4/2000. (III. 17.) AB határozat
Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzatának a lakásépítés és -vásárlás helyi támogatásáról szóló 23/1996. (IV. 19.) rendelete felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírás felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzatának a lakásépítés és -vásárlás helyi támogatásáról szóló 23/1996. (IV. 19.) rendelete 7. § b) pontja alkotmányellenes, ezért ezt a rendelkezést megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője - mivel a törvényességi ellenőrzés körében kiadott felhívásával a XVII. kerületi képviselő-testület nem értett egyet - Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzatának a lakásépítés és -vásárlás helyi támogatásáról szóló 23/1996. (IV. 19.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 7. § b) pontja törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Álláspontja szerint a kifogásolt előírás a jogbiztonság alkotmányos elvét sérti, mivel "nem konkrét normatívákra utalva, azokat meghatározva fogalmazza meg a (lakásvásárlási és -építési) támogatásból kizárt családok körét", hanem "meghatározatlan, lényegileg tartalom nélküli szabályozási fogalomsort alkalmaz", s "a szubjektív megítélés körébe sorolja a támogatási kérelmek kielégítését vagy elutasítását".
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:
1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".
Az Ötv. 63. § (2) bekezdés első mondata alapján "a fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, e körben rendeletalkotási jog illeti meg". A 63/A. § b) pontjának megfelelően a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörében "ellátja a lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatokat, ennek keretében: elkészíti a lakásépítési és lakásrehabilitációs tervet és összehangolja megvalósítását; meghatározza a lakásépítés támogatásának rendszerét, létrehozza az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó lakbérövezeteket, dönt a lakbérmegállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, szabályozza az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréjének feltételeit".
Budapest Főváros Közgyűlése e törvényi felhatalmazás alapján alkotta meg az önkormányzati tulajdonban álló lakások lakbérövezeteiről, a lakbérmegállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, valamint a lakásépítés támogatásának rendszeréről szóló 50/1995. (X. 20.) rendeletét (a továbbiakban: Kgyr.).
Az Ötv. 65/A. § (2) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
"A közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével."
A Kgyr. 20. § (3) bekezdése - az idézett törvényi szabályozásra figyelemmel - előírja: "jelen rendeletben nem szabályozott kérdésekben a kerületi önkormányzatok helyi rendeletet alkothatnak, amelyben a helyi támogatás odaítélésének egyéb szabályait megállapíthatják". A Kgyr. 21. § (3) bekezdése pedig arra hatalmazza fel a lakástulajdonos önkormányzatokat, hogy e közgyűlési rendeletben foglaltak "érvényesítése érdekében alkossanak helyi rendeletet".
2. A XVII. kerületi képviselő-testület az idézett törvényi és fővárosi közgyűlési szabályozások alapján alkotta meg az Ör.-t. E rendelet 2. §-a alapján helyi támogatás nyújtható
"a) magánszemély tulajdonában lévő lakás építéséhez, bővítéséhez, átalakításához, valamint emeletráépítés, tetőtér-beépítés útján és egyéb módon történő létesítéséhez, felújításához, vagy
b) a lakás tulajdonjogának magánszemély általi megszerzéséhez, ha arra vásárlás és lakás tulajdoni hányad megszerzése útján kerül sor, beleértve az önkormányzatok által üresen, forgalmi áron történő önkormányzati lakás értékesítését is".
A 6. § rendelkezésének megfelelően "a helyi támogatás odaítéléséről első fokon a polgármester, másodfokon a képviselő-testület dönt". A 7. § a lakásépítési és -vásárlási támogatásokból való kizárás feltételeit szabályozza. A 7. § h) pontja szerint kizárt a támogatásból, aki "nem tudja hitelt érdemlően bebizonyítani, hogy készpénz-megtakarítása eléri az építési, felújítási költség, illetve vételár 20%-át". A 7. § i) pontja alapján nem támogatható, "akinek és a vele együtt költözőknek (együttlakóknak) a kérelem beadását megelőző 12 hónapra számított egy főre jutó havi nettó jövedelme a legkisebb öregségi nyugdíj háromszoros összegét meghaladja". Ugyancsak a lakásgondok helyi támogatás nélküli megoldását valószínűsítő, de objektív összetevőkkel meghatározott feltételt említ a j) pont: nem jár támogatás annak, "akinek és a vele együtt költözők ingó, ingatlanvagyona értékének összege a legkisebb öregségi nyugdíj háromszoros összegét meghaladja". A 7. §-nak a kezdeményezésben támadott b) pontja szerint nem adható támogatás annak a családnak, illetve személynek, "akinek foglalkozásából, tevékenységéből, életviteléből következtethető, hogy lakásgondját a helyi támogatás felvétele nélkül is képes megoldani".
Ez a rendelkezés nemcsak azokat zárta ki a támogatás felvételének lehetőségéből, akikről jövedelmük, készpénzvagyonuk, ingóságaik, illetve ingatlanvagyonuk meghatározott értéke, illetve mértéke alapján önállóan is képesek megoldani lakásgondjukat. A kifogásolt szabályozás nem a foglalkozás, tevékenység, illetve életvitel valamely objektív sajátosságából, hanem a polgármester e tényezőkből levonható következtetésétől teszi függővé a támogatás megadását. Az Ör. ezzel a szabályozásával nagyon széles, lényegét tekintve diszkrecionális mérlegelési jogkört biztosít, amelynek alapján a jogalkalmazó minden normatív korlátozás nélkül dönthet.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította: sem az Ötv., sem a Kgyr., sem más jogszabályi rendelkezés nem zárja ki, hogy a lakásépítés és vásárlás helyi támogatásának feltételeit a kerületi önkormányzat rendeletében szabályozza és a polgármester számára biztosítsa az egyedi mérlegelésen alapuló döntések megalkotását.
A rendelkező részben foglalt döntése megalkotásakor az Alkotmánybíróság tekintettel volt a korábbi határozataiban kifejtettekre is. A 63/1995. (X. 27.) AB határozat (ABH 1995. 527., 529., 530.) rámutatott, hogy az önkormányzati rendeleti szabályozás megállapíthat olyan körülményeket, amelyek figyelembevételével - az egyedi, sajátos szempontokra tekintettel - mérlegelhető a döntés. A 41/1996. (X. 4.) AB határozat pedig elvi jelentőségű megállapításként hangsúlyozta a következőket: az önkormányzatnak - ha lehetővé teszi az egyedi döntések megalkotását, a mérlegelés alkalmazását - rendeletében meg kell határoznia annak feltételeit, körülményeit. (ABH 1996. 307, 309.)
A XVII. kerületi képviselő-testület az Ör. megalkotásával kívánt eleget tenni ennek a követelménynek. A támogatásból való kizárás feltételeinek szabályozása során azonban a 7. § b) pontjában olyan körülményegyüttesre is utalt, amelynek alkalmazásával nagyon széles, lényegét tekintve diszkrecionális jogkört biztosít a polgármesternek.
Az Alkotmánybíróság már több döntésében - különösen a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban - elvi jelentőséggel hívta fel a figyelmet a jogállamiságnak arra az alkotmányos követelményére, hogy - mivel a jogbiztonság szorosan a jogállamisághoz kapcsolódik - a jogbiztonság "az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára ... előre láthatóak legyenek". (ABH 1992. 77, 84.)
Az Ör.-ben szabályozott, ilyen széles mérlegelési jogkör a rászorulók számára kiszámíthatatlanná teszi a támogatáshoz való jogosultságot, s ezért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonságot.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. kifogásolt szabályozását alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.
Alkotmánybírósági ügyszám: 14/H/1998/4.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró