3179/2022. (IV. 22.) AB végzés
alkotmányjogi panasz visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a Kúria Pfv.IV.20.948/2020/6. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
[1] 1. Az indítványozó alapítvány jogi képviselője (dr. Karsai Dániel András ügyvéd) útján az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panaszt nyújtott be, amelyben a Kúria Pfv.IV.20.948/2020/6. számú ítélet alaptörvény-ellenességének megállapítását és - a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.104/2020/7. számú ítéletére, valamint a Fővárosi Törvényszék 62.P.21.501/2019/11. számú ítéletére kiterjedő hatályú - megsemmisítését kérte az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése sérelmére hivatkozással.
[2] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügy lényege a rendelkezésre bocsátott iratok szerint a következő.
[3] Az indítványozó 2019-ben kérte az Emberi Erőforrások Minisztériumától, hogy küldje meg számára "az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által a TÁMOP-3.1.3-11/1/1-2. számú (természettudományos oktatás módszertanának és eszközrendszerének megújítása a közoktatásban - Öveges-program) projektről, valamint a TÁMOP 2.4.3.D.3-13/1-2013-0001 számú (foglalkoztatási szövetkezet - Híd a munka világába) projektről készített, és Magyarország Kormányának eljuttatott jelentéseket (zárójelentéseket, ajánlásokat és igazságügyi ajánlásokat, továbbá minden egyéb bármilyen módon vagy formában rögzített információt, illetve adatot, amely az Európai Csalás Elleni Hivatal [...] e projektekre vonatkozó, Magyarország Kormányával közölt álláspontját tartalmazza." A minisztérium a kérelem teljesítését az Európai Parlament és a Tanács 883/2013/EU, Euratom rendelet (2013. szeptember 11.) (a továbbiakban: R1.) 9. cikk (1) bekezdésére és 10. cikk (5) bekezdésére, valamint az Európai Parlament és a Tanács 1049/2001/EK rendelet (a továbbiakban: R2.) 4. cikk (2) bekezdésére, továbbá általánosságban az Európai Unió Bíróságának gyakorlatára hivatkozással megtagadta. Lényegét tekintve azt állította a minisztérium, hogy csak az Európai Csalás Elleni Hivatal (a továbbiakban: OLAF) főigazgatója dönthet a jelentés nyilvánosságra hozataláról, kitért továbbá arra is, hogy az OLAF vizsgálati dokumentumait mind a folyamatban lévő, mind a lezárt vizsgálatok esetében megilleti az általános védelem, és azok mentesülnek a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés alól, amely alól csak nyomós közérdek engedhet kivételt.
[4] A közérdekű adatigénylési kérelem nem teljesítése miatt benyújtott keresetet az első fokon eljáró Fővárosi Törvényszék 62.P.21.501/2019/11. számú ítéletével elutasította, e döntést a Fővárosi Ítélőtábla 8.Pf.20.104/2020/7. számú másodfokú ítéletével helybenhagyta, a másodfokú ítéletet a felülvizsgálati jogkörben eljáró Kúria Pfv. IV.20.948/2020/6. számú ítéletével hatályában fenntartotta. A bíróság - hivatkozva az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényre (a továbbiakban: Infotv.), az R1. 1. cikkére, 10. cikk (1) és (5) bekezdésére, valamint az R2. 2. cikk (1) bekezdésére és 5. cikkére, továbbá az Európai Unió Bírósága Törvényszékének a T-110/15. számú ügyben hozott ítéletére - megállapította, hogy a kért adatok közérdekű adatok, és azokat az alperes kezeli, de azok kiadását jogszerűen tagadta meg. Indokolása szerint az OLAF az Európai Unió egyik intézménye, ezért az adatmegismerésre is az uniós szabályokat kell alkalmazni. Az európai uniós jogszabályok az Infotv. rendelkezéseihez képest speciális megismerési akadályoknak minősülnek, figyelemmel az uniós jog elsőbbségére is. Ezzel összhangban tartalmazza az Infotv. 29. § (2a) bekezdése is a konzultációs kötelezettséget a tagállam birtokában lévő uniós dokumentum megismerése iránti kérelem esetében. A bíróság rögzítette, hogy a konzultáció elmaradása nem eredményezi automatikusan az adat kiadásának kötelezettségét. Az alperes tagállami szervezetként nem volt mérlegelési helyzetben az adatok kiadhatósága tekintetében, az adatok kiadhatóságáról - amint arra az alperes adatkezelő is hivatkozott -az OLAF főigazgatója jogosult dönteni.
[5] Az indítványozó ezt követően fordult alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz. Az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdésére alapított kérelmében azt sérelmezi, hogy az "alperes csak arra hivatkozott - ezt a Kúria is minden további nélkül elfogadta -, hogy a kérdésben az OLAF-nak kell dönteni". Ezzel szemben szerinte nincs olyan uniós vagy magyar előírás, illetve joggyakorlat, amely az OLAF főigazgatójához telepítené a döntési jogkört az OLAF-jelentések nyilvánosságra hozatala tekintetében, vagy akár az OLAF-nak a konzultáció során adott válaszától tenné függővé a tagállami szerv döntését. Ezt támasztja alá az is, hogy a 4-es metró ügyében készült OLAF-jelentés nyilvánosságra hozatalához sem volt szükség az OLAF előzetes engedélyére vagy hozzájárulására. A konzultáció elmaradása az indítványozó szerint pusztán annyit jelent, hogy az adatkezelő számára - az érintett uniós szerv álláspontjának megismerése nélkül is - egyértelmű volt, hogy az adatigénylésre milyen választ adjon. Mivel az adatigénylés teljesítését végül megtagadta, ezért az általános szabályok szerint bizonyítania kellett volna a megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokait [Infotv. 31. § (2) bekezdés]. Ennek azonban nem tett eleget. A bíróságnak tehát el kellett volna rendelnie az adatok kiadását "nem azért, mert elmaradt a konzultáció, hanem azért, mert Alperes indokolás nélkül tagadta meg az adatok kiadását".
[6] 2. Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján megvizsgálva a befogadhatóság feltételeit, jelen ügyben a következőket lehetett megállapítani.
[7] 2.1. A támadott kúriai ítéletet 2021. július 16-án kézbesítették, a panaszt pedig szeptember 14-én, tehát az Abtv. 30. § (1) bekezdésében meghatározott hatvan napos határidőben nyújtották be elektronikus formában az elsőfokú bírósághoz. A támadott bírósági ítélet alkotmányjogi panasszal támadható, a rendelkezésre álló rendes jogorvoslati lehetőségeket kimerítették, az indítványozó alkotmányjogi panasz benyújtására indítványozói jogosultsággal rendelkezik, és az eljárásban felperesként való részvételére tekintettel érintettnek minősül. A jogi képviselő meghatalmazását csatolták. Az indítványozó Alaptörvényben biztosított jog sérelmére hivatkozik.
[8] Az indítvány a határozottság Abtv. 52. § (1b) bekezdésében felsorolt követelményeit teljesíti: a) tartalmazza azt a törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására, továbbá azt, amely az indítványozó indítványozói jogosultságát megalapozza (Abtv. 27. §); b) az eljárás megindításának indokait, az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét (a bíróság megalapozatlanul, a vonatkozó jogszabályi rendelkezések téves értelmezésével utasította el a keresetét); c) az Alkotmánybíróság által vizsgálandó bírósági döntést (a Kúria Pfv.IV.20.948/2020/6. számú ítélete); d) az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezését [VI. cikk (3) bekezdés]; e) indokolást arra nézve, hogy a támadott ítélet miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével, valamint f) kifejezett kérelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a támadott bírói döntés alaptörvény-ellenességét és - az alsóbb fokú bírósági hatósági döntésekre is kiterjedő hatállyal - semmisítse meg azt.
[9] 2.2. Az Abtv. 29. §-a szerint az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. E két feltétel alternatív jellegű, bármelyik fennállása megalapozza a panasz befogadhatóságát.
[10] Az Abtv. 29. §-ában írt első feltételt illetően az Alkotmánybíróság emlékeztet egyrészt arra, hogy részletesen kimunkált és következetesen alkalmazott gyakorlata van a szóban forgó alaptörvényi rendelkezés, az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése tartalmát érintően [a legutóbbi gyakorlatból lásd például: 4/2021. (I. 22.) AB határozat]. Jelen alkotmányjogi panasz ehhez képest nem vet fel olyan új, alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést, amely a panasz befogadását és érdemi elbírálását indokolná.
[11] A második, a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességre vonatkozó feltételt érintően az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
[12] Bár az indítványozó szerint az ügyben az okozta az információszabadság sérelmét, hogy az adatkezelő nem bizonyította az adatkiadás megtagadásának jogszerűségét és a megtagadás indokait, a támadott ítélet ezt nem támasztja alá. A Kúria ugyanis megállapította, hogy az "alperesnek [...] az adatkiadás megtagadása tekintetében volt vizsgálható jogi álláspontja", amelyet a Kúria is megalapozottnak tartott, amikor - a megjelölt európai uniós rendeletek megjelölésével, azok értelmezése útján - maga is arra jutott, hogy "az adatok kiadhatóságáról az OLAF főigazgatója jogosult dönteni" (Kúria Pfv.IV.20.948/2020/6. számú ítélete, Indokolás [20]-[21]). Az indítványozó úgy fogalmaz kérelmében, hogy "a Kúria nyíltan irat- és jogszabályellenesen állítja azt, hogy a döntés joga az OLAF főigazgatójánál lett volna". Mindezekből nem vonható le más következtetés, minthogy az vezetett az indítványozó pervesztességéhez, hogy az indítványozó és a bíróság eltérő jogértelmezést foglaltak el abban a tekintetben, hogy - ha az előírt konzultáció elmarad, amelynek nincs szankciója - ki jogosult az OLAF-jelentés hozzáférhetővé tételéről döntést hozni. Ez az ügy alapkérdése, amely minden más, OLAF-jelentés kiadhatóságát érintő tartalmi mérlegelést megelőz. A bíróság ebben a kérdésben nem az Infotv., hanem - utalva az uniós jog elsőbbségének elvére is - kizárólag közvetlenül hatályos uniós normák (az R1. és az R2.) alapján döntött, és az alperesnek adott igazat.
[13] Ez azt jelenti, hogy az indítvány érdemi vizsgálata esetében az Alkotmánybíróságnak azt kellene megvizsgálnia, hogy a bíróság helyesen értelmezte-e a döntése alapjául szolgáló európai uniós jogi normákat. Márpedig "[a] bírói döntések alkotmányossági felülvizsgálatát lehetővé tevő alkotmányjogi panasz (Abtv. 27. §) az Alaptörvény 28. cikkének érvényesülését szolgáló jogintézmény. Ilyen panasz alapján az Alkotmánybíróság a bírói döntésben foglalt jogértelmezés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja, azt, hogy a jogszabály alkalmazása során a bíróság az Alaptörvényben biztosított jogok alkotmányos tartalmát érvényre juttatta-e." (3/2015. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [18]) Az Alkotmánybíróság tehát a bírói döntések felülvizsgálata során az Alaptörvényben elismert alapjogi követelményrendszer tényleges érvényesülését garantálja, és ennek során az alkalmazott magyar jogszabályok értelmezésének az Alaptörvényben biztosított jogokkal való összhangját vizsgálhatja. Az a kérdés, hogy a bíróság helyesen értelmezte-e az alkalmazott uniós jogi előírásokat, és jelen ügyben ennek alapján megalapozottan azonosította-e az OLAF-ot döntéshozatalra jogosult szervként, uniós szakjogi értelmezési kérdés, amelynek felülvizsgálata még akkor is kívül esne az Alkotmánybíróság alapjogvédelmi feladatkörén, ha a bíróság jogértelmezésével egyébként nem értene egyet.
[14] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján arra jutott, hogy az indítványozó magát a peres eljárásban hozott döntést, annak hátrányos voltát tekintette alapjogi sérelemnek a döntés Alkotmánybíróság általi megváltoztatása érdekében. Önmagában azonban az, hogy az indítványozó a bírói döntést - az európai uniós jognak az eljáró bíróság által követett értelmezését - megalapozatlannak tartja, a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyének megalapozására nem elegendő. A közvetlenül alkalmazandó európai uniós jog mikénti értelmezése önmagában nem alkotmányossági kérdés.
[15] Összefoglalva: az Alkotmánybíróság nem talált olyan körülményt, amelyet az Alaptörvény felhívott rendelkezésével összefüggésben alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésként vagy a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességként lehetne értékelni, és amely ezért az indítvány érdemi vizsgálatát indokolná.
[16] 3. A fentiek szerint az alkotmányjogi panasz nem felel az Abtv. 29. §-ban írt befogadási kritériumoknak, ezért azt az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1)-(3) bekezdése alapján eljárva, az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2022. március 29.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[17] Nézetem szerint a jelen ügyben az indítvány befogadásának lett volna helye.
[18] 1. Nem vitás, hogy annak a megítélése, hogy az alapul fekvő közérdekű adatigénylés kapcsán ki jogosult dönteni a kért adatok kiadhatósága tárgyában (és hogy adott esetben a kérelmezett tekintetében ebből milyen tartalmi szempontokat kielégítő indokolási kötelezettség következik), az szakjogi kérdés; ugyanakkor nézetem szerint alkotmányjogi szakkérdés, amely a jelen ügy kapcsán a közérdekű adatok megismeréséhez való jog, az információszabadság biztosításának kulcskérdése is egyben.
[19] 2. Nem értek egyet a végzés azon megközelítésével, hogy a Magyarországon (tagállamként) közvetlenül alkalmazandó uniós jogszabály bírósági értelmezése - illetve az olyan bírói döntés, amelyben ilyen elem (is) megjelenik - ne lehetne az Alkotmánybíróság vizsgálatának tárgya. Az Abtv. 27. § (1) bekezdése alapján benyújtott alkotmányjogi panasz az indítvánnyal támadott ítéletben foglalt bírói jogértelmezésre és az ez alapján meghozott döntésre irányul; ez a jogértelmezés (döntés) pedig akkor sem vezethet Alaptörvényben biztosított jog sérelmére, ha a bíróságnak magyar jogszabályt kell figyelembe vennie a döntése kialakítása során, és akkor sem, ha uniós jogszabályi rendelkezést (vagy esetleg mindkettőt). Ilyen jellegű megkülönböztetést sem az Abtv., sem az Alaptörvény nem tartalmaz.
[20] Megjegyzendőnek tartom, hogy számos ügytípusban uniós jogi előírások értelmezésére, és azoknak a döntés kialakítása során történő figyelembevételére a rendes bíróságok eljárásában rendszeresen sor kerül. Ilyenek az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatából - a teljesség igénye nélkül - például egyes adóügyek (tipikusan az ÁFA levonás [lásd pl. 3312/2018. (X. 16.) AB határozat]), a nemzetközi munkaerőkölcsönzéssel kapcsolatos perek [lásd pl. 3266/2019. (X. 30.) AB végzés], az ún. "gyermekelviteles" ügyek [lásd pl. 3290/2019. (XI. 5.) AB végzés, 3375/2018. (XII. 5.) AB határozat], vagy legutóbb egyes társadalombiztosítási (külföldi munkavégzés utáni járulékfizetéssel kapcsolatos) ügyek [lásd pl. 3083/2022. (II. 25.) AB végzés, 3113/2016. (VI. 3.) AB végzés] és a nemzetközi fuvarozással kapcsolatos perek [lásd pl. 3012/2022. (I. 13.) AB végzés] stb. Ezen ügyek közös jellemzője, hogy az eljárás során a bíróságok uniós jogszabályokat (is) értelmeztek, illetve alkalmaztak a döntéseik meghozatala során. Ennek ellenére az Alkotmánybíróság pusztán ennek tényére tekintettel - még akkor sem, ha végül egyéb okból, jellemzően az Abtv. 29. §-ában írt feltételek hiánya, vagy nem megfelelő alaptörvényi hivatkozás okán az adott ügyben visszautasítást tartalmazó döntést hozott - nem zárkózott el eleve a bírósági döntés alkotmányosságának vizsgálatától. (Sőt pl. az említett, a támadott bírósági döntés(ek) megsemmisítését tartalmazó 3375/2018. (XII. 5.) AB határozatban a saját indokolása körében kifejezetten hivatkozott is egy uniós rendelet eljárási szabályainak előírásaira (Indokolás [47]).
[21] Ezek alapján megalapozatlannak, az Alkotmánybíróság saját gyakorlatával is ellentétesnek tartom azt a megközelítést, amely általánosságban jelenti ki, hogy az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-a alapján folytatott eljárásában kizárólag a bírósági eljárásban alkalmazott magyar jogszabály értelmezésének Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálhatja; majd arra tekintettel állapítja meg az érdemi vizsgálat kizártságát.
[22] 3. Mindezekre tekintettel a visszautasítást tartalmazó többségi döntést nem támogatom.
Budapest, 2022. március 29.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3676/2021.