678/B/2001. AB határozat

a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény 103. § (6) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság törvényi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény 103. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 42. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 42. § (3) bekezdése és a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ktvm.) 103. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól, mivel véleménye szerint azok ellentétesek a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (6) bekezdés b) pontjának és az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjának rendelkezéseivel. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések az Alkotmányban és az Ötv.-ben biztosított helyi önkormányzatok alapjogait és ezáltal a helyi önkormányzatok autonómiáját sértik oly módon, hogy megszabják az önkormányzatoknak az általuk felállított hivatalokban dolgozó köztisztviselőknek fizethető illetményalap felső határát, nem hagyva lehetőséget az önkormányzatok részére, hogy az államigazgatásban érvényes, központilag megállapított illetményalapot meghaladják.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:

b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,"

2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"1. § (6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:

b) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat. Kiegészítő állami támogatásra jogosult az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzat;"

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

3. A Ktv. indítvánnyal támadott - az indítvány benyújtásakor hatályos - rendelkezése:

"42. § (3) Az önkormányzat képviselő-testülete az illetményalapot évente rendeletben köteles - a helyi érdekegyeztetés keretében kialakított állásfoglalás, valamint az államigazgatásban érvényes illetményalap figyelembevételével - megállapítani úgy, hogy az nem haladhatja meg az államigazgatásban érvényes, központilag megállapított illetményalap mértékét, illetve annál legfeljebb 10% ponttal lehet alacsonyabb, és nem lehet kisebb a helyi önkormányzat képviselő-testülete által megállapított előző évi illetményalapnál."

4. A Ktvm. indítvánnyal támadott rendelkezése:

"103. § (6) Ha e törvény hatálybalépésekor a helyi önkormányzat képviselőtestülete által megállapított illetményalap meghaladja az e törvény hatálybalépésekor az államigazgatásban érvényes illetményalapot, s a helyi önkormányzattal közszolgálati jogviszonyban álló köztisztviselő korábbi szorzószám alapján megállapított alapilletménye meghaladja a (2)-(4) bekezdések alapján megállapított alapilletményt, a már megszerzett alapilletmény összege nem csökkenthető, s az 2002. január 1-jétől a Központi Statisztikai Hivatal adatainak figyelembevételével legfeljebb az előző évi infláció mértékével és a bruttó hazai össztermék együttes százalékos növekedésének felével emelhető. E szerint kell eljárni mindaddig, amíg a helyi önkormányzat képviselő-testülete által megállapított illetményalap meghaladja az államigazgatásban érvényes illetményalapot."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. A Ktv. 1. § (1) bekezdése szerint a törvény hatálya a központi közigazgatási szervek és területi, helyi szerve, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási társulása, közterület-felügyelete, a körjegyzőség köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyára terjed ki. Az 1. § (7) bekezdése alapján a törvény alkalmazásában köztisztviselők körébe az (1) és (2) bekezdésben felsorolt szervek (a továbbiakban együtt: közigazgatási szervek) feladat- és hatáskörében eljáró vezetői és ügyintézői tartoznak. A Ktv. szabályozási rendszerében - az ellátandó feladatok lényegét illetően - a helyi önkormányzatok polgármesteri hivatalai, körjegyzőségei ugyanúgy közigazgatási szervek, mint a központi közigazgatási szervek területi, helyi szervei.

A Ktv. a köztisztviselők jogállását azonos módon szabályozza valamennyi közigazgatási szerv, így az önkormányzat polgármesteri hivatala, körjegyzősége tekintetében is. A hatályos Ktv. nem szétválasztja, hanem egységbe foglalja a közigazgatás különböző területeit, a köztisztviselőket egységes, azonos csoportba tartozókként szabályozza, egységes köztisztviselői kart hozott létre, nem tesz különbséget a köztisztviselők jogállását tekintve attól függően, hogy azok központi közigazgatási szervnél vagy önkormányzati közigazgatási szervnél állnak közszolgálati jogviszonyban.

A Ktv.-nek a Ktvm.-mel való módosítása - ennek keretében a Ktv. 42. § (3) bekezdésének módosítása is -- a korábbi szabályozáshoz képest elvi megoldásokban is új helyzetet teremtett. A Ktv. egésze - kevés kivétellel - azonos tartalommal vonatkozik az államigazgatási és az önkormányzati szerveknél dolgozó köztisztviselőkre, az önkormányzatok polgármesteri hivatalaiban végzett tevékenység túlnyomó hányada ugyanolyan államigazgatási feladat- és hatáskör ellátását jelenti, mint amelyet az államigazgatási szerveknél kell végezni. A Ktv. 2001. évi módosításának egyik legfőbb, új eleme a köztisztviselők karrierrendszerű alkalmazásának a megerősítése volt. Ezért, valamint a közszolgálat alapvető tartalma miatt különös jelentőségű az, hogy a közigazgatásban alkalmazottak kiválasztására, az alkalmazási feltételekre, a képesítésre, a képzésre, a díjazásra, illetőleg az előmenetelre egységes célkitűzéseket érvényesítő jogi szabályozás vonatkozzék. Ezen elveket figyelembe véve - továbbá tekintettel a köztisztviselői hivatás munkahelytől és munkakörtől független egységes jellegére - azonos követelményeket támaszt az önkormányzati képviselő-testületek hivatalának köztisztviselőjével, továbbá a közigazgatás más szervénél dolgozó köztisztviselővel szemben.

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. A köztisztviselői illetményalap megállapítására - az indítvány benyújtásakor hatályos szabályozás alapján - rendeleti formában a helyi önkormányzatok esetében a Ktv. 42. § (3) bekezdése adott felhatalmazást. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése és az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján a köztisztviselők díjazásának és egyéb juttatásainak megállapítására a törvényi keretek, a Ktv. szabályai között volt lehetősége az önkormányzatnak rendeletalkotásra, amely rendelet nem lehetett ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. A Ktv. 42. § (3) bekezdése alapján az önkormányzat képviselő-testülete az illetményalapot évente rendeletben volt köteles megállapítani.

A Ktv. indítvánnyal támadott 42. § (3) bekezdését 2003. július 1. napjától hatályon kívül helyezte a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2003. évi XLV. törvény 127. § (1) bekezdés a) pontja. Ezért az Alkotmánybíróság a Ktv. 42. § (3) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2003. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pontja alapján megszüntette.

2. Az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálta az indítványozó által a Ktvm. támadott, az illetményrendszerre történő átállásról szóló rendelkezését. Ennek során megállapította, hogy a Ktm. 103. § (6) bekezdésének az indítványozó által kért megsemmisítése az érintett köztisztviselők esetében megszüntetné az illetményemelés lehetőségét mindaddig, amíg az önkormányzatok által korábban megállapított magasabb illetményalapot utol nem érné a központilag megállapított illetményalap. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az indítvánnyal támadott rendelkezés nem ütközik az indítványban hivatkozott rendelkezésekkel. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában írt rendelkezést tartalmilag megismétlő Ötv. 1. § (6) bekezdése szerint a helyi önkormányzat "a törvény keretei között" gazdálkodik önállóan a bevételeivel. Jelen esetben e törvény a Ktvm., amelynek 103. § (6) bekezdése azt biztosítja, hogy ne kerüljenek hátrányos helyzetbe azok a köztisztviselők, akiknél az önkormányzat által megállapított illetményalap magasabb volt a központilag megállapított illetményalapnál. Az Ötv. 1. § (6) bekezdésében foglalt felhatalmazás nyomán megfogalmazott törvényi rendelkezés nem lépi túl az Ötv. felhatalmazásának kereteit, s nem ütközik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésébe sem. A Ktvm. indítvánnyal támadott rendelkezésének célja és rendeltetése az, hogy a rendelkezés hatálya alá tartozó köztisztviselők illetménye a Ktv. 42. § (3) bekezdésének módosítása, illetve hatályon kívül helyezése után is megőrizze reálértékét. Az indítvánnyal támadott rendelkezés és az indítványozó által hivatkozott rendelkezések között ellentét nem mutatható ki, de a Ktvm. 103. § (6) bekezdésének hiánya az egységes közszolgálati szabályozás érvényesítése terén hátrányosan érintené azokat a köztisztviselőket, akiknél az önkormányzat által megállapított illetményalap magasabb volt a központilag megállapított illetményalapnál.

Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel a Ktvm. 103. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2003. október 6.

Dr. Holló András s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró