496/B/1990. AB határozat
az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről és módosításáról szóló 1990. évi XXII. törvény 63. §-ában írt rendelkezések alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága jogszabály alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt előterjesztett indítvány alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről és módosításáról szóló 1990. évi XXII. törvény (a továbbiakban: tv.) 63. §-ában írt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és e jogszabályhelyek megsemmisítése iránti kérelmet elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
A Magyar Gazdasági Kamara az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről és módosításáról szóló 1990. évi XXII. törvény 63.§ (1)-(3) bekezdéseiben írt rendelkezések alkotmányellenességének a megállapítását és a megsemmisítését indítványozta. Indítványában hivatkozott arra, hogy a törvény kiadását megelőzően a jogalkotó nem tett eleget a jogszabálytervezetek véleményezésével kapcsolatos jogszabályi előírásoknak, s ennek folytán a Magyar Gazdasági Kamarának nem volt módja a tervezett jogalkotással és jogszabálymódosítással kapcsolatban véleményének előzetes kifejtésére.
A kifogásolt törvényhely alkotmányellenességét állította azért is, mert értelmezhetetlen és végrehajthatatlan rendelkezéseket tartalmaz, amelyekhez a gazdálkodó szervezetek vezetőinek anyagi felelősségét is hozzárendeli.
A felszámolási eljárásról szóló 1986. évi 11. törvényerejű rendelet 7. § (1) bekezdése szerint a gazdálkodó szervezetek elleni felszámolási eljárást csak akkor lehetett lefolytatni, ha a gazdálkodó szervezet tartósan fizetésképtelenné vált. Az 1990. évi XXII. törvény azonban a "tartósan" megszorító rendelkezést kiiktatta a jogszabály szövegéből, s ezzel a felszámolás előfeltételeként pusztán a fizetésképtelenséget jelölte meg. Noha a tv. 63. § (2) bekezdésével bevezetett módosítás felsorolja a fizetésképtelenség eseteit, ez sem segítette a szövegértelmezést, hanem nehezítette például azzal, hogy a fizetésképtelenség egyik eseteként jelölte meg azt, ha a gazdálkodó szervezet a fizetéseit megszüntette.
A Volán Tömegárú- és Bányászati Fuvarozó Vállalat indítványozó eredetileg a kifogásolt törvényhely értelmezését kérte a Legfelsőbb Bíróság Gazdasági Kollégiumától, mert megítélése szerint a törvény "fizetéseit megszüntette" kitétel még a törvényhez fűzött indokolás szövegével együtt sem értelmezhető kétséget kizáróan. A Legfelsőbb Bíróság elnöke a beadványt tartalma alapján jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránti indítványnak tekintette, és azt elbírálás végett az Alkotmánybírósághoz küldte meg.
A Videoton Elektronikai Vállalat indítványát egyrészt arra alapozta, hogy a törvény előkészítése során megsértették a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénynek a jogszabályok előkészítésére vonatkozó rendelkezéseit, mivel a törvény tervezetét sem az érintett minisztériumokkal, sem az érdekképviseleti szervekkel nem egyeztették.
Véleményünk szerint a tv. 63. §-ának az rendelkezése, amely szerint a vállalat fizetésképtelenség esetén önmaga köteles kezdeményezni a felszámolási eljárást, ellentétes az Alkotmány bevezető részében deklarált szociális piacgazdaság elvével, nem segíti elő a békés rendszerváltást, megvalósítása tömeges munkanélküliséget és halmozódó gazdasági gondokat eredményezne. További érvük, hogy e szabály alapvető jogokat és kötelességeket érinti, ezért -a tárgyalásakor hatályos alkotmányos rendelkezések szerint - az Országgyűlés csak kétharmados többséggel, alkotmányerejű törvényként fogadhatta volna el a javaslatot.
II.
Az Alkotmánybíróság az ügyben álláspontja kifejtésére kérte fel az igazságügyminisztert. Az Igazságügyi Minisztérium helyettes államtitkára nem tette vitássá annak elvi lehetőségét, hogy szélsőséges esetben a zavaros, homályos, értelmetlen jogszabályi rendelkezés ez okból való alkotmányellenességének megállapítására is sor kerülhet. Véleménye szerint azonban a jogszabályok alkotmányossága értelmezési nehézségek és célszerűtlenség címén nem vizsgálható.
Nézete szerint a vitássá tett törvényi rendelkezés alkotmányossága szempontjából súlytalan az a hivatkozás is, hogy a törvényjavaslat előkészítése során nem kérték ki az érdekképviseleti szervek véleményét. A jogszabályok előkészítésével összefüggésben az 1985. évi 11. törvényerejű rendelet 5. § b) pontjában, illetve az 1987. évi XI. törvény 27. § c) pontjában a minisztériumok kötelességévé tett véleménykérés elmulasztása maga után vonhatja a mulasztók államigazgatási jogi felelősségét, de maga a véleménykérés nem érvényességi előfeltétele a jogalkotó hatáskörének. Különösen nem csorbíthatja az Országgyűlés törvényalkotó jogkörét egy, a törvényjavaslat előkészítésének korai fázisában elkövetett mulasztás.
Az indítvány tévesen értelmezi az Alkotmány alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályait is. A felszámolási eljárás megindításának feltételei nyilvánvalóan nem tartoznak ebbe a körbe, így kétharmados többségre sem volt szükség e szabályok elfogadásakor.
Az indítványban foglalt további indokok - a szabályozás nem segíti elő a békés rendszerváltást, jelentős gazdasági és politikai feszültségeket váltana ki, stb. - amennyiben igaznak bizonyulnának is, akkor sem jelenthetik azt, hogy a kifogásolt törvényhely alkotmányellenes.
Mindezekre tekintettel az Igazságügyi Minisztérium helyettes államtitkára nem látott alapot az alkotmányellenesség megállapítására.
III.
Az Alkotmánybíróság az ügyben egyesített indítványokat és az azokban megfogalmazott indokokat nem találta alaposnak.
Az alapvető jogok és kötelességek szabályozására vonatkozóan az Alkotmány hatályos szövegét kell irányadónak tekintetni, ez pedig az alkotmányerejű törvény intézményét nem ismeri. Az 1990. évi XXII. törvény elfogadásakor hatályos Alkotmány szerint alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthatott meg. A gazdálkodó szervezetek felszámolására vonatkozó szabályok azonban sem az 1990. év márciusában, sem a jelenleg hatályos Alkotmány szerint nem minősíthetők alapvető jogot vagy kötelességet érintő normáknak.
Az indítványokban érintett szabályokat érdemben vizsgálva azok egyike sem tekinthető ellentétesnek az Alkotmány preambulumában írt szociális piacgazdaság elvével, illetőleg a jogállamiságba való békés politikai átmenet elősegítésének követelményével. A gazdálkodó szervezetek felszámolására vonatkozó előírások szigorítása éppen a piaci viszonyok erősítését kívánta szolgálni. Az indítványokban leírt negatív következmények esetleges megvalósulása, valamint az értelmezhetőség, illetőleg a végrehajthatatlanság jelen esetben nem alkotmányossági kérdés, hanem a jogszabály célszerűségére és alkalmasságára vonatkozó mérlegelés tárgya lehet. A jogszabályok célszerűségének vizsgálata azonban nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 27. § c) pontja értelmében a Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetekről azok előkészítése során az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek véleményt nyilvánítanak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogszabályelőkészítő szerveknek e vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegése azonban önmagában nem érintheti az adott törvény érvényességét. A jogszabály előkészítésre vonatkozó törvényi előírások megsértése az illetékes szervek államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg csupán.
Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja annak kimondását, hogy a jogalkotásról szóló törvény egyes rendelkezésének a figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet az elfogadott törvény vagy egyéb jogszabály alkotmányellenessége megállapításához, hanem csak akkor, ha egyben az Alkotmány valamely szabályaiba ütközik. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének értelmében ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez a rendelkezés azonban önmagában nem tette alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit. E kérdés megítélésekor azt is célszerű figyelembe venni, hogy a jogalkotásról szóló törvénynek a törvénytervezetek előkészítésére vonatkozó szabályai eltérőek attól függően, hogy a javaslatot ki terjeszti az Országgyűlés elé. Ha pl. országgyűlési képviselő a javaslattevő, az előkészítés és egyeztetés során kevesebb a kötöttség, mint amikor a Kormány nyújtja be a javaslatot. Méginkább így van ez a módosító javaslatok egyeztetése során.
Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság a támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenességét ezen az alapon sem látta megállapíthatónak, ezért az indítványokat és a megsemmisítésre irányuló kérelmeket elutasította.
Budapest, 1991. január 21.
Dr. Sólyom László s. k.
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.
alkotmánybíró
Dr. Hercegh Géza s. k.
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.
alkotmánybíró