20/2000. (VI. 16.) AB határozat
Budapest Főváros Terézváros Önkormányzatának Képviselő-testülete által az önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről alkotott 30/1993. (XII. 27.) számú önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének megállapítása iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest Főváros Terézváros Önkormányzatának Képviselő-testülete által az önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről alkotott 30/1993. (XII. 27.) számú önkormányzati rendelet 7. § (2) bekezdés c) pontja, a 13. § (1) bekezdésének utolsó fordulata, valamint 59. §-a törvénysértő, ezért azokat megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet 13. § (4) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A fővárosi közigazgatási hivatal vezetője - mivel az önkormányzat törvényességi felhívásával nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben Budapest Főváros Terézváros Önkormányzatának Képviselő-testülete által az önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről alkotott 30/1993. (XII. 27.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 7. § (2) bekezdés c) pontja, a 13. § (1) és (4) bekezdései, valamint 59. § (1)-(3) bekezdései törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezi.
1. Az Ör. 7. § (2) bekezdés c) pontja szerint az önkormányzat szociális, jövedelmi és vagyoni helyzet alapján történő bérbeadás esetén nem ad bérbe lakást annak a pályázónak, aki a pályázat benyújtására megállapított határnaptól számítva öt évnél rövidebb idő óta rendelkezik állandó bejelentett lakással, illetve tartózkodási hellyel a fővárosban, és nem lakik öt éve folyamatosan a Terézvárosban.
Indítványozó szerint az Ör.-nek ez a rendelkezése jogellenes. A fővárosi kerületi önkormányzat ugyanis a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 86. § (2) bekezdése alapján csak az Lt. és a fővárosi közgyűlés által az önkormányzati lakás bérbeadásának szociális feltételeit szabályozó rendelet keretei között szabályozhatja a szociális helyzet alapján történő bérbeadás feltételeit.
Sem az Lt., sem az önkormányzati lakás bérbeadásának szociális, jövedelmi és vagyoni feltételeit szabályozó 35/1993. (XI. 15.) Főv. Kgyr. számú rendelet nem határoz meg a bérbeadás feltételéül meghatározott idejű helyben lakást, de e jogszabályok felhatalmazást sem adnak a kerületi önkormányzatnak arra, hogy a rendeletében ilyen feltételt előírjon.
2. Az Ör. 13. § (1) bekezdésének utolsó fordulata szerint a pályázatnak tartalmaznia kell az óvadék megfizetésére vonatkozó vállalást. Amennyiben a pályázat ezt nem tartalmazza úgy a 13. § (4) bekezdése alapján a pályázat érvénytelen.
Az Ör.-nek - a 29/1997. (X. 31.) számú önkormányzati rendelettel megállapított - 59. §-a a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"(1) A határozott időre szóló lakás- és helyiségbérleti szerződés megkötésénél - biztosítékként - óvadékot kell kikötni.
(2) Az óvadék mértéke három havi bérleti díjnak megfelelő összeg.
(3) Az önkormányzatot megillető óvadék befizetését a szerződés megkötésekor igazolni kell.
(4) A bérbeadó az óvadékból a bérlővel szembeni követelését közvetlenül kielégítheti, ha a bérlő a fizetési kötelezettségét írásbeli felhívás ellenére sem teljesíti. Az így felhasznált óvadékot a bérlő köteles 30 napon belül kiegészíteni.
(5) A szerződés megszűnése esetén a fel nem használt óvadék visszajár a bérlőnek."
Az indítvány ugyan csak az 59. § (1)-(3) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát kéri, az Alkotmánybíróság - mivel az 59. § további két bekezdése is óvadékra vonatkozó rendelkezést tartalmaz - az eljárást kiterjesztette az 59. § (4)-(5) bekezdésére is.
Indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 434. §-ában, az Lt.-ben szabályozott jogalkotó hatáskörén túlterjeszkedve állapította meg az Ör. e rendelkezéseit. Ezért az Ör.-nek az óvadék szabályozását tartalmazó rendelkezései sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében, valamint az Ötv. 16. § (1) bekezdésében foglaltakat.
II.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítvány megalapozott.
1. A fővárosi közgyűlés és a kerületi önkormányzatok képviselő-testülete rendeletalkotási jogkörének terjedelmét és a fővárosi, valamint a kerületi önkormányzati rendeletek egymáshoz való viszonyát az önkormányzati lakások bérbeadásának szabályozásában az Ötv. és az Lt. határozza meg.
Az Ötv. 65/A. § (1)-(2) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
"(1) Törvény határozza meg, hogy rendelkezései végrehajtására a közgyűlés, illetve a kerületi képviselő-testület alkothat rendeletet.
(2) A közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével."
Az önkormányzati bérlakáshoz jutás feltételeinek fővárosi önkormányzati rendeleti szintű szabályozására egyrészt az Ötv. 63/A. § b) pontja tartalmaz felhatalmazást, mely szerint a fővárosi önkormányzat:
"b) ellátja a lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatokat, ennek keretében: elkészíti a lakásépítési és lakásrehabilitációs tervet és összehangolja megvalósítását; meghatározza a lakásépítés támogatásának rendszerét, létrehozza az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó lakbérövezeteket, dönt a lakbérmegállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, szabályozza az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréjének feltételeit;"
Konkrétabb rendeletalkotási felhatalmazást tartalmaz az Lt. 86. §-a, melynek (1) bekezdése szerint a fővárosi közgyűlés rendeletben határozza meg a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások
a) bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeket;
b) cseréje esetén a hozzájárulás, illetőleg a megtagadás feltételeit.
Az Lt. 86. §-ának (2) bekezdése pedig kimondja, hogy a kerületi önkormányzat e törvény és a fővárosi közgyűlés rendeletének keretei között alkot önkormányzati rendeletet.
E rendelkezések alapján megállapítható, hogy a kerületi önkormányzat rendeletében nem dönthet szabadon a tulajdonában álló lakások szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeiről. Csak az Lt. és a Kgyr. keretei között alkothat e tárgyban rendeletet.
Az Lt. az önkormányzati lakás bérbeadásának szociális feltételeit nem szabályozza. 3. §-ának (1) bekezdésében a helyi önkormányzatot hatalmazza fel a szabályozásra:
"3. § (1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra (a továbbiakban: önkormányzati lakás) a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit."
A fővárosban az önkormányzati lakások bérbeadásának szociális, jövedelmi és vagyoni feltételeit a Kgyr. határozza meg. A Kgyr. - a törvényi felhatalmazásának megfelelően - csak azokat a szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeket szabályozza, amelyek fennállása esetén a fővárosban önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának helye van.
A kerületi képviselő-testület a tulajdonában álló lakások szociális, jövedelmi, vagyoni helyzet alapján történő bérbeadásának szabályozása során kötve van a Kgyr. előírásaihoz, csak annak keretei között állapíthat meg további szabályokat. Tekintettel arra, hogy a Kgyr. nem állapít meg a bérbeadás feltételeként helybenlakási követelményeket, ilyen feltételek előírására felhatalmazást sem ad, a kerületi képviselő-testület nem jogosult arra, hogy rendeletében az önkormányzati lakások szociális, jövedelmi és vagyoni helyzet alapján történő bérbeadását - a szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeken túl - további, a szociális helyzettel összefüggésben nem álló helybenlakási előírásokhoz kösse.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 7. § (2) bekezdésének c) pontja törvénysértő, ezért azt megsemmisítette.
2. Az Alkotmánybíróság több határozatában más települési önkormányzati rendeletek hasonló rendelkezéseinek vizsgálata kapcsán megállapította, hogy "törvényi felhatalmazás hiányában az önkormányzat a bérleti jogviszony létrejöttének feltételeként óvadék megfizetésének kötelezettségét rendeletében jogszerűen nem írhatja elő". [3/1999. (III. 24.) AB határozat , ABH 1999, 375., 378.; 10/2000. (III. 31.) AB határozat ABK 2000. április, 72., 73.; 11/2000. (III. 31.) ABK 2000. április, 74., 75.]
E megállapításának alátámasztására a határozatok indokolásában az Alkotmánybíróság a következőket fejtette ki:
A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány, illetőleg az Ötv. határozza meg. A képviselő-testület rendeletalkotási jogköréről az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint (2) bekezdése rendelkezik. A 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a helyi önkormányzat alapjogai között, a képviselő-testület hatásköreként szabályozza azt, hogy az önkormányzati ügyekben a képviselő-testület önállóan igazgat és szabályoz. A 44/A. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
A lakásbérleti jogviszony törvény által szabályozott társadalmi viszony, ezért a helyi önkormányzat csak a törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a lakásbérletre vonatkozó szabályozási jogkörrel.
A lakásbérleti viszonyok szabályozására a Ptk., illetőleg az Lt. ad jogalkotási felhatalmazást a helyi önkormányzatnak.
A lakásbérleti jogviszonyról a Ptk. 434. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. Ugyanezen § (4) bekezdése pedig kimondja, hogy jogszabály - a (2) bekezdésben említett törvény keretei között - a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja.
Arra nézve, hogy a Ptk. alkalmazásában milyen szintű jogszabályokat kell jogszabály alatt érteni a Ptk. 685. § a) pontja szabályozza:
"685. § E törvény alkalmazásában
a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet; továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály;"
A Ptk. e rendelkezése alapján az idézett 434. § (4) bekezdésének alkalmazása szempontjából jogszabálynak minősül minden jogszabály, így az önkormányzati rendelet is.
A Ptk. e rendelkezéseit figyelembe véve a lakásbérleti viszonyok szabályozásának joga csak a lakásbérletet szabályozó külön törvény keretei között illeti meg az önkormányzatokat. Ez a külön törvény az Lt., amely 3. §-ának (1) bekezdésében meghatározza, hogy mely, a lakások bérletével kapcsolatos szabályok megállapítására rendelkezik a helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörrel. Az Lt. e szabálya kimondja, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni.
E törvényi előírásokat figyelembe véve a helyi önkormányzat a tulajdonában lévő lakások bérletére vonatkozó szabályozásra rendelkezik felhatalmazással és e szabályozási jogkörét csak az Lt. keretei között gyakorolhatja.
Az Lt. több tárgykörben is szabályozási jogkörrel ruházza fel a helyi önkormányzatot, de az óvadék szabályozására felhatalmazást nem tartalmaz. Az Lt. 19. §-ának (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy önkormányzati lakás esetén, ahol a törvény a bérbe adó és a bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában a felek megállapodására utal, annak tartalmát a bérbe adó tekintetében önkormányzati rendelet határozza meg. Mivel az Lt. az óvadék intézményét nem szabályozza, e felhatalmazás alapján sem illeti meg az óvadékfizetési kötelezettség szabályozásának joga az önkormányzatot.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 13. §-ának (1) bekezdése, valamint 59. §-a törvénysértő, ezért azokat megsemmisítette.
3. Az Ör. 13. § (4) bekezdése a következő szabályt tartalmazza:
"(4) Érvénytelen az a pályázat, amely
a) az (1)-(3) bekezdésben megjelölteket nem tartalmazza, illetve nem az előírt nyomtatványon nyújtják be vagy hiányos adatokat tartalmaz;
b) szociális bérletre nem jogosult vagy kizáró feltételek alá eső személytől származik, ha a kiírás szociális bérlet létesítésére szól."
Az indítványozó e rendelkezés megsemmisítését is kérte. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 13. § (1) bekezdés utolsó fordulatának megsemmisítésével megszűnt az indítványozó által felvetett törvényességi probléma, nevezetesen az, hogy az óvadék vállalásának hiánya érvénytelenné teszi a pályázatot. Ezért a 13. § (4) bekezdésének megsemmisítése a törvényesség helyreállításához nem szükséges, ezért az erre irányuló indítványt elutasította.
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 289/H/1998/3.