9/1998. (III. 27.) AB határozat
Budapest Főváros XIII. ker. Önkormányzatának Képviselő-testülete által a pénzbeli és természetben nyújtható szociális ellátásokról alkotott 20/1993. (VII. 7.) Ö.K. számú rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest Főváros XIII. ker. Önkormányzatának Képviselő-testülete által a pénzbeli és természetben nyújtható szociális ellátásokról alkotott 20/1993. (VII. 7.) Ö.K. számú rendelet 9. §-ának (3) bekezdése, 10. §-ának c) pontjának "vagy olyan ingó vagy ingatlan vagyonnal rendelkezik, amelynek hasznosításából jövedelme származik, illetve lehetősége lenne jövedelemhez jutnia" szövegrésze, 26. §-ának (2) bekezdése törvénysértő, ezért azokat megsemmisíti.
A 10. §-ának c) pontja a következő szöveggel marad hatályban:
"c) annak, akinek lakáshasznosításból származó jövedelme van,"
Az Ör. 28. §-ának (3) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára irányuló eljárást az Alkotmánybíróság megszünteti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. A rendelet megsemmisített rendelkezései a közzététel napján vesztik hatályukat.
INDOKOLÁS
I.
A köztársasági megbízott - mivel a képviselő-testület a törvényességi felhívásában foglaltakkal nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. §-a (2) bekezdésének a) pontja (a továbbiakban: Ötv.) alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben annak megállapítását kérte, hogy a Budapest Főváros XIII. ker. Önkormányzatának Képviselő-testülete által a pénzbeli és természetben nyújtható szociális ellátásokról alkotott 20/1993. (VII. 7.) Ö. K. számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) 9. §-ának (3)-(4) bekezdése, 26. §-ának (2) bekezdése, valamint 28. §-ának (3) bekezdése törvénysértő.
Indítványozó indítványa indoklásaként a következőket adta elő:
1. Álláspontja szerint az Ör. 9. §-ának (3) bekezdése - amely úgy rendelkezik, hogy "nem nyújtható lakásfenntartási támogatás annak, akinek lakáshasznosításból származó jövedelme van, vagy olyan ingatlanvagyonnal rendelkezik, amelynek hasznosításából jövedelme származik, illetve lehetősége lenne jövedelemhez jutnia (bérbeadás, értékesítés.)" - ellentétes a szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 38. §-ának (1) bekezdésével. Az Szt. e rendelkezése szerint az ingatlan hasznosításból származó jövedelemhez jutás lehetősége a lakásfenntartási támogatásra való jogosultság megállapításánál kizáró okként nem vehető figyelembe.
2. Az indítvány szerint az Ör. 9. §-ának (4) bekezdése - amelynek értelmében a nem önkormányzati tulajdonú lakások esetén a lakásfenntartási költségként elismert kiadásokat legfeljebb az azonos komfortfokozatú és felszereltségű önkormányzati bérlakásban fizetendő összeg erejéig lehet figyelembe venni - az Szt. 38. §-ának (3) és (4) bekezdésétől eltérően határozza meg a nem önkormányzati lakásban lakók esetén a támogatás mértékét.
3. Az Ör. 26. §-ának (2) bekezdése alapján "megtagadható a szociális ellátás annak a személynek, aki saját körülményeivel kapcsolatosan valótlan tényt közöl". Indítványozó álláspontja szerint a szociális ellátásra való jogosultságot minden esetben a személy rászorultságától kell függővé tenni, egyéb, nem szociális jellegű tényt az elbíráláskor nem lehet figyelembe venni. Ha az ügyfél a kérelme elbírálása szempontjából jelentős valótlan tényt állít, vele szemben az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 27. §-ának (4) bekezdésében szabályozott szankció alkalmazható.
4. Az Ör. 28. §-ának (3) bekezdése környezettanulmány készítését írja elő egyes szociális ellátások megállapítására irányuló eljárásokban. Ez a rendelkezés ellentétes a 32/1993. (II. 17.) Korm. rendelettel, amely a szociális ellátások igényléséhez felhasználható bizonyítékokat szabályozza. Ez a kormányrendelet csak a gyermeknevelési támogatás megállapításához írja elő környezettanulmány elkészítését. Egyéb szociális ellátások esetén csak a rendelet 1. számú mellékletében meghatározott "jövedelem-nyilatkozat" megtételére, illetőleg egyéb irat benyújtására kötelezhető az ügyfél, a környezettanulmány tűrésére azonban nem.
Az indítvány benyújtását követően a képviselő-testület több alkalommal módosította az Ör.-t. A módosítások érintették az indítvány által támadott rendelkezéseket is. Az indítvány által támadott 9. § (3) bekezdésben foglalt rendelkezést - módosított formában - az Ör. hatályos szövegének 10. § c) pontja tartalmazza, a 9. § (4) bekezdés megjelölése 9. § (3) bekezdésre változott.
Az Alkotmánybíróság megkeresésére a fővárosi közigazgatási hivatal vezetője úgy nyilatkozott, hogy a köztársasági megbízott indítványát az Ör. 9. §-ának (3) bekezdése, 10. §-ának c) pontja, valamint 26. §-ának (2) bekezdése tekintetében fenntartja. Az Ör. 28. § (3) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt visszavonta.
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Ör.-nek az indítvány által vitatott 9. § (3) bekezdése, valamint 10. § c) pontja a lakásfenntartási támogatásra vonatkozó szabályokat tartalmaz.
Az Ör. 9. §-ának (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik: "A nem önkormányzati tulajdonú lakásoknál a lakásfenntartási költségként elismert kiadásokat legfeljebb az azonos komfortfokozatú és felszereltségű önkormányzati bérlakásban fizetendő lakásfenntartási költség erejéig lehet figyelembe venni."
Az Ör.-nek az 51/1995. (XI. 27.) Ö. K. számú rendelet 4. §-ával megállapított 10. § c) pontja pedig előírja:
"Nem állapítható meg lakásfenntartási támogatás:
...
c) annak, akinek lakáshasznosításból származó jövedelme van, vagy olyan ingó vagy ingatlan vagyonnal rendelkezik, amelynek hasznosításából jövedelme származik, illetve lehetősége lenne jövedelemhez jutnia,"
Az indítvány szerint e rendelkezések ellentétesek az Szt. lakásfenntartási támogatásra vonatkozó szabályaival.
Az Alkotmánybíróság 32/1994. (VI. 2.) AB határozatában már vizsgálta a települési önkormányzatnak a lakásfenntartási támogatással kapcsolatban fennálló szabályozási kötelezettségét. E határozatában állást foglalt a lakásfenntartási támogatásnak a szociális ellátás és a települési önkormányzat feladatainak rendszerében elfoglalt helyét illetően is. Megállapította, hogy a lakásfenntartási támogatás az Szt. 25. §-ának (3) bekezdése alapján olyan szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátási forma, amely a szociális alapellátás körébe tartozik, s így annak biztosítása az Ötv. 8. §-ának (4) bekezdése alapján a települési önkormányzat kötelezően ellátandó feladata. A települési önkormányzat az Ötv. e rendelkezése alapján a szociális alapellátás körébe tartozó ellátásokról rászorultság esetén köteles gondoskodni (ABH 1994, 172-174.).
Az egyes szociális ellátásokra való jogosultság feltételeit az Szt., illetőleg az Szt. felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet állapítja meg.
A lakásfenntartási támogatásra vonatkozó speciális szabályokat az Szt. 38-39. §-a tartalmazza. Az Szt. 38. §-a a támogatásra való jogosultság feltételeit a következőképpen szabályozza:
"(1) A települési önkormányzat lakásfenntartási támogatást nyújthat annak a családnak vagy személynek, aki a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget meg nem haladó lakásban vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben lakik, és lakás hasznosításából származó jövedelemmel nem rendelkezik.
(2) A lakásfenntartási támogatás megállapításának feltételeit, valamint a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget a települési önkormányzat rendeletében határozza meg.
(3) Különösen indokolt a lakásfenntartási támogatás akkor, ha
a) a lakásfenntartás indokolt havi költsége eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 35%-át,
b) a lakás fűtési költségének havi összege eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-át
és a háztartásban az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének kétszeresét.
(4) Költségeken
a) a (3) bekezdés a) pontjának alkalmazásában a lakbért vagy albérleti díjat, a lakáscélú pénzintézeti kölcsön törlesztő részletét, a fűtés díját, illetve költségét, a csatornahasználati díjat, a szemétszállítás költségeit, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott mértékig a villanyáram, a víz- és gázfogyasztás költségeit, továbbá, ha az önkormányzat rendelete lehetővé teszi, a lakáskarbantartás költségeit,
b) a (3) bekezdés b) pontjának alkalmazásában a lakás fűtéséhez felhasznált hőenergia fűtési szezonban felmerülő - az önkormányzat rendeletében elismert - költségének, díjának 1/6-át
kell érteni."
Az Szt. e rendelkezései a támogatás feltételei tekintetében keretjellegű, a jogalkotó számára megalkotott orientáló jellegű szabályok. A törvény a jogosultság feltételeinek szabályozását rábízta a települési önkormányzatra. E törvényi keretek között a képviselő-testület széles körű döntési szabadsággal rendelkezik ahhoz, hogy a helyi körülményeket a lakosság szociális és lakáshelyzetét mérlegelve, más ellátási formák helyi szabályozását is figyelembe véve határozza meg a lakásfenntartási támogatás feltételeit és mértékét. Az önkormányzat rendeletalkotási felhatalmazása azonban nem korlátlan. A támogatás feltételeit az Szt. 38-39. §-aiban foglalt rendelkezésekre figyelemmel, az Ötv. 8. §-ának (4) bekezdésére is tekintettel, úgy kell szabályoznia, hogy az arra rászorulók, akik olyan élethelyzetbe kerültek, amelyben lakhatásuk feltételeinek megőrzése veszélybe került, szociális alapellátás nélkül ne maradjanak. Az önkormányzat rendeletében a lakásfenntartási támogatás nyújtását nem kötheti olyan feltételekhez, amely a lakásfenntartási támogatás törvényi rendeltetésével ellentétesen, arra rászorulókat kizár a támogatásból.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. a 9. §-ának (3) bekezdésében, valamint a 10. §-ának c) pontjában foglalt rendelkezésével ilyen, törvénysértő módon zár ki rászorulókat az ellátásból.
Az Szt. 38. §-ának (2) bekezdése alapján a települési önkormányzat a működési területén élők lakásviszonyainak mérlegelésével szabadon határozza meg azt a minimális lakásnagyságot és minőséget, amelynek fennállása esetén a lakásban lakó személyek és családok lakásfenntartási támogatást kaphatnak, ugyancsak az önkormányzat jogosult a lakásfenntartási támogatás rászorultsági feltételeinek meghatározására is. E rászorultsági feltételek megállapítása tekintetében a törvény már behatárolja a képviselő-testület rendeletalkotási hatáskörét. Az Szt. a 38. §-ának (3)-(4) bekezdésében meghatározza, hogy a családban élők anyagi helyzete, mely feltételek fennállása esetén teszi különösen indokolttá a támogatás nyújtását. Az Szt.-nek ez a szabályozása - összevetve az Ötv. 8. §-ának (4) bekezdésével - arra ad lehetőséget a képviselő-testületnek, hogy az Szt. 38. §-ában meghatározott rászorulókon túl, további jogosultakat is lakásfenntartási támogatásban részesítsen.
Mivel a törvény a háztartás összjövedelme, valamint a lakásfenntartási költségek arányában határozza meg a lakásfenntartási támogatásra jogosultság feltételeit, az Szt. 38. §-ának (4) bekezdésében szabályozza azt is, hogy mely költségek tartoznak a lakásfenntartási költségek sorába. Eszerint a lakásfenntartási támogatásra való jogosultság megállapításakor az önkormányzat a lakbért vagy albérleti díjat, a lakáscélú pénzintézeti kölcsön törlesztő-részletét, a fűtés díját, illetve költségét, a csatornahasználati díjat, a szemétszállítás költségeit a tényleges mértékükig, a villanyáram, a víz- és gázfogyasztás költségeit az önkormányzat rendeletében meghatározott mértékig, a lakáskarbantartás költségeit pedig csak akkor köteles figyelembe venni, ha az önkormányzat rendelete megengedi. Ez a szabályozás alapvetően a fogyasztás mértékétől, a lakásban élők magatartásától függő, általuk befolyásolható költségek (villanyáram, víz- és gázfogyasztás) tekintetében teszi lehetővé azt, hogy az önkormányzat a rendeletében a tényleges kiadásoktól eltérően határozza meg a rászorultság mértékének megállapításánál figyelembe veendő költségek mértékét.
Az Ör. 9. §-ának (3) bekezdése a támogatásra való jogosultság megállapításánál nemcsak azoknak a kiadásoknak korlátozott mértékű figyelembevételéről rendelkezik, amelyek korlátozására az Szt. 38. §-ának (4) bekezdése lehetőséget ad. A hivatkozott önkormányzati rendelkezés ugyanis minden lakásfenntartási kiadás tekintetében kimondja, hogy a nem önkormányzati tulajdonú lakásoknál azok csak az azonos komfortfokozatú és felszereltségű önkormányzati bérlakásban fizetendő költség erejéig vehető figyelembe. Ez a szabály gyakorlatilag a bérleti díjak korlátozott figyelembevételéről rendelkezik, mivel a törvény által a rászorultság szempontjából relevánsnak ítélt költségek közül a bérleti díj az, amely a lakás tulajdoni formájának függvénye, az összes többi lakásfenntartási kiadás mértéke a lakás tulajdoni formájától függetlenül, a fogyasztás mértékétől vagy jogszabályi előírásoktól függően alakul. A mai lakásviszonyok között, amikor a bérlőnek nem áll módjában az, hogy lakásfenntartási költségeinek csökkentése érdekében olcsóbb bérű önkormányzati lakásba költözzön, az Ör.-nek ez a szabálya alkalmas arra, hogy kizárja a lakásfenntartási támogatásból azokat a nem önkormányzati tulajdonú lakásban élőket, akiknek a lakhatása éppen amiatt került veszélybe, mert a lakás tulajdonosa az önkormányzati lakások bérét jelentősen meghaladó bérleti díjat állapított meg.
Ugyancsak törvénysértő kizáró okokat állapít meg az Ör. 10. §-ának c) pontja.
Nem ellentétes a törvénnyel a rendelkezés első fordulata, amely kizárja a lakásfenntartási támogatásból azokat, akiknek lakáshasznosításból származó jövedelmük van. Ez a szabály lényegében átveszi az Szt. 38. §-ának (1) bekezdésének előírását. Az Szt. 38. §-ának (1) bekezdése alapján a lakásfenntartási támogatásra való jogosultság egyik alapvető feltétele az, hogy a támogatásban részesülő szükséglakásban, illetőleg olyan lakásban lakik, amely nem haladja meg a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget. Az Szt. 38. §-ának (1) bekezdése e feltételekkel együttesen alkalmazandó feltételként írja elő a lakáshasznosításból származó jövedelem hiányát. Ezzel azt kívánja biztosítani a törvényhozó, hogy ne hivatkozhasson a törvény által megkívánt lakáskörülmények fennállására az, aki a minimális lakásnagyságot meghaladó lakrészét, illetőleg másik lakását bérbeadás útján vagy más módon jövedelem fejében hasznosítja.
A törvényben megállapított kizáró okon felül, azonban az Ör. 10. §-ának c) pontja olyan további kizáró okokat is tartalmaz, amelyek ellentétesek az Szt. rendelkezéseivel.
Az Ör. e szabálya alapján nem részesülhet lakásfenntartási támogatásban az sem, akinek olyan ingó vagy ingatlan vagyona van, amelynek hasznosításából jövedelme származik. Mind az Szt. 38. §-ának (3) bekezdése, mind az Ör. 8. §-a és 11. §-ának (1) bekezdése rászorultsági feltételként jövedelemhatárt is meghatároz. E rendelkezések szerint lakásfenntartási támogatás akkor állapítható meg, ha a lakásfenntartás költségei meghaladják a család jövedelmének meghatározott hányadát és a háztartásban az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének kétszeresét. Az Ör. 10. §-ának c) pontja a lakásfenntartási költségek és a háztartás jövedelmének arányára, valamint az egy főre jutó jövedelem nagyságára tekintet nélkül mindenkit kizár az ellátásból, akinek ingó vagy ingatlan hasznosításából jövedelme származik. Ezzel lehetőséget ad a jogalkalmazónak arra, hogy olyan személyeket kizárjon az ellátásból, akik tekintetében a támogatásnak valamennyi az Szt.-ben, valamint az Ör.-ben szabályozott feltétele fennáll, pusztán azért mert jövedelme ingó-, illetőleg ingatlanvagyon hasznosításából származik. Ez a szabályozás, amely nem a jövedelem nagyságától, hanem a jövedelem forrásától függően tesz megkülönböztetést az ellátásra rászorulók között, sérti az Szt.-nek a lakásfenntartási támogatásra vonatkozó szabályait.
Az Ör. 10. §-ának c) pontja nemcsak azokat zárja ki az ellátásból, akiknek ingó vagy ingatlan vagyon hasznosításából ténylegesen jövedelme van, hanem azokat is, akik olyan ingó vagy ingatlan vagyonnal rendelkeznek, amelyből lehetőségük lenne jövedelemhez jutni.
Az Ör. ezzel a szabályával nagyon széles, lényegét tekintve diszkrecionális mérlegelési jogkört biztosít, amelynek alapján a jogalkalmazó minden normatív korlátozás nélkül dönthet arról, hogy a lakásfenntartási támogatásért folyamodó személy mely vagyontárgyait minősíti olyannak, amelynek hasznosításából lehetősége lenne jövedelemhez jutni. Nem zárja ki azt sem, hogy olyan ingó vagy ingatlan vagyontárgyakra tekintettel tagadja meg a hatóság a támogatást, amelyek hasznosítása a polgár megélhetését veszélyeztetné, illetőleg, amelyek hasznosítása valamely okból a tulajdonosnak nem áll módjában (pl. kereslet hiányában nem hasznosítható, olyan jog terheli, amely a hasznosítást akadályozza stb.).
A jogalkalmazó közigazgatási hatóság számára a jogszabályban biztosított ilyen széles mérlegelési jogkör a támogatásra szorulók számára kiszámíthatatlanná teszi a lakásfenntartási támogatáshoz való jogosultságot.
Az Alkotmánybíróság már több döntésében megállapította - elvi jelleggel a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában -, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság alkotmányos elvéből folyó jogbiztonság követelménye: biztosítani az államnak, elsősorban a jogalkotónak, hogy "... a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára" (ABH 1992, 65.).
Az Szt. 38-39. §-aiban a lakásfenntartási támogatásra vonatkozó szabályokat is sérti az olyan önkormányzati rendeleti szabályozás, amely a lakásfenntartási támogatás törvényben meghatározott rendeltetésével ellentétes döntésre ad lehetőséget.
2. Az Ör. 26. §-ának (2) bekezdése a 26/1996. (X. 21.) Ö. K. számú rendelet 17. §-ával megállapított hatályos szövege úgy rendelkezik, hogy a kérelem benyújtásától számított 12 hónapra kizárható a segélyezési formákból az a személy, aki valótlan tényt közöl vagy valós tényt elhallgat.
Az Szt. szabályai a helyi önkormányzatoknak arra adnak felhatalmazást, hogy a különböző ellátások rászorultsági feltételeit, a szociális ellátásra való jogosultság anyagi jogi feltételeit meghatározzák. A képviselő-testület az Szt. alapján nem rendelkezik felhatalmazással arra, hogy az ellátásokat a rászorultságon kívül, más, nem szociális természetű feltételtől tegye függővé.
A szociális igazgatási eljárásokban az ügyfél rosszhiszemű eljárásának jogkövetkezményeit törvény, az Áe. és az Szt. szabályozza.
Ha a valós tények alapján megállapítható, hogy a támogatást igénylő az ellátásra nem jogosult, a kérelmet a hatóság a feltételek hiányában elutasíthatja. Abban az esetben pedig, ha rosszhiszemű eljárásának következtében az ügyfél az ellátást jogosulatlanul vette igénybe az Szt. 17. §-ában foglalt rendelkezéseknek megfelelően az ellátást meg kell szüntetni, és a jogosulatlanul és rosszhiszeműen igénybe vett ellátás megtérítését lehet elrendelni.
Az Áe. 27. §-ának (4) bekezdése alapján eljárási bírságot lehet alkalmazni azzal az ügyféllel szemben, aki rosszhiszeműen az ügy elbírálása szempontjából jelentős valótlan tényt állított.
A képviselő-testület az Ör. e rendelkezésében a törvény által szabályozott társadalmi viszonyokat törvényi felhatalmazás nélkül, a vonatkozó törvényi előírásokkal ellentétesen szabályozott. Ez a szabályozás ellentétes az önkormányzat rendeletalkotási jogkörét szabályozó alkotmányi és törvényi szabályokkal, sérti az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében foglaltakat és az Ötv. 16. §-át.
Az Ötv. 8. §-ának (4) bekezdésében és az Szt. 38-39. §-ában foglaltakkal is ellentétes az a rendeleti előírás, amely arra ad módot a jogalkalmazónak, hogy a rászorultsági feltételek megléte esetén egy éven át megtagadja az ellátást az arra jogosulttól, amiatt, mert az eljárás során valótlan tényt állított, vagy valamely tényt elhallgatott.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 9. §-ának (3) bekezdése, 10. §-ának c) pontjának "vagy olyan ingó vagy ingatlan vagyonnal rendelkezik, amelynek hasznosításából jövedelme származik, illetve lehetősége lenne jövedelemhez jutnia" szövegrésze, valamint 26. §-ának (2) bekezdése törvénysértő, ezért azokat megsemmisítette.
Az Ör. 28. §-a (3) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt az indítványozó visszavonta. Mivel az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 20. §-a alapján az Alkotmánybíróság csak az arra jogosult indítványa alapján jogosult eljárni, indítvány hiányában az Alkotmánybíróság az Ör. e rendelkezésének törvényességi vizsgálatára irányuló eljárást megszüntette.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 468/H/1994-3.