23/2002. (VI. 21.) AB határozat
a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testületének a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról szóló 14/2000. (X. 2.) rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testületének a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról szóló 14/2000. (X. 2 ) rendelete 6. § (1) bekezdése, valamint a 2. számú melléklet 3.2. pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisített rendelkezések visszamenőlegesen, 2000. október 2. - a rendelet hatálybalépésének - napjával vesztik hatályukat.
2. Az Alkotmánybíróság a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testületének a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról szóló 14/2000. (X. 2.) rendelete 39. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, a 39. § (2) bekezdése tekintetében pedig az indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testületének a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról szóló 14/2000. (X. 2.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 6. §-a, a 39. § (1) és (2) bekezdése, valamint a 2. számú melléklet 3.2. pontja alkotmányellenességének megállapítását és e rendelkezések keletkezésükre visszamenő hatályú megsemmisítését kérte.
Az indítványozó arra hivatkozott, hogy az Ör. támadott előírásai ellentétesek Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételekről szóló 35/1993. (XI. 15.) Főv. Kgy. rendelettel (a továbbiakban: Kgyr.), a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 86. § (2) bekezdésével, a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvénnyel, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénnyel (a továbbiakban: Ötv.), a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénnyel, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénnyel, valamint az Alkotmány 44/A. §-ával és a 70/A. §-ával.
Az indítványozó kifogásolta, hogy az Ör. 6. §-a [az indítvány érdemben e § (1) bekezdését érintette] 5 éves, folyamatos, állandó jellegű kerületi lakcímbejelentést kíván meg az önkormányzati bérlakáshoz jutás feltételeként. Az indítványozó utalt a 20/2000. (VI. 16.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh.), amelyet az általa sérelmezett előírás alkotmányossága megítélésénél is alkalmazandónak vélt.
Az Ör. 39. § (1) bekezdése az indítványozói hivatkozás szerint azért alkotmánysértő, mivel "a bérbeadás feltételéről meghatározott helyen lakást" ír elő. E § (2) bekezdésében az indítványozó a tetőterek felosztása és elidegenítése szabályozását sérelmezte, s úgy vélte, hogy az "nem felel meg a jelenlegi jogszabályoknak".
Az Ör. 2. számú melléklete 3.2. pontjában foglalt előírást az indítványozó hátrányos megkülönböztetésnek tekintette.
II.
1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. 6. § (1) bekezdése és a 2. számú melléklet 3.2. pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány a következők miatt megalapozott.
1.1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Lt. több tárgykörben rendeletalkotásra hatalmazta fel a helyi önkormányzat képviselő-testületét. A fővárosi közgyűlés és a kerületi önkormányzatok képviselő-testülete rendeletalkotási jogkörének terjedelmét és a fővárosi, valamint a kerületi önkormányzati rendeletek egymáshoz való viszonyát az önkormányzati lakások bérbeadásának szabályozásában azonban az Ötv. és az Lt. további rendelkezései határozzák meg.
Az Ötv. 65/A. § (1)-(2) bekezdése a következő előírást tartalmazza:
"(1) Törvény határozza meg, hogy rendelkezései végrehajtására a közgyűlés, illetve a kerületi képviselő-testület alkothat rendeletet.
(2) A közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével."
Az önkormányzati bérlakáshoz jutás feltételeinek fővárosi önkormányzati rendeleti szintű szabályozására egyrészt az Ötv. 63/A. § b) pontja tartalmaz felhatalmazást, amely szerint a fővárosi önkormányzat:
"b) ellátja a lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatokat, ennek keretében: elkészíti a lakásépítési és lakásrehabilitációs tervet és összehangolja megvalósítását; meghatározza a lakásépítés támogatásának rendszerét, létrehozza az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó lakbérövezeteket, dönt a lakbérmegállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, szabályozza az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréjének feltételeit;"
Konkrétabb rendeletalkotási felhatalmazást tartalmaz az Lt. 86. §-a, melynek (1) bekezdése szerint a fővárosi közgyűlés rendeletben határozza meg a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások
a) bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeket;
b) cseréje esetén a hozzájárulás, illetőleg a megtagadás feltételeit.
Az Lt. 86. §-ának (2) bekezdése pedig kimondja, hogy a kerületi önkormányzat e törvény és a fővárosi közgyűlés rendeletének keretei között alkot önkormányzati rendeletet. Az Lt. az önkormányzati lakás bérbeadásának szociális feltételeit nem szabályozza, hanem a 3. § (1) bekezdésében a helyi önkormányzatot hatalmazza fel az e tárgyú rendeletalkotásra.
A fővárosban az önkormányzati lakások bérbeadásának szociális, jövedelmi és vagyoni feltételeit a Kgyr. határozza meg. A Kgyr. - a törvényi felhatalmazásának megfelelően - csak azokat a szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeket szabályozza, amelyek fennállása esetén a fővárosban önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának helye van. Az indítványozó által is hivatkozott Abh. megállapítja: "A kerületi képviselő-testület a tulajdonában álló lakások szociális, jövedelmi, vagyoni helyzet alapján történő bérbeadásának szabályozása során kötve van a Kgyr. előírásaihoz, csak annak keretei között állapíthat meg további szabályokat. Tekintettel arra, hogy a Kgyr. nem állapít meg a bérbeadás feltételeként helybenlakási követelményeket, ilyen feltételek előírására felhatalmazást sem ad, a kerületi képviselő-testület nem jogosult arra, hogy rendeletében az önkormányzati lakások szociális, jövedelmi és vagyoni helyzet alapján történő bérbeadását - a szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeken túl - további, a szociális helyzettel összefüggésben nem álló helybenlakási előírásokhoz kösse." (ABH 2000. 434., 437.)
Az Ör. 6. § eljárás alá vont (1) bekezdése azáltal, hogy a tulajdonában lévő lakások bérbeadásának valamennyi esetére nézve 5 éves, folyamatos, állandó, kerületi lakcímbejelentési követelt meg, ellentéles az Ötv., az Lt. és a Kgy. bemutatott szabályozásával. A ferencvárosi önkormányzat ugyanis túllépte rendeletalkotási hatáskörét, amikor a szociális tárgyú bérbeadásra vonatkozóan a szociális, jövedelmi, vagyoni körülmények körébe nem tartozó feltételt írt elő a bérbeadás (illetve az azt megalapozó lakás-nyilvántartási kérelem) előterjesztésének feltételeként.
1.2. Az Ör. 2. számú melléklete - az Ör. 5. § (6) bekezdésének értelmező szabálya alapján - a szociális, vagyoni, jövedelmi helyzet elbírálásához felhasználható pontszámokat tartalmazza. E melléklet 3.2. pontja - a családi körülményekre irányuló feltételek körében - a folyamatos lakáskérelem benyújtása óta eltelt évek számát 10 pont/év mértékben rendeli figyelembe venni.
A lakáskérelem benyújtása óta eltelt időszak vizsgálata nem tartozik azoknak a körülményeknek a körébe, amelyeket a kerületi önkormányzat - rendeletében - a szociális, vagyoni, jövedelmi helyzet elbírálása során értékelhet. A ferencvárosi önkormányzat azáltal, hogy a lakáskérelem elbírálásánál ilyen feltétel figyelembevételét írta elő, túllépte rendeletalkotási hatáskörét.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság ezt az előírást is - az e határozat indokolásának II. fejezet 1.1. pontjában kifejtettekkel azonos megfontolások alapján - alkotmányellenessé nyilvánította és a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette.
1.3. Az indítványozó a támadott jogszabályoknak a keletkezésükre visszamenő hatályú megsemmisítését kérte. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (1) bekezdése értelmében a határozat közzétételének napján veszti hatályát az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek ítélt jogszabály vagy annak rendelkezése. A fő szabálytól eltérő lehetőséget biztosít az Alkotmánybíróság számára az Abtv. 43. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés, amely szerint az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy a konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
Az Alkotmánybíróság a megsemmisítés határidejét visszamenőlegesen, az Ör. hatálybalépésének időpontjában állapította meg, hogy megszüntesse az indítványozót a lakáskérelme előterjesztésétől (így érdemi elbírálásától) elzáró jogi helyzetet, s ezáltal lehetővé tegye a lakáskérelemnek az érintett szociális helyzetétől függő értékelését.
2. Az indítványozó az Ör. 39. § (1) és (2) bekezdését is támadta. E rendelkezések - az Ör. A lakások és helyiségek elidegenítése című IV. fejezetében - ún. átmeneti szabályozásokat tartalmaznak a következők szerint:
"(1) Az Aszódi lakótelepen az alábbi további szabályokat is alkalmazni kell:
a) Az üres lakásokat és mosókonyhákat műszaki csatolásra fel kell ajánlani a szomszéd lakás bérlőjének. Ha a csatolás nem jött létre, a lakásokat bérbeadás útján kell hasznosítani. Ha az épületben egy helyiség van és a csatolás nem jött létre, a helyiség elsősorban társasházi közös tulajdonként hasznosítható. Egy épületen belüli, egynél több ilyen helyiség nem lakás célra bérbe adható.
b) A lakások eladása esetén azok a bérlők, akik a területre vonatkozó hatályos RRT szerint (részben vagy egészben) bontandó toldaléképülettel vagy ilyen garázzsal 2001. január1l-jén nem rendelkeztek, illetve felszólításra azt (azokat) önként elbontják, a forgalmi értékből 70% kedvezményben részesülnek. Aki felszólításra nem tud teljesíteni, de a bontás (beleértve a közüzemi szolgáltató hálózat bontandó részét is) végrehajtására felkéri az önkormányzatot, az a forgalmi értékből 60% kedvezményben részesül.
c) A területre vonatkozó hatályos RRT által bontandónak előírt toldaléképülettel, illetve garázzsal rendelkező bérlőnek a lakást eladni nem lehet.
(2) Az Aszódi lakótelepen a tetőtér beépítési program lakásainál az alábbi szabályokat is alkalmazni kell:
a) A lakások elidegenítését csak azután lehet elkezdeni, ha a tetőteret is tartalmazó új bérleti szerződéseket már mind megkötötték.
b) Az új bérleti szerződések megkötésekor a szerződés szerinti alapterület megállapításához a beépítetlen tetőtér alapterületét 0,5-es szorzóval kell figyelembe venni.
c) A vételár a forgalmi érték 30%-a."
2.1. Az Ör. idézett előírásai közül a 39. § (1) bekezdés a) pontja a lakás- és helyiségbérlet néhány különös szabályát állapítja meg, amikor az üres lakások és mosókonyhák hasznosítását (műszaki csatolással kialakított bérleménynövekedés útján) kívánja elsődlegesen lehetővé tenni.
Az Lt. már említett 3. § (1) bekezdése az önkormányzati tulajdonban lévő bérlakás, e törvény 36. § (2) bekezdés első mondata pedig az önkormányzat tulajdonában lévő helyiség bérbeadásának feltételeit szabályozza.
Az Ör. vizsgált szabályozása e felhatalmazás alapján keletkezett, s nem a szociális szempontok alapján történő bérbeadásra vonatkozik, hanem a lakás-, illetve helyiséghasználattal összefüggő gazdaságossági, műszaki szempontokon alapul.
Az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlata szerint - a jogalkotói mérlegelés célszerűségi (műszaki, technikai, gazdasági) körülmények alapján történő felülvizsgálatát nem végzi el. Az .Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott szabályozások és az Alkotmány hivatkozott rendelkezései között nincs alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggés. Az Alkotmánybíróság ezért az érdemi vizsgálatot ebben a tekintetben mellőzte, s az indítványt a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően elutasította.
2.2. Az Ör. 39. § (2) bekezdése a tetőtéri lakások elidegenítésének néhány különös szabályát tartalmazza. Az indítványozó e rendelkezések tekintetében nem jelölt meg olyan konkrét alkotmányi vagy törvényi előírást, amellyel a támadott szabályt ellentétesnek vélte. Az Alkotmánybíróság ezért az érdemi alkotmányossági vizsgálatot ebben a vonatkozásban sem folytatta, le és az indítvány visszautasításáról határozott.
Az Alkotmánybíróság e határozatának közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 13/B/2002.