Felügyeletnek az összevont alapú felügyeleti feladatok ellátásához szükséges rendszeresen szolgáltatandó adatok körét
rendelkezésben állapítsa meg."
4. § A befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei szolgáltatókról, valamint az általuk végezhető tevékenységek szabályairól szóló. 2007. évi CXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Bszt.) 180. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki:
"(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke arra, hogy a befektetési vállalkozás és az árutőzsdei szolgáltató Felügyelet részére történő adatszolgáltatási kötelezettségét, az adatszolgáltatás tartalmát, felépítését, módját és gyakoriságát rendelkezésben állapítsa meg."
5. § A viszontbiztosítókról szóló 2007. évi CLIX. törvény (a továbbiakban: Vbit.) 155. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki:
"(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke, hogy
a) a viszontbiztosítók belső adatszolgáltatásának rendjét és tartalmát,
b) a Felügyeletnek az összevont alapú felügyeleti feladatok ellátásához szükséges rendszeresen szolgáltatandó adatok körét
rendelkezésben állapítsa meg."
6. §
[... ]
(3) A Bit.
a) 44. §-ának (3) bekezdésében a "pénz-, tőke- és biztosítási piac szabályozásáért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) rendeletben" szövegrész helyébe a "Felügyelet elnöke rendelkezésben" szöveg,
[... ]
c) 72. §-ának (5) bekezdésében a "miniszter a biztosítók belső adatszolgáltatásának rendjéről és tartalmáról szóló rendeletben" szövegrész helyébe a "Felügyelet elnöke a biztosítók belső adatszolgáltatásának rendjéről és tartalmáról szóló rendelkezésben" szöveg,
d) 183. §-ának (3) bekezdésében a "miniszter által kiadott rendelet rendelkezéseinek"
szövegrész helyébe a "Felügyelet elnöke által kiadott rendelkezésben foglaltaknak" szöveg,
e) 86. §-ának (5) bekezdésében, 99. §-ának (1) bekezdésében, 110. §-ában, 171. §-ának (2) bekezdésében és 180. §-ának (2) bekezdésében a "miniszter rendeletben" szövegrész helyébe a "Felügyelet elnöke rendelkezésben" szöveg
lép."
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során először is áttekintette a jogalkotási hatáskörrel kapcsolatos gyakorlatát.
1.1. A miniszter jogalkotási hatáskörének államtitkárra történő átruházhatóságával összefüggésben az Alkotmánybíróság leszögezte: "[a] miniszter jogalkotó hatásköre - mint valamennyi jogalkotó hatáskör - az Alkotmányon alapul." Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése ugyanis egyértelműen a Kormány tagjai (a miniszterelnök és a miniszterek) rendeletalkotásáról szól, következésképpen az államtitkár a minisztert rendeletalkotási hatáskörében nem helyettesítheti. A helyettesítési hatáskör a miniszter jogalkotási hatásköre tekintetében - tartalmilag - e hatáskör vertikális átruházását jelenti, ami sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését [37/2006. (IX. 20.) AB határozat, ABH 2006, 480, 485, 486.].
Az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozatban elvi éllel kimondta: "[a]z Alkotmány tehát a jogszabályalkotás tekintetében egy zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való hierarchikus viszonyukról s az Alkotmány, a 32/A. §-a révén, gondoskodik a jogforrási hierarchia Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról is. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azáltal, hogy a jogalkotói hatáskör alkotmányon alapuló hatáskör, e hatáskör gyakorlásának esetleges átruházása is az "alapító norma", az Alkotmány szabályozási tárgya kell hogy legyen, azaz a "helyettesítésnek" is az Alkotmányon kell alapulnia." (ABH 2006, 485.) A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapító határozat nyomán a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény 1. § (9) bekezdése módosította a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényt, amelynek hatályos 31. § (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a minisztert a rendelet kiadásában nem lehet helyettesíteni.
1.2. Egy másik ügyben - a köztársasági elnök előzetes normakontroll-kérelme alapján - az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek ítélte a jogszabályalkotásra vonatkozó egyetértési jogot [124/2008. (X. 14.) AB határozat, ABH 2008, 988.].
Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában rámutatott, hogy a jogalkotás közvetlenül az Alkotmányon alapuló és ezért törvénnyel nem korlátozható közhatalmi hatáskör, az Alkotmány maga határozza meg, hogy mely állami szerv és milyen formában bocsáthat ki jogszabályt. (ABH 2008, 999.)
Hangsúlyozta továbbá az Alkotmánybíróság: az érintett alkotmányi rendelkezésekből és ezek alkotmánybírósági értelmezéséből egyértelműen következik, hogy jogalkotó hatáskörrel csak az Alkotmány ruházhat fel egy szervet. Az Alkotmányban nevesített jogalkotó szervek között az egyetértési jogkörrel felruházni kívánt országos szakszervezeti szövetségek nem szerepelnek. Az Alkotmány alapján tehát az érdekképviseletek nem jogalkotó szervek, ezért jogszabályalkotásra a jogszabály kibocsátásához kapcsolódó egyetértési joguk alapján való törvényi felhatalmazásuk ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a hatalommegosztás elvével és az Alkotmánynak a Kormány, illetve a miniszterek jogalkotását szabályozó rendelkezéseivel (ABH 2008, 1000.).
1.3. A Jat. alkotmányellenességét megállapító 121/2009. (XII. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy jogforrást mindkét értelemben - "jogszabály", illetve "jogalkotó hatáskör" - csak az Alkotmány határozhat meg, hiszen a jog érvényességének végső forrása jogilag az Alkotmány. Mivel a jogszabályok fajtáit és kötelező erejét maga az Alkotmány határozza meg, az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nem létezhet.
A hivatkozott határozat azt is tartalmazza, hogy az Alkotmányban meghatározott szervek, az abban megjelölt terjedelemben, és csak az ott meghatározott elnevezéssel jogosultak jogszabály kibocsátására. Az Alkotmány szerint jogalkotó szerv az Országgyűlés, a Kormány, a Kormány tagjai, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és a helyi önkormányzatok, illetve rendkívüli, valamint szükségállapot idején a Honvédelmi Tanács, valamint a köztársasági elnök. (ABK 2009. december, 2080, 2085, 2087.)
2. Az Alkotmánybíróság változatlanul irányadónak tekinti a jogalkotási hatáskörrel kapcsolatos eddigi gyakorlatát, amelyet a jelen ügy elbírálása során is figyelembe vett. Ennek megfelelően azt vizsgálta, hogy a PSZÁF rendelkezés jogszabály-e, és bevezetésére van-e alkotmányi felhatalmazás.
2.1. A T/10997. számú törvényjavaslat általános indokolása szerint szükség van arra, hogy a PSZÁF elnöke az ajánlások, valamint határozatok mellett a felügyelt személyekre és szervezetekre kötelező erejű rendelkezéseket is kiadhasson. A törvényjavaslat 1. §-a eredetileg a Jat. módosítására irányult, amely egyrészt kiegészítette volna a jogalkotó szervek listáját a PSZÁF elnökével, másrészt meghatározta volna a "rendelkezés", mint jogszabály személyi hatályának terjedelmét, valamint előkészítésének részletes szabályait is. Az Országgyűlés az 1. §-t a jelenlévő képviselők kétharmada támogatottságának hiányában elvetette. Az elfogadott Törvény indítvánnyal érintett rendelkezéseit vizsgálva is megállapítható, hogy az egyes ágazati törvények módosítása révén olyan tartalmú felhatalmazást kapott a PSZÁF elnöke, amely normatív jellegű és kötelező erejű szabályozás megalkotására jogosította fel. A PSZÁF rendelkezések személyi hatálya kiterjed pl. a hitelintézeti adósokra (minősítés szempontjainak meghatározása), a tőkepiaci szereplők adatszolgáltatási kötelezettsége tartalmának, módjának és gyakoriságának meghatározására, a biztosítók adatszolgáltatási rendjére.
Ezért az Alkotmánybíróság - osztva az indítványozó álláspontját - megállapította, hogy a Törvény jogalkotási hatáskörrel hatalmazza fel a PSZÁF elnökét, az általa kiadott rendelkezés pedig ennek megfelelően jogszabályi kötőerővel bírna.
2.2. A T/10997. számú törvényjavaslattal egyidejűleg a T/10996. számú törvényjavaslatot is előterjesztette a Kormány, amely az Alkotmány módosítására irányult. Elfogadása esetén megteremtette volna az autonóm államigazgatási szerv és a kormányhivatal vezetőjének jogalkotási hatáskörét. Az Országgyűlés azonban az Alkotmány módosítására irányuló javaslatot az összes képviselő kétharmada támogatottságának hiányában elvetette.
Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásában is hangsúlyozza: az Alkotmány kizárólagos szabályokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az állami szervek milyen jogszabályokat alkothatnak. Így az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és b) pontja szerint az Országgyűlés alkotja meg a Magyar Köztársaság Alkotmányát, és törvényeket alkot. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése értelmében a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, az Alkotmány 37. §
(3) bekezdés alapján a Kormány tagjai [az Alkotmány 33. § (1) bekezdése szerint a Kormány tagja a miniszterelnök és a miniszterek] törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szól az önkormányzati rendeletalkotásról, míg az Alkotmány 32/D. §
(4) bekezdése rendelkezik arról, hogy a Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki.
Az Országgyűlés jogkörét érintően - az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett - rendkívüli állapot esetén az Alkotmány 19/B. § (3) bekezdése a) pontja alapján a Honvédelmi Tanács gyakorolja az átruházott jogokat, a 19/B. § (4) bekezdés szerint a Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat törvényhozási tárgyban. Szükségállapot idején pedig a köztársasági elnök jogosult rendeletalkotásra, amely az Alkotmány 19/C. § (2) bekezdése értelmében a rendkívüli intézkedések bevezetésére irányulhat.
Az Alkotmány - a jogszabályalkotásra feljogosított szervek és személyek helyettesítését illetően - szól a miniszterelnök helyettesítéséről is. Az Alkotmány 33. § (2) bekezdése szerint a miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesíti. E szabály a jogszabályalkotással is összefügg, mivel egyrészt az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja: a kormányrendeleteket a miniszterelnök írja alá, másrészt mert a miniszterelnök, mint a Kormány tagja az Alkotmány 37. § (3) bekezdés alapján maga is alkothat rendeletet. Az Alkotmány 33. § (2) bekezdésébe foglalt helyettesítési szabály ezért a kormányrendelet és a miniszterelnöki rendelet megalkotására is irányadó.
Az Alkotmány tehát kizárólagosan és kimerítően a felsorolt szerveket illetőleg személyeket ruházza fel jogalkotási hatáskörrel. Ebből következően minden olyan törvényi (rendeleti, vagy bármilyen egyéb) szabályozás közvetlenül sérti az Alkotmány ezen rendelkezéseit akkor, ha valamely más - az Alkotmányban nem nevesített - szervnek vagy személynek is biztosít jogalkotási hatáskört.
2.3. Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettekből következően megállapította: a Törvény 1-5. §-ai, valamint a 6. § (3) bekezdés a), illetőleg c)-e) pontjai olyan személyt - a PSZÁF elnökét - hatalmaznak fel jogszabály (rendelkezés) alkotási hatáskörrel, akit az Alkotmány ilyen jogosítvánnyal nem ruház fel. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a Törvény érintett rendelkezései ellentétesek az Alkotmány 19. § (3) bekezdése a) és b) pontjával, 32/D. § (4) bekezdésével, 35. § (2) bekezdésével, 37. § (3) bekezdésével és 44/A. § (2) bekezdésével.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Budapest, 2010. március 29.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1389/A/2009.
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat tartalmazza 1.3. pont alatt azt a következő mondatot: "Mivel a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit maga az Alkotmány határozza meg, az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nem létezhet."
Ezen megállapítással kapcsolatban szeretném hangsúlyozni, hogy a jelen határozat és a hivatkozott 121/2009. (XII. 17.) AB határozat (ABK 2009. december, 2080.) a hazai jogalkotás tekintetében fogalmazta meg ezt a követelményt. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy az uniós jogforrások ne tartoznának a jogrendszer egészébe. E tétel tehát csak akként értelmezhető, hogy: mivel a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit maga az Alkotmány határozza meg, az Alkotmányban felsoroltakon kívül hazai jogforrás nem létezhet. A legkézenfekvőbb példa: a közvetlenül alkalmazandó uniós rendelet nyilvánvalóan forrása a magyar jognak, jóllehet az Alkotmányban expressis verbis nincs "felsorolva", hanem csak az Alkotmány 2/A. §-ának utalása révén kapcsolódik be jogrendszerünkbe.
Mindez annál is fontosabb a szememben, mivel, ha a fentiek, az indítvány tárgyává tett konkrét problémával első ránézésre nincsenek is szoros összefüggésben, merőben más a helyzet, ha a PSZÁF hatáskörébe tartozó ügyek mögöttes európajogi hátterére is kitekintünk.
Az előzetes alkotmányossági vizsgálat tárgyává tett és az indítványozó aggodalmait igazoló törvénymódosítás ugyanis olyan törvényeket módosított volna, amelyek jogharmonizációs záradékaikban, illetve mellékleteikben mintegy nyolcvan (egyenként három-négy másik irányelvet módosító) irányelvnek és három rendeletnek történő megfelelést szolgálják. (A hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény tizenkét irányelvből és egy rendeletből, a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény huszonnégy irányelvből, a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény harmincöt irányelvből, a befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei szolgáltatókról, valamint az általuk végezhető tevékenységek szabályairól szóló 2007. évi CXXXVIII. törvény nyolc irányelvből és két rendeletből, a viszontbiztosítókról szóló 2007. évi CLIX. törvény pedig három irányelvből fakadó kötelezettségek végrehajtására hivatott.) Közöttük értelemszerűen vannak olyan normatív szabályok, amelyek az Alkotmányban tételesen felsorolt jogforrások mellett törvényi szintű, sőt közvetlenül alkalmazandó jogforrásként érvényesülnek az alapító és módosító szerződések konkrét rendelkezései vagy éppen az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata alapján.
Mindezt az Alkotmánybíróság elé újabb és újabb formában érkező európajogi problémákra figyelemmel tartottam fontosnak rögzíteni.
Budapest, 2010. március 29.
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró