45/1991. (IX. 10.) AB határozat
a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény, valamint a táppénzrendszer módosításáról és a táppénzfegyelem erősítése érdekében teendő intézkedésekről szóló 1007/1976. (III. 18.) MT határozat egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 61. § (2) bekezdése, valamint a táppénzrendszer módosításáról és a táppénzfegyelem erősítése érdekében teendő intézkedésekről szóló 1007/1976. (III. 18.) MT határozat (a továbbiakban: MT határozat) 7/a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.
Az Alkotmánybíróság határozata a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók az 1007/1976. (III. 18.) MT határozatnak az 1068/1986. (X. 31.) MT határozat 1. pontjával megállapított 7/a) pontját alkotmányellenesnek tartják, mert az - néhány eset kivételével -a gazdálkodó szervezetekre hárítja a keresőképtelenség első három napjára járó táppénz kifizetését. Álláspontjuk szerint az MT határozat rendelkezése ellentétes a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény azon rendelkezéseivel, amelyek szerint a társadalombiztosítás állami feladat és a kötelezően fizetendő járulékokat meghaladó kiadásokat az állam fedezi. Ez sérti az Alkotmány 35. §-a (2) bekezdésének azon tilalmát, amely szerint a Kormány határozata törvénnyel nem lehet ellentétes.
Az indítványozók egyike az 1987. évi XI. törvény 61. §-a (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását is kérte, mivel e rendelkezés teszi lehetővé a törvény hatálybalépése előtt hozott és az 1975. évi II. törvénnyel ellentétes MT határozat alkalmazását.
Az Alkotmánybíróság megkeresésére az Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóság vezetője kifejtette, hogy az MT határozat nem tekintendő társadalombiztosítási jogszabálynak, így annak alkotmányossága kérdésében nem kíván nyilatkozni. A pénzügyminiszter e tekintetben szintén nem foglalt állást, azonban a szabályozást helyesnek tartja, mivel "arra irányul, hogy szigorítsa a táppénzfegyelmet, késztetve ezzel a munkáltatókat arra, hogy a táppénz és munkafegyelem betartására törekedjenek."
II.
Az indítványozóknak a támadott rendelkezések alkotmányellenességével kapcsolatos álláspontja nem megalapozott.
1. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 61. §-ának (2) bekezdése szerint: "E törvény nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabály, határozat, utasítás, szabvány, ármegállapítás és jogi iránymutatás hatályát." A szakaszhoz fűzött indokolás a törvényalkotói szándékot a következőképp fogalmazza meg: "E rendelkezés célja az, hogy a törvény alkalmazása ne okozzon zavart a jogéletben. A törvény rendelkezéseit a hatálybalépése előtt kibocsátott jogszabályok, határozatok, utasítások, jogi iránymutatások vonatkozásában folyamatosan, azok felülvizsgálata során kell átvinni a gyakorlatba."
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Jat. ezen szabálya nem sérti az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ellenkezőleg, összhangban áll az Alkotmánynak a Magyar Köztársaság jogállamiságát deklaráló 2. § (1) bekezdésével. A jogállamiság egyik fontos tartalmi eleme a jogbiztonság, amelynek megőrzését célozza a Jat. rendelkezése.
2. A táppénzrendszer módosításáról és a táppénzfegyelem erősítése érdekében teendő intézkedésekről szóló 1007/1976. (III. 18.) MT határozatnak az 1068/1986. (X. 31.) MT határozat 1. pontjával megállapított szövegű 7/a) pontja előírja: "A gazdálkodó szervezetek a keresőképtelenség idejére járó táppénzből a folyósítás első három napjára jutó összeget a költségeik terhére számolják el. Ez a rendelkezés nem vonatkozik a beteg gyermek ápolásával, az üzemi balesettel, a foglalkozási megbetegedésekkel kapcsolatos táppénzes esetekre, továbbá ha a dolgozó a biztosítás megszűnése után vált keresőképtelenné."
Az MT határozat a végrehajtásért felelősként a pénzügyminisztert jelöli meg, egyetértésben a Szakszervezetek Országos Tanácsa főtitkárával. A végrehajtást a vállalatot terhelő táppénzköltség elszámolásáról szóló 45/1986. (X. 31.) PM rendelet szolgálta, amelyet az egyes pénzügyminiszteri rendeletek hatályon kívül helyezéséről és az ezzel összefüggő átmeneti rendelkezésekről szóló 2/1990. (I. 31.) PM rendelet hatályon kívül helyezett. Ennek indokát a pénzügyminiszteri nyilatkozat a kétszintű szabályozás megszüntetésére irányuló szándékban jelölte meg.
3. Az Alkotmánybíróság a vitatott szabályozást tartalmi és formai szempontból vizsgálta. Tartalmilag azt elemezte, hogy a gazdálkodó szervezeteket a társadalombiztosítási járulékon felül terhelő fizetési kötelezettség alkotmányellenes-e vagy sem. Formai szempontból pedig azt, hogy e kötelezettségnek MT határozatban előírása megfelel-e a jogalkotás rendjének.
a) Az Alkotmány az alapvető jogok között elhelyezett 70/E. §-ában rendelkezik a szociális biztonsághoz való jogról. Az állam az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Ezen alkotmányos rendelkezéssel összhangban a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: T.) az alapelvek között rögzíti, hogy a társadalombiztosítás állami feladat. Az állam a társadalombiztosítás fejlesztéséről tervszerűen gondoskodik [2. §(1) bek.]. A T. ugyancsak az alapelvek között írja elő, hogy a társadalombiztosítás kiadásainak fedezetére járulékot kell fizetni. A bevételeket meghaladó kiadásokat az állam fedezi (5. §).
A T. VII. fejezetében külön is foglalkozik a társadalombiztosítási kiadások fedezetével. A 103. § (1) bekezdése szerint a "társadalombiztosítás kiadásainak a fedezetére a munkáltatók a társadalombiztosítási járulékot, a biztosítottak pedig nyugdíjjárulékot fizetnek." Az 1991. január 28-ig hatályos (2) bekezdés szerint: "A társadalombiztosítási járulék alapját, mértékét, illetőleg összegét a Minisztertanács állapítja meg, és az (1) bekezdéstől eltérően is rendelkezhet."
Ezen felhatalmazás végrehajtására szolgáló rendelkezéseket alapvetően a 89/1990. (V. 1.) MT rendelet (a továbbiakban: MT rendelet) 291-313. §-ai tartalmazzák. Valóban sem ezen szabályok, sem pedig a társadalombiztosítás egyes ellátásaira jogosultakra vonatkozó szabályok (MT rendelet 351-434. §) nem tartalmaznak a gazdálkodó szervezetek kategóriájába sorolandó munkáltatókra, gazdasági szervekre olyan rendelkezéseket, amelyek szerint a társadalombiztosítási járulék fizetésén túlmenően kötelesek lennének a társadalombiztosítási ellátás, így a keresőképtelenség esetére járó táppénz fedezetéhez hozzájárulni. Ez a kötelezettség jelenleg az 1007/ 1976. (III. 18.) MT határozat 7/a) pontjában foglalt rendelkezésen alapul.
Az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog körében az államnak az állampolgárok tekintetében fennálló kötelezettségét fogalmazza meg. Ennek egyik tartalmi eleme, hogy az államnak működőképes társadalombiztosítási rendszert kell létrehoznia. A társadalombiztosítási rendszer működtetésének "technikai" és "biztosítástechnikai" kérdéseiben, mint amilyen pl. az önrészesedéshez hasonló vagy a megelőzést szolgáló megoldások, azonban alkotmányos szintű előírások nincsenek. Így tehát az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonság alkotmányos tételei körébe a T. 2. §-ának (1) bekezdésében és 5. §-ában megfogalmazott, a társadalombiztosítás működtetésére, fejlesztésére és a társadalombiztosítási ellátások biztonságát jelentő pénzügyi garanciavállalásra vonatkozó állami kötelezettségek tartoznak. A társadalombiztosítási kiadások fedezetének egyéb kérdései már kívül esnek az alkotmányosság kérdéskörén.
Az európai országok társadalombiztosítási rendszereiben általánosan elfogadott az, hogy a keresőképtelenség első, különböző tartalmú idejére eső táppénzt a munkáltatók fedezik. Természetesen ezek a megoldások konszenzus eredményeként és úgy alakulnak ki, hogy a társadalombiztosítási járulék mértékét ennek figyelembevételével állapítják meg.
Önmagában tehát az a tény, hogy a társadalombiztosítási kiadások fedezetéhez a munkáltatók részben társadalombiztosítási járulék fizetésével, részben a táppénz első három napjának kifizetésével kötelesek hozzájárulni, nem alkotmányellenes.
b) A jogalkotás rendjének szempontjain alapuló vizsgálódás tekintetében választóvonalat jelent 1991. január 28-a. Ezen időponttal kezdődő hatállyal ugyanis az 1991. évi II. törvény 8. §-a a T. 103. §-ának (2) bekezdését a következőképp módosította: "A társadalombiztosítási járulék és a nyugdíjjárulék alapját, mértékét, illetőleg összegét kormányrendelet, 1992. január 1-jétől pedig törvény állapítja meg. Erre vonatkozó tervezetét 1991. augusztus 31-éig a Kormány terjessze elő."
A T. 103. §-ának korábban hatályos (2) bekezdése a Kormányt felhatalmazta arra, hogy a társadalombiztosítási kiadások fedezetére a járulék mellett további terhek viselésére kötelezze a munkáltatókat.
E kötelezettségnek MT határozatban történt előírása a Jat. hatálybalépése előtt nem sértette a jogalkotás akkori rendjét. A jogszabályok kihirdetéséről és hatálybalépéséről szóló 1974. évi 24. tvr. a Magyar Közlönyben közzétett MT határozatok tekintetében úgy rendelkezett, hogy "kötelezőek az ország egész területén a természetes és a jogi személyekre, valamint a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra." [2. § (4) bek.]. Az MT határozat e hatályát, amint ezt a II/1 pont tartalmazza, a Jat. 61. §-ának (2) bekezdése fenntartotta.
A jogalkotás rendje formailag tehát nem szenvedett sérelmet. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy komoly sérelmet szenvedett az a törvényalkotói szándék, amelyet a Jat. rendelkezéséhez fűzött - igaz, kötelező erővel nem rendelkező -indokolás tükröz. A Jat. hatálybalépése, 1988. január 1-je óta a társadalombiztosítási jogszabályok rendszere - amelyhez az MT határozat a Társadalombiztosítási Főigazgatóság vezetőjének álláspontjával ellentétben szervesen hozzátartozik - számos felülvizsgálat és módosítás tárgya volt. A legutóbbi átfogó felülvizsgálat eredménye a T. végrehajtásáról szóló 89/1990. (V. 1.) MT rendelet is, amely időben követte az MT határozat 7/a) pontjának végrehajtására szolgáló 45/1986. (X. 31.) PM rendelet 1990. február 1-jével történt hatályon kívül helyezését.
Nyilvánvalóan a jogalkotás rendjének megfelelő megoldás az lett volna, ha az MT rendelet a T. 103. §-ának eredeti (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján szabályozza a gazdálkodó szervezeteket terhelő táppénzfizetési kötelezettséget is. Az MT rendelet azonban csupán a munkáltatót terhelő táppénz statisztikai jelzésének módját írja elő III. mellékletének I/5. pontjában.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban a törvényben a Minisztertanács részére adott felhatalmazás tartalmának módosítása, annak szűkítése nem teszi az eredeti felhatalmazáson alapuló jogi rendezést törvénysértővé, így tehát a minisztertanácsi határozatot nem teszi alkotmányellenessé.
Budapest, 1991.09.02
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
Dr. Szabó András
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró