46/D/1999. AB határozat

Budapest XXII. kerületi Önkormányzatnak a helyi adók bevezetéséről szóló 4/1991. (III. 26.) számú rendelete 16. § (2) bekezdése, illetve a Budapest XXII. kerületi Önkormányzatnak a helyi adókról szóló 16/1992. (XII. 22.) számú rendelete 18. § b) pontja alkotmányellenességéről

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest XXII. kerületi Önkormányzatnak a helyi adók bevezetéséről szóló 4/1991. (III. 26.) számú rendelete 16. § (2) bekezdése, illetve a Budapest XXII. kerületi Önkormányzatnak a helyi adókról szóló 16/1992. (XII. 22.) számú rendelete 18. § b) pontja alkotmányellenes volt, ezért ezek a rendelkezések a Fővárosi Bíróság által jogerősen befejezett 60.Kf.33.377/1998. számú ügyben nem alkalmazhatók.

2. Az Alkotmánybíróság az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről szóló 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet mellékletébe foglalt Országos Építésügyi Szabályzat 7. § (3) és (4) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó alkotmányjogi panaszt terjesztett az Alkotmánybíróság elé. Az indítványozó az alkotmányjogi panaszában, illetve az alkotmányjogi panasz későbbi kiegészítésében az alkotmányjogi panaszát összefoglalva előadta, hogy "alkotmányos jogsérelmet" az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről szóló 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet mellékletébe foglalt Országos Építésügyi Szabályzat (a továbbiakban: OÉSZ) 7. § (3) és (4) bekezdése, valamint a Budapest XXII. kerületi Önkormányzatnak a helyi adók bevezetéséről szóló 4/1991. (III. 26.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) 16. § (2) bekezdése, illetve a Budapest XXII. kerületi Önkormányzatnak a helyi adókról szóló 16/1992. (XII. 22.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.2.) 18. § b) pontja okozott a számára.

Az önkormányzati rendeletek kifogásolt rendelkezései a telekadó mértékét határozzák meg. Ezekkel kapcsolatban az indítványozó kifogásolta, hogy az "időlegesen értéktelenné váló telkek után az önkormányzat (...) a Helyi adó törvényben (továbbiakban: Htv.) megállapítható legmagasabb adózási tétellel (100 Ft/m2) terhelte." Az indítványozó szerint a telkek elértéktelenedésének az volt az oka, hogy a területet érintő környezetszennyezés megszüntetése, illetve a szennyvízelvezetés kiépítése az Ör.1. és Ör.2. megalkotásakor még megoldásra várt. Az indítványozó a telkek forgalomképességét ingatlanforgalmi szakértővel is megvizsgáltatta. Az ingatlanforgalmi szakértő véleményével igazolta, hogy "a vizsgált időszakban az ingatlanok forgalomképtelenek voltak, azaz nem képviseltek forgalmi értéket". Amennyiben pedig az ingatlanok forgalomképesek lettek volna, a szakértő véleménye szerint akkor is csak alig haladta volna meg azok forgalmi értéke a telekadó éves összegének a kétszeresét. Az indítványozó ezért kifejtette, hogy "a helyi telekadó mértékének az eredeti törvényi rendelkezés felső határában való meghatározásával ugyan eleget tett - leszűkített szemléletet érvényesítve - a Htv. 22. § a) pontjában foglalt tételes előírásnak, de mellőzte a Htv. 6. § c) pontjának kötelező mérlegelési követelményeit, megsértve egyúttal az Alkotmány 70/I. §-a általános elvi rendelkezését is."

Az OÉSZ 7. § (3) és (4) bekezdése a telekalakítási, illetőleg építési tilalom (a továbbiakban: tilalom) elrendelését szabályozza. Ezzel kapcsolatban az indítványozó azt kifogásolta, hogy ezek a rendelkezések a tilalom elrendelésével kapcsolatban "mérlegelési jogkört foglalnak magukban", s "a tilalom el nem rendelése a tulajdonjog lényeges tartalmának sérelmét vonja maga után". A kifogásolt mérlegelési jogkör - az indítványozó szerint - "meghatározatlan ideig fenntartható" tulajdonjog-korlátozáshoz vezet. Ezért az OÉSZ kifogásolt rendelkezése - az indítvány szerint - sérti az Alkotmány 13. §-át.

Tekintettel arra, hogy a támadott rendelkezések már az indítvány benyújtásakor sem voltak hatályosak, ezért az indítványozó az alkotmányjogi panaszát összefoglalva "nem a támadott OÉSZ és önkormányzati rendeletek megsemmisítését" kérte, hanem azt, hogy az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezések alkalmazását a Fővárosi Bíróság 60.Kf.33.377/1998. számú, jogerősen befejezett ügyében tiltsa meg.

A Fővárosi Bíróság 60.Kf.33.377/1998/2. számú jogerős ítéletét 1998. november 13-án kézbesítették az indítványozónak. Az indítványozó alkotmányjogi panasza 1999. január 12-én - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (2) bekezdésében megszabott határidőn belül - érkezett meg az Alkotmánybíróságra.

Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz alapján indult eljárás során megkereste a Budapest XXII. kerületi Önkormányzat polgármesterét álláspontja kifejtésére.

II.

1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület: (...)

d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, (...)."

"70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."

2. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvénynek (a továbbiakban: Hatv.) -az Ör.1. és az Ör.2. megalkotásakor hatályos - érintett rendelkezései:

"6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:

a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót a következő évre módosítsa, illetve hatályon kívül helyezze,

b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,

c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa,

d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,

e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza."

"21. § Az adó alapja az önkormányzat döntésétől függően:

a) a telek m2-ben számított területe, vagy

b) a telek korrigált forgalmi értéke."

"22. § Az adó évi mértékének felső határa:

a) a 21. § a) pontja szerinti adóalap számítás esetén: 100 Ft/m2,

b) a 21. § b) pontja szerinti adóalap számítás esetén: a korrigált forgalmi érték 1%-a."

3. Az OÉSZ-nek az alkotmányjogi panasszal érintett, már nem hatályos rendelkezése:

"7. § (1) A település területe rendeltetésszerű felhasználásának biztosítása érdekében meghatározott területrészekre telekalakítási, illetőleg építési tilalom (a továbbiakban együtt: tilalom) rendelhető el.

(...)

(3) Meghatározott időre szóló - de legfeljebb öt évig fennmaradó - tilalom rendelhető el, ha

a) a terület rendeltetésszerű felhasználásának megállapításához rendezési terv készítése vagy módosítása szükséges,

b) az valamely építmény elhelyezésére hatósági határozattal kijelölt terület biztosítása érdekében szükséges.

(4) Meghatározott időre szóló - de legfeljebb tíz évig fennmaradó - tilalom rendelhető el, ha

a) az a rendezési terv végrehajtásának biztosítása érdekében, vagy b) a terület rendeltetésszerű felhasználásához, az övezeti előírások szerinti követelmények megteremtéséhez előkészítő munkák előzetes elvégzése (tereprendezés, talajcsere, vízrendezés, útépítés, közművesítés stb.) szükséges."

4. Az Ör.1.-nek az alkotmányjogi panasszal érintett, de már nem hatályos rendelkezése:

"16. § (2) Jogi személyek, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság tulajdonlása esetén 100 Ft/m2/év."

5. Az Ör.2.-nek az alkotmányjogi panasszal érintett, de már nem hatályos rendelkezése:

"18. § Az adó mértéke: (...)

b) jogi személyek, a jogi személyiség nélküli gazdasági társaság és a magánszemélyek jogi személyiséggel nem rendelkező személyi egyesülése esetén 100 Ft/m2/év."

III.

Az indítvány részben megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy már sem az Ör.1., sem az Ör.2. nem hatályos. Az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlata szerint - csak a hatályos jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja. Hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmánybíróság hatásköre kizárólag akkor terjed ki, ha annak alkalmazhatósága az eldöntendő kérdés. (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261.) A konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés és 48. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz alapján - mivel ilyenkor az alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség -, ha az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja, az Alkotmánybíróság már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálja.

Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz alapján érdemben vizsgálta az Ör.1. 16. § (2) bekezdése, illetve az Ör.2. 18. § b) pontja alkotmányosságát és alkalmazhatóságát.

1.1. A helyi önkormányzatok adómegállapítási joga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. Az Alkotmány e rendelkezése a helyi önkormányzati alapjogok között a képviselő-testület alkotmányi védelemben részesített hatásköreként határozza meg azt, hogy a képviselő-testület a törvény keretei között meghatározza a helyi adók fajtáit és mértékét.

A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit a Hatv. szabályozza. A képviselő-testület adómegállapítási jogának, s e tárgyban rendeletalkotási jogkörének terjedelmét a Hatv. 6. §-a állapítja meg. Eszerint a helyi önkormányzat széles körű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adók szabályozása során. "A Hatv. keretei között szabadon dönt arról, hogy vezet-e be adót, ha igen, akkor a helyi adók melyikét vezeti be, meghatározhatja a helyi adó bevezetésének időpontját és időtartamát, a helyi adózás részletes szabályait. A 6. § c) pontja arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a helyi sajátosságok, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek, az adóalanyok teherbíró képességének figyelembevételével állapítsa meg az adómaximumon belül az adó mértékét. A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának részjogosítványa az adómentességek és adókedvezmények megállapításának a joga. A törvény e szabályozásával lehetőséget kíván adni a helyi önkormányzatoknak a helyi adópolitika kialakítására. A helyi adópolitika kialakítása jogalkotói mérlegelés kérdése, s e mérlegelés során a helyi önkormányzat érvényre juttathat gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. E mérlegelés körében hozott rendelkezésekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság hatáskörébe csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó a mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány rendelkezéseivel, nem eredményezik-e valamely alapvető jog alkotmányellenes korlátozását, vagy nem tartalmaznak-e a diszkrimináció tilalmába ütköző hátrányos megkülönböztetést. (463/H/1995. AB határozat, ABH 1996, 690, 691.; 670/B/1997. AB határozat, ABK 1999. január, 3, 5.)" [22/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 620, 623.]

1.2. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör.1. 16. § (2) bekezdésének, illetve az Ör.2. 18. § b) pontjának a telekadó mértékét megállapító rendelkezése sérti az Alkotmány 70/I. §-ában szabályozott arányos közteherviselés követelményét.

Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában az Alkotmány 70/I. §-ával kapcsolatosan kifejtette: "ez a rendelkezés állampolgári kötelezettségként fogalmazza meg a közteherviselés elvét. A közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében egyedül azt az általános követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak. Azaz a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia, arányosnak kell lennie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével. Ebből az általános követelményből a jogalkotónak nem származik kötelezettsége arra, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely adó mértékét tételesen meghatározott összegben állapítja meg." (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.)

Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában azt is kifejtette, hogy: "Abban az esetben, ha az önkormányzat az adót tételesen állapítja meg - mivel a tételes adó korlátozottabb lehetőséget kínál az értékarányos adóztatásra - a Hatv. rendelkezéseinek betartása mellett is előfordulhat, hogy az önkormányzati rendeletben meghatározott adómérték egyes adózók tekintetében súlyos méltánytalanságot eredményez. Ezért írja elő a Hatv. a 6. § c) pontjában az önkormányzat számára, hogy az adó mértékének megállapítása során köteles figyelemmel lenni a helyi sajátosságokra és az adóalanyok teherviselő képességére." [22/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 620, 624.]

Az Ör.1. 16. § (2) bekezdése, illetve az Ör.2. 18. § b) pontja a Hatv. akkor hatályos 22. §-ában meghatározott módon, az adó évi mértékének felső határával (100 Ft/m2) azonosan állapította meg a telekadó mértékét. Az Ör.1.-nek, valamint az Ör.2.-nek a hivatkozott rendelkezése tehát egységesen, az érintett ingatlanok rendeltetésének, értékének, az adóalanyok teherviselő képességének mérlegelése nélkül a Hatv.-ben meghatározott adómaximumban állapította meg a telekadó mértékét. A helyi önkormányzat az adómentességek, adókedvezmények szabályozása során sem alkalmazott olyan megoldásokat, amelyek a helyi sajátosságok, a telkek rendeltetésében, értékében fennálló különbségek, az adóalanyok teherviselő képességének mérlegelését tükrözte volna. Így a helyi önkormányzat a telekadó mértékének a törvényi adómaximummal azonosan, határozott összegben való megállapításakor nem volt figyelemmel arra sem, hogy a telekadóval érintett ingatlanok forgalmi értéke a környezetszennyezés megszüntetése, valamint a szennyvízelvezetés megoldatlanságának következtében huzamosabb ideig csökkent.

Az Ör.1. 16. § (2) bekezdése, illetve az Ör.2. 18. § b) pontja a telekadó mértékének a törvényi adómaximumban való megállapításával ugyan formálisan eleget tett a Hatv. 22. § a) pontjában foglalt tételes előírásnak, de mellőzte a Hatv. idézett 6. § c) pontjának kötelező mérlegelési követelményeit, megsértve egyúttal az Alkotmány 70/I. §-ában szabályozott arányos közteherviselés követelményét. [Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a 22/2001. (VI. 29.) AB határozatában (ABH 2001, 620.).]

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör.1.-nek, illetve az Ör.2.-nek az alkotmányjogi panasszal támadott 16. § (2) bekezdése, illetve 18. § b) pontja az Alkotmány 70/I. §-ának sérelme miatt alkotmányellenes volt.

Az Ör.1. 16. § (2) bekezdése, illetve az Ör.2. 18. § b) pontja a Hatv. eredeti 22. § a) pontjával ugyan formálisan nem voltak ellentétben, az Alkotmány 70/I. §-ából következő alkotmányos szabályokkal való ütközésük miatt azonban tartalmilag alkotmány- és törvénysértők voltak. Az önkormányzati rendeleteket ugyan időközben már hatályon kívül helyezték. Az alkotmányellenes jogszabályok alkalmazását azonban a korábbi időszakra vonatkozóan is ki kell küszöbölni. Az önkormányzati rendeletek hatálya alatti időszakban a törvénysértő rendelkezés alkalmazhatósága ellen szól az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke. Ezért az Alkotmánybíróság - az Abtv. 43. § (4) bekezdésében foglaltak alapján - megtiltotta az alkotmányellenes rendelkezéseknek a Fővárosi Bíróság által jogerősen befejezett 60.Kf.33.377/1998. számú ügyben való alkalmazását.

2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó alkotmányjogi panaszának az OÉSZ 7. § (3) és (4) bekezdését kifogásoló része nem felelt meg az Abtv. 48. §-a által az alkotmányjogi panasszal szemben támasztott törvényi követelményeknek.

Az Abtv. 48. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:

"48. § (1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimentette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.

(3) Az Alkotmánybíróság eljárására a 40-43. §-ban foglaltak az irányadók."

Az Abtv. e szabálya alapján megállapítható, hogy alkotmányjogi panasz kizárólag olyan alkotmányellenes jogszabályt érintően nyújtható be, amelyet a konkrét ügyben alkalmaztak, s ebből a panaszosnak jogsérelme származott. Az Alkotmánybíróság az indítványozó által benyújtott jogerős bírói ítélet alapján megállapította, hogy az OÉSZ 7. § (3) és (4) bekezdésének alkalmazására az indítványozó ügyében nem került sor. Az indítványra okot adó konkrét ügyben tehát jogsérelem az OÉSZ 7. § (3) és (4) bekezdésének alkalmazása folytán nem következhetett be, az alkotmányjogi panasz előterjesztésének törvényi feltétele nem áll fenn. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata 29. § e) pontjára is figyelemmel - az alkotmányjogi panaszt ebben a részében visszautasította.

Budapest, 2004. november 29.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró