16/2001. (V. 25.) AB határozat
a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 3. számú mellékletében foglalt "C" típusú biztonsági kérdőívben szereplő "Házastárs, élettárs, közös háztartásban élő felnőtt korú hozzátartozó nyilatkozata" alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 3. számú mellékletében foglalt "C" típusú biztonsági kérdőívhez tartozó Tájékoztató 3. oldala első bekezdésében foglalt rendelkezés kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik, annak semmiféle jogi kötelező ereje nincs.
3. Az Alkotmánybíróság visszautasítja az alkotmányjogi panaszt és az indítványnak azt a részét, amely a már aláírt nyilatkozatnak a nemzetbiztonsági szolgálatok iratanyagából való törlésre irányul.
4. Az Alkotmánybíróság a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 3. számú mellékletében foglalt "C" típusú biztonsági kérdőív egyes pontjainak, illetve szövegrészeinek az alkotmányossági vizsgálatára irányuló eljárást megszünteti.
5. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 3. számú mellékletében foglalt "C" típusú biztonsági kérdőívvel (a továbbiakban: kérdőív) kapcsolatban két indítvány érkezett az Alkotmánybíróságra. Ezeket az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. Az első indítványozó szerint a kérdőívben szereplő "Házastárs, élettárs, közös háztartásban élő felnőtt korú hozzátartozó nyilatkozata" (a továbbiakban együtt: házastársi nyilatkozat) sérti az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdését, valamint a 15. §-t, továbbá az 59. § (1) bekezdését. A fontos és bizalmas beosztásnak minősülő munkakört betöltő, illetőleg arra pályázó személyek esetében a munkakör betöltésének egyik feltétele az, hogy a nemzetbiztonsági szolgálat elvégezze ellenőrzésüket. A biztonsági ellenőrzéshez az ilyen beosztást betöltő vágy arra pályázó személynek ún. "Biztonsági kérdőívet" kell kitöltenie; amely két nyilatkozattal zárul. Az egyik a szóban forgó beosztást betöltő, illetőleg arra pályázó személy ún. "biztonsági nyilatkozata", melyben hozzájárul, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok személyét érintően adatokat gyűjtsenek; s ha szükséges, titkos információgyűjtést végezzenek. A másik az ilyen személy házastársának, élettársának, illetve a vele közös háztartásban élő felnőtt korú hozzátartozójának nyilatkozata.
a) A házastársi nyilatkozat szövege - az indítványozó álláspontja szerint - félrevezető: A mondat első fele arról tájékoztat, hogy a házastárs "biztonsági nyilatkozata" alapján az ő biztonsági ellenőrzése férje vagy felesége személyét is érintheti, míg annak másik fele - aláírás esetén - a házastárs hozzájárulását jelenti ahhoz, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok az ó személyét is érintő titkos információgyűjtést folytassanak. Az indítványozó szerint a házastársi nyilatkozat szövegéből nem állapítható meg egyértelműen, hogy az hozzájárulásként vagy tájékoztatás tudomásulvételeként minősül. Amennyiben hozzájárulás, akkor tisztázatlan az Nbtv. alapján, hogy mi a hozzájárulás megtagadásának jogkövetkezménye, amennyiben csupán a tájékoztatás tudomásulvétele, akkor az egyik házastárs nyilatkozata titkosszolgálati módszerek alkalmazására felhatalmazást ad a másik házastárssal szemben.
b) Az Nbtv. 70. § (4) bekezdése szövegében a biztonsági ellenőrzés feltételeként kizárólag a munkakör betöltőjének, illetőleg a pályázónak az engedélyét említi, azonban a házastárs nyilatkozatát nem. A kérdőívhez mellékelt - a nemzetbiztonsági szolgálatok által összeállított ún. Tájékoztató (amely a kérdőív kitöltését segíti elő) "az Nbtv. rendelkezéseivel és szellemével összhangban közli: ha a házastársi nyilatkozat nem kerül aláírásra az a biztonsági ellenőrzés végrehajtását nem akadályozza". Mindezek alapján nem állapítható meg egyértelműen a házastársi nyilatkozat elmaradásának lehetséges következménye. Az Nbtv. - az indítványozó meglátása szerint - azt sem teszi egyértelművé, hogy a végrehajtott ellenőrzés milyen eredménnyel zárulhat. Szerinte a házastársi nyilatkozat a házastársat - "emberi, érzelmi és szociológiai értelemben - arra kényszeríti, hogy amennyiben férje vagy felesége beosztását meg kívánja őrizni, a saját személyét illetően is járuljon hozzá a nemzetbiztonsági szolgálatok titkos információgyűjtéséhez, illetőleg vegye tudomásul azt".
c) Az indítványozó álláspontja szerint a nyilatkozat szövege nem terjed ki arra sem, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok az esetleges titkos információgyűjtést meddig végezhetik jogszerűen. Bár az Nbtv. 71. § (5) bekezdése egyértelmű határidőket jelöl meg a titkos információgyűjtésre vonatkozóan, a házastársi nyilatkozat gyakorlatilag határidő nélküli hozzájárulásként vagy tudomásulvételként értelmezhető.
2. Az indítványozó szerint a házassággal együtt járó érzelmi közösség a házasság révén életközösséggé, illetőleg a felek akaratától függő mértékben és módon vagyonközösséggé válik, azonban a házasfelek számos ponton megőrzik önállóságukat és függetlenségüket. Álláspontja szerint ezt erősíti meg a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (a továbbiakban: Csjt.) 23. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés is, melynek első fordulata szerint "a házastársak a személyüket érintő ügyekben önállóan döntenek". Az Nbtv. 3. számú mellékletének megsemmisíteni kért része - az indítványozó meglátása szerint - azt feltételezi, hogy a nemzet biztonsága szempontjából a házasfelek nem tekinthetők önálló és független személyeknek. A házasfelek között fennálló érzelmi közösség a házastársat arra ösztönzi (kényszeríti), hogy férje vagy felesége beosztásának megőrzése érdekében a nyilatkozat aláírásával önként mondjon le az Alkotmányban biztosított jogairól, illetőleg "vegye tudomásul" azoknak az Nbtv., illetve annak melléklete által nem szabályozott mértékű korlátozását. A Csjt. 23. § (2) bekezdésének második fordulata szerint ugyanis a házasfelek önálló döntésüket "a család érdekeit szem előtt tartva hozzák meg". A család érdekeinek szem előtt tartása ez esetben a saját személyüket is érintő titkos információgyűjtéshez való hozzájárulást vagy annak tudomásulvételét jelenti.
3. Az indítványozó azt kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy indítványának elfogadása esetén az Alkotmánybíróság a "házastársi nyilatkozatát" a nemzetbiztonsági szolgálatok iratanyagából törölje. Arra hivatkozott, hogy házastársa olyan munkakörben dolgozik, ahol alkalmazási feltétel a ;,C" tfpusú nemzetbiztonsági ellenőrzés elvégzése. Az indítványozó ugyanis aláírta az általa sérelmezett "házastársi nyilatkozatot", ezt azonban "kényszer hatására" tette.
4. A második indítványozó a "C" típusú kérdőív 10.,11., 12., 13. pontjai; 27., 28., 29., 30., 31., 32. pontjait, illetve az ezeket a házas- és élettársra kiterjesztő fordulatok ("házas- és élettársának" szövegrész e kérdések felett, illetve a kérdésekben használt többes szám harmadik személyű ragok, illetőleg jelek); a 32/A., 32/B., 32/C., 32/D. és 32/E. kérdések felett levő: "valamint az Önnel közös háztartásban élő hozzátartozójának" szövegrész; a 33. pontban szerepl6 "vagy házastársa (élettársa)" szövegrész; a 34. pontban szereplő "Önnek vagy házastársának (élettársának)" szövegrész, valamint a 37. pont, továbbá a házastársi nyilatkozat megsemmisítését indítványozta.
Indokolása szerint a kifogásolt szövegrészek anélkül kérnek harmadik személyekre, vagyis nem az ellenőrizendő személyre vonatkozó személyes adatot, hogy e harmadik személyek az adatkezelésbe beleegyezhetnének: megfelelő beleegyező nyilatkozat hiányában esélyük sincs arra, hogy az adatközlést megtagadják, adott esetben nem is értesülnek az adatközlés tényéről, így információs önrendelkezési joguk sérül. A kérdőív kifogásolt részei így - az indítványozó szerint - sértik az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, illetőleg a házastársi nyilatkozat az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik.
Az Alkotmánybíróság felkérte az érintett minisztereket az indítvánnyal kapcsolatos álláspontjuk kifejtésére.
II.
Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja
meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog." Az Nbtv. vizsgált rendelkezései:
"31. § (3) A nemzetbiztonsági szolgálatok a feladataik ellátása során a személyes szabadsághoz, a magánlakás, a magántitok és a levéltitok sérthetetlenségéhez, a személyes adatok védelméhez, a közérdekű adatok nyilvánosságához, valamint a birtokvédelemhez fűződő jogokat e törvényben foglaltak szerint korlátozhatják."
"39. § (2) A nemzetbiztonsági szolgálatok az adatkezelés során kötelesek az adott cél eléréséhez feltétlenül szükséges, ugyanakkor az érintett személyiségi jogait legkevésbé korlátozó eszközt igénybe venni."
"43. § A nemzetbiztonsági szolgálatok a birtokukba került adatokat csak az adatfelvétel elrendelésének jogalapjául szolgáló célra használhatják fel, kivéve, ha az adat hivatalból üldözendő bűncselekményi tényállás megvalósítására utal, vagy más nemzetbiztonsági szolgálat irányában tájékoztatási kötelezettséget alapoz meg, és az adatátvevő maga is jogosult az adat megszerzésére."
"68. § (1) A nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett nemzetbiztonsági ellenőrzés (a továbbiakban: ellenőrzés) célja annak vizsgálata, hogy fontos és bizalmas munkakörre jelölt, illetve az ilyen munkakört betöltő személyek megfelelnek-e az állami élet és a nemzetgazdaság jogszerű működéséhez szükséges, valamint - amennyiben szükséges - a nemzetközi kötelezettségvállalásokból fakadó biztonsági feltételeknek.
(2) A biztonsági feltételek vizsgálata azon kockázati tényezők, körülmények, információk felderítését jelenti, amelyek felhasználásával a fontos és bizalmas munkakört betöltő személyek tevékenysége jogellenes céllal befolyásolhatóvá, illetve támadhatóvá válhat, és ezáltal a nemzetbiztonságot sértő vagy veszélyeztető helyzet állhat elő."
"70. § (4) Ellenőrzés csak a fontos és bizalmas munkakörre jelölt, illetve az ilyen munkakört betöltő személy ... előzetes írásbeli hozzájárulásával folytatható.
(5) Ha az érintett személy az ellenőrzéshez nem járul hozzá, fontos és bizalmas munkakörben nem alkalmazható."
"71. § (5) Az ellenőrzés a kérdőívben megadott adatok valóságának vizsgálatára és értékelésére, valamint egyéb kockázati tényezők felderítésére terjed ki. Az ellenőrzést "A" típusú kérdőív esetén az elrendeléstől számított 30, "B" típusú kérdőív esetén 45, "C" típusú kérdóív esetén 60 napon belül kell lefolytatni. Ez a határidő egy esetben - az érintett személy és a kezdeményező egyidejű tájékoztatása mellett - újabb 30 nappal meghosszabbítható. ...
(7) Az ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat az érintett személlyel konzultálhat, referens személyeket hallgathat meg, felhasználhatja a személyügyi nyilvántartások és a korábbi ellenőrzések adatait, adatkezelési rendszerekben adatellenőrzéseket végezhet - ha a szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg -, titkos információgyűjtési eszközöket és módszereket alkalmazhat: A nemzetbiztonsági szolgálat az 56. §-ban meghatározott, külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtést csak a "C" típusú kérdőívhez kapcsolódó ellenőrzés során alkalmazhat."
"72. § (1) Az ellenőrzés során megszerzett információk és adatok alapján a nemzetbiztonsági szolgálat biztonsági szakvéleményt készít, amely valamennyi felmerült biztonsági kockázati tényezőt tartalmazza. A szakvéleményben foglalt megállapításokért, illetve a szükséges tájékoztatás elmaradásáért a felelősség a nemzetbiztonsági szolgálatot terheli. A szakvéleményt a miniszter ellenjegyzi, ezt követően a nemzetbiztonsági szolgálat a szakvéleményt a kezdeményezőhöz továbbítja. [...]
(2) Az ellenőrzés befejezéséről, valamint a biztonsági szakvéleményben foglaltakról - kivéve a bűncselekmény elkövetésére utaló körülményeket - a kezdeményező tájékoztatja az érintett személyt.
(3) Az érintett személy a biztonsági szakvéleményben szereplő, általa valótlannak tartott megállapításokkal kapcsolatosan - a 11: § (5) bekezdés alapján - panasszal élhet a miniszternél, illetve ezt követően a Bizottságnál:
(4) A kezdeményező a nemzetbiztonsági szolgálattól kapott szakvéleményt - az Országgyűlés elnöke a 19. § (7) bekezdése szerint korlátozással - döntése kialakításánál szabadon mérlegeli.
(5) Az ellenőrzéshez kitöltött kérdőív, valamint az ellenőrzés során a szolgálatok által beszerzett adatok államtitoknak minősülnek."
Az Nbtv. 3. számú mellékletének "C" típusú ellenőrzéshez kapcsolódó nyilatkozat szövege:
"Házastárs, élettárs, közös háztartásban élő felnőtt korú hozzátartozó nyilatkozata
Tájékoztattak arról, hogy házastársam, élettársam, hozzátartozóm biztonsági ellenőrzése személyemet is érintheti; ennek keretén belül, ha a szükséges adatok más módon nem szerezhetők be, a nemzetbiztonsági szolgálatok titkos információgyűjtést is folytathatnak.
Budapest, aláírás, cím"
A Csjt. vizsgált rendelkezései:
"23. § (1) A házastársak jogai és kötelességei egyenlőek: a házasélet ügyeiben közösen kell dönteniük.
(2) A házastársak a személyüket érintő ügyekben önállóan, de a család érdekeit szem előtt tartva döntenek."
III.
Az első indítvány megalapozatlan.
Az Nbtv. 3. számú mellékletében szereplő, az indítványozó által sérelmezett "C" típusú ellenőrzéshez kapcsolódó ún. házastársi nyilatkozat az érintett személy önkéntes nyilatkozata. E nyilatkozat azonban nem önálló, hanem járulékos jellegű: a fontos és bizalmas munkakört betöltő vagy arra jelölt személlyel (a továbbiakban együtt: jelölt) szemben folytatott ellenőrzésnek részeleme. A "Biztonsági kérdőív" részét képező házastársi nyilatkozat aláírására csak azt követűen kerülhet sor, ha az ellenőrzés jogalapját megteremtő saját biztonsági nyilatkozatát a jelölt megtette.
Az Alkotmánybíróság már korábban megállapította, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. Ugyanakkor a törvényi rendelkezés bizonytalansága a törvény alkalmazása során feloldható. [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 135, 142.]
Az indítványozó által sérelmezett "C" típusú ellenőrzéshez kapcsolódó ún. házastársi nyilatkozatra vonatkozó szabályozást az Nbtv. nem tartalmaz. Nincsenek meghatározva a nyilatkozat aláírásának feltételei, körülményei, az aláírás megtagadásának jogkövetkezményei. A házastársi nyilatkozat csak az Nbtv. 3. számú mellékletében megjelenő jogintézmény, melyből.közvetlenül nem állapíthatók meg a felsorolt követelmények.
1. Mivel az Nbtv.-ből közvetlenül nem állapíthatók meg a házastársi nyilatkozatra vonatkozó rendelkezések, és az indítványozó az Nbtv.-nek ezt a járulékos jellegű jogintézményét támadta, ezért az Alkotmánybíróság először az alapintézmény működésének - a jelölt ellenőrzésnek - a vizsgálatát végezte el.
a) Az államok nemzetbiztonsági érdekeik védelmére igénybe veszik a nemzetbiztonsági szolgálatok sajátos, más szervezetek által nem helyettesíthető lehetőségeit. A nemzetközi gyakorlat azt mutatja, hogy minden állam az ország szuverenitása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása céljából nemzetbiztonsági szolgálatokat hoz létre és működtet.
Az alapvetően titkos és sajátos eszközöket felhasználó nemzetbiztonsági tevékenység megfelelő jogi szabályozást és garanciákat igényel annak érdekében, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok semmilyen körülmények között ne jelenthessenek veszélyforrást a demokratikus jogrendre. Ezen belül az alapvető jogokat csak akkor és olyan mértékben korlátozhatják, amennyiben az az ország nemzetbiztonságának megóvása, szuverenitásának érvényesítése céljából szükségszerű és indokolt.
A nemzetközi gyakorlat szerint az államok, a szolgálatukban álló személyek meghatározott körét, akik az állam érdeke szempontjából a fontos és bizalmas információkat kezelik, nemzetbiztonsági ellenőrzésnek vetik alá.
b) Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése szerint a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A részletes szabályokat az Nbtv. tartalmazza. Az Nbtv. 4. § g) pontja szerint az Információs Hivatat, az 5. § f) pontja szerint a Nemzetbiztonsági Hivatal, a 6. § h) pontja szerint a Katonai Felderítő Hivatal, a 7. § h) pontja szerint a Katonai Biztonsági Hivatal, a 8. § (1) bekezdés f) pontja szerint a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat (a továbbiakban együtt: nemzetbiztonsági szolgálatok) ellátják a hatáskörükbe tartozó személyek nemzetbiztonsági ellenőrzését (a továbbiakban: ellenőrzés).
Az ellenőrzést az Nbtv. 2. számú mellékletében felsorolt fontos és bizalmas munkakörökre jelöltek vonatkozásában kell elvégezni, illetve felhatalmazást ad a miniszterek részére, hogy - az állami szervek körében - további ilyen módon védendő munkaköröket állapítsanak meg.
Az Nbtv. 68. § (1) bekezdése szerint az ellenőrzés célja a biztonsági feltételek meglétének vizsgálata egy konkrét személy vonatkozásában. Az ellenőrzés a nemzetbiztonsági szolgálatnál az Nbtv. 69. §-ában meghatározott személy írásbeli kezdeményezésére indul.
Az ellenőrzés megindulásának előfeltétele, hogy a jelölt nyilatkozatot tegyen és egy személyes és különleges adatokat tartalmazó kérdőívet töltsön ki, az Nbtv. 3. számú mellékletének megfelelően. A kérdőíven feltüntetendő adatok mennyisége, minősége, részletezettsége és időbeni kiterjedtsége attól függ, hogy a munkakör mennyire fontos és bizalmas. A munkaköröket ennek alapján az Nbtv. 2. számú melléklete "A", "B" és "C" típusú ellenőrzési kategóriába sorolja, amelyek közül a "C" a legterjedelmesebb. A kérdőív jelölt általi kitöltését egy ún. Tájékoztató segíti. A Tájékoztatót a polgári titkosszolgálatokat irányító Tárca Nélküli Miniszter Hivatala adta ki.
A nyilatkozat aláírása és a kérdőív kitöltése önkéntes. Amennyiben a jelölt nem járul hozzá az ellenőrzéshez (nem írja alá a nyilatkozatot), annak az a következménye, hogy - az Nbtv. 70. § (5) bekezdése alapján - fontos és bizalmas munkakörben nem alkalmazható.
Az ellenőrzés - az Nbtv. 71. § (5) bekezdése alapján - a kitöltött kérdőív adatainak a teljességére és valódiságára terjed ki. Az ellenőrzés eszközeit és módszereit az Nbtv. 71. § (7) bekezdése tételesen felsorolja. A "C" típusú kérdőívhez kapcsolódó ellenőrzés során a nemzetbiztonsági szolgálatok - az Nbtv. 56. §-ában megjelölt módszerekkel - titkos információgyűjtést végezhetnek. Az ellenőrzésnek arányosnak kell lennie a fontos és bizalmas munkakör betöltéséhez fűződő titokvédelmi és más biztonsági követelményekkel. Ez az arányosság egyrészt vonatkozik arra, hogy az érintett személy milyen típusú kérdőívet tölt ki, másrészt arra, hogy az ellenőrzés során milyen súlyú személyiségi jogokat korlátozó eszközöket használhatnak a nemzetbiztonsági szolgálatok.
A jelölt, illetőleg a jelölttel kapcsolatban álló és az ellenőrzéssel érintett személyek személyiségi jogainak, valamint a nemzetbiztonsági tevékenység védelme érdekében az Nbtv. 72. § (5) bekezdése az ellenőrzés során keletkezett adatokat államtitokká minősíti. Ennek leghosszabb időtartamát az államtitokról és szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény mellékletének 106. pontja legfeljebb 80 évben állapítja meg.
Az adatok teljességének és valódiságának az ellenőrzése után a nemzetbiztonsági szolgálat az adatokat értékeli, szakvéleményt készít, amely valamennyi "biztonsági kockázati tényezőt" tartalmazza. Az Nbtv. 3. számú mellékletének a "C" típusú ellenőrzéshez kapcsolódó 44. pontja példálódzó felsorolást tartalmaz arra, hogy mit kell kockázati tényezőnek tekinteni: kompromittáltságra, zsarolásra okot adó információ.
Az ellenőrzés célja a kockázati tényezők feltárása. A kockázati tényezők egy része az adott személy viselkedéséből, magatartásából megállapítható, azonban a kockázati tényezők másik csoportja csak a más emberekhez fűződő kapcsolatokból szűrhető ki. Az államnak méltánylást érdemlő az az érdeke, hogy a jelöltek ne csak személyükben, hanem közvetlen környezetükben se legyenek kitéve olyan kapcsolatoknak, amelyek által tevékenységük - az Nbtv. 68. § (2) bekezdése szerint - jogellenes céllal befolyásolhatóvá, illetve támadhatóvá. teszi óket, és ezáltal a nemzetbiztonságot sértő vagy veszélyeztető helyzet keletkezzen.
A szakvéleményben foglalt megállapításokért a felelősség - az Nbtv. 72. § (1) bekezdése alapján - az illetékes nemzetbiztonsági szolgálatot terheli. A szakvéleményt a miniszter ellenjegyzi és azt az ellenőrzést kezdeményezőhöz továbbítják. Az ellenőrzés befejezéséről, a szakvélemény tartalmáról a kezdeményező tájékoztatja a jelöltet. A kezdeményező - az Nbtv. 72. § (2) bekezdése szerint - nem tájékoztathatja a jelöltet bűncselekmény elkövetésére utaló körülményekről. A jelölt a szakvéleményben szereplő, általa valótlannak tartott megállapításokkal kapcsolatban - az Nbtv. 73. § (3) bekezdése alapján - panasszal élhet a miniszternél, illetve ezt követően az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságánál. Az ellenőrzés kezdeményezője a nemzetbiztonsági szakvélemény tartalmát döntése kialakításánál szabadon mérlegeli.
Az Nbtv. 31. § (3) bekezdése egyedileg, tételesen meghatározza azokat az alapjogokat, amelyek korlátozására sor kerülhet a nemzetbiztonsági szolgálatok által.
A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 3. § (1) bekezdése szerinti személyes adat akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul vagy azt törvény rendeli el, a (2) bekezdés szerinti különleges adat csak akkor kezelhetó, ha az adatkezeléshez az érintett írásban hozzájárul vagy a nemzetbiztonság érdekében törvény rendeli el. Az ellenőrzés megkezdésének - a nemzetbiztonsági szolgálatok jogszerű tevékenysége elkezdésének - alapfeltétele a jelölt önkéntes és az Nbtv. 70. § (4) bekezdése szerinti előzetes írásbeli hozzájárulása.
Az ellenőrzés időtartama időben behatárolt (a "C" típusú ellenőrzésnél 60 nap), amely legfeljebb egyszer hosszabbítható meg.
A nemzetbiztonsági ellenőrzés során az állampolgároknak a magánlakás sérthetetlenségéhez, a magántitok, valamint a személyes adatok védelméhez való joga (Alkotmány 59. § (1) bekezdés] kerül korlátozásra, az államnak a nemzetbiztonsághoz fűződő érdeke védelmében. Az Nbtv. 2. számú mellékletében meghatározott személyi kör (speciális csoport) esetében nem alapjogok konfliktusáról, hanem egy alapjog önkéntes korlátozásáról van szó: az önkéntes beleegyezés törvényes feltétele annak, hogy valaki nemzetbiztonsági szempontból különleges tisztséget töltsön be, vagyis egy speciális csoporthoz tartozzon.
A "C" típusú ellenőrzés folyamatában tehát a magánlakás sérthetetlenségéhez, a magántitok, valamint a személyes adatok védelméhez való jog korlátozásával állapíthatók meg azok a kockázati tényezők, körülményék és információk, amelyek a vizsgálat eredményéhez vezethetnek. A nemzetbiztonsági szolgálatok - az Nbtv. 39. § (2) bekezdés alapján - az érintett személyiségi jogait legkevésbé korlátozó eszközt kötelesek igénybe venni, továbbá a titkos információgyűjtés módszereit és eszközeit jogszerűen csak akkor alkalmazhatják, ha az Nbtv.-ben meghatározott feladatok ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők be.
2. Az indítványozó által támadott házastársi nyilatkozat csak az önkéntesség vonatkozásban egyezik meg a jelölt nyilatkozatával, egyébként tartalmában, formájában, jogkövetkezményében eltér tőle.
A házastársi nyilatkozatot az Nbtv. 3. számú mellékletének szövege alapján a házastársnak, az élettársnak és a közös háztartásban élő felnőtt korú hozzátartozónak (a továbbiakban együtt: házastárs) kell aláírnia.
A házastársi nyilatkozat nyomtatványát az ellenőrzés kezdeményezője adja át a jelölt részére, és azt a jelölttől a házastárs által aláírva várja vissza. A házastársi nyilatkozat aláírójának nem kell személyes vagy különleges adatot magáról szolgáltatni, ez a jelölt kötelezettsége. A házastársi nyilatkozat aláírója nem a kezdeményezőtől, hanem a jelölttől kaphat tájékoztatást a szakvélemény tartalmáról.
A házastársi nyilatkozat járulékos jellegéből következik, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzésnek a házastárs nem önálló "célszemélye", hanem csupán mellékszereplője. A nemzetbiztonsági szolgálatok elsődlegesen nem az őt érintő adatokat vizsgálják, hanem a jelöltre vonatkozókat. Ugyanakkor nyilvánvaló következmény, hogy az ellenőrzés a házastársat is érinti, hiszen az ellenőrzés ideje alatt a jelölttel rendszeres érintkezésben áll, közös háztartásban élnek, közös vagyonuk van, így az ellenőrzést végzők nem tudják elkerülni azt, hogy a jelöltről való adatgyűjtés során ne jussanak hozzá a jelölttel rendszeres kapcsolatban állók adataihoz is. Az ellenőrzés során a nemzetbiztonsági szolgálatok nemcsak a közös háztartásban élők adataihoz jutnak hozzá - amit az indítványozó kifogásol -, hanem a jelölttel véletlenül vagy eseti jellegű kapcsolatba kerülő személyek adataihoz is. A nemzetbiztonsági szolgálatok az így birtokukba kerülő adatokat azonban csak a jelölt ellenőrzéséhez használhatják fel, más célra nem. Az Nbtv. 43. §-a e tilalom alól csak két kivételt enged, amelyek azonban a nemzetbiztonsági szolgálatok feladatai között szerepelnek (Nbtv. 3-8. §). A jelölttel kapcsolatba került személyekről - a nemzetbiztonsági szolgálatok által - összegyűjtött adatok is államtitkot képeznek.
A házastársi nyilatkozatnak a célja a tájékoztatás, annak érdekében, hogy ha a házastárs észleli az ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálatok munkáját, nyílt (pl. referens személyek meghallgatása) vagy titkos eszközekeinek használatát, akkor tudomása legyen arról, hogy ezt jogszerűen teszik. A házastársi nyilatkozat nem hozzájárulás az ellenőrzés elvégzéséhez, mert az ellenőrzés - elsődlegesen a jelölt által szolgáltatott adatok alapján - a jelölttel szemben folyik. A házastársi nyilatkozat megadásának vagy megtagadásának jogkövetkezménye nincs, sőt nem is lehet, mert jogkövetkezményre vonatkozó rendelkezést az Nbtv. nem tartalmaz. A házastársat érintő ellenőrzésnek a határideje megegyezik a jelöltre vonatkozó szabályokkal.
Az Alkotmánybíróság már korábban megállapította, hogy "a törvényhozás valamely, az Alkotmány sérelmét nem jelentó hibáját általában jogalkalmazói jogszabály értelmezéssel kell feloldani, mert a jogalkalmazás hivatott eldönteni, hogy a konkrét jogviszonyokban az ellentétet (látszólagos ellentétet) hordozó rendelkezések közül melyik törvényhely alkalmazásával kell eljárni. Amennyiben pedig a jogszabályok értelmezésével, azok alkalmazásának mérlegelésével eredmény nem érhető el, az ellentét megszüntetése törvényhozási (jogalkotási) útra tartozik. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény l. §-a, továbbá az Alkotmánybíróság hatáskörét megállapító egyéb törvényi rendelkezések alapján azonban az Alkotmánybíróságnak sem jogalkotási, sem önálló jogszabály-értelmezési eljárásra hatásköre nincs, kivéve az Alkotmány értelmezésére vonatkozó hatáskörét." [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991. 175,176.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy bár az Nbtv. 3. számú mellékletében szereplő, az indítványozó által sérelmezett "C" típusú ellenőrzéshez kapcsolódó ún. házastársi nyilatkozat megfogalmazása nem egyértelmű, azonban az Nbtv. érintett rendelkezéseinek áttekintése a félreérthetőséget eloszlatja.
3. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a házastársnak a személyes adatok védelméhez való jogának érvényesülését is. A jelölt személyének kizárólagos ellenőrzése nem tárná fel teljes körben azokat a kockázati tényezőket, amely alapján az Nbtv. 68. § (1) bekezdésében foglalt cél elérhető lenne. A kockázati tényezők lényege az, hogy titokban maradjanak. A nemzetbiztonsági szolgálatoknak az ellenőrzéssel éppen azokat az adatokat, összefüggéseket kell feltárni, amelyek rejtve vannak vagy a kérdőívben szándékosan hamisan, illetőleg hiányosan lettek feltüntetve, akár a jelölt, akár a házastárs vonatkozásában.
A jelölt által kitöltendő "C" típusú kérdőív összesen 45, ezen belül 15 kérdést - 25 adatfajtát - tartalmaz, amely a házastárs, élettárs adataira vonatkozik. A közlendő adatok jelentős része megegyezik: a közös lakás lakcíme, a közös tulajdonban álló ingóságok és ingatlanok adatai ugyanazok; azonban a kért adatok egy része független lehet egymástól (pl. házastárs, élettárs különvagyona, külföldi állampolgárokkal való kapcsolattartás) és ebben az esetben is a jelölt köteles adatot szolgáltatni. Az Alkotmánybíróság már korábban megállapította, hogy az "Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az g személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelezd kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is." [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991. 40, 42.]
Jelen esetben ez a kivételes helyzet áll fenn, amikor nem a házastárs szolgáltat önmagáról adatot, hanem a jelölt a kérdőív kitöltésével a házastársáról. A házastárs tevékenységében; kapcsolataiban lehetnek olyan elemek, amelyek a jelöltet alkalmatlanná teszik a fontos és bizalmas munkakör betöltésére. A jelölt által közölt adatok ellenőrzése olyan eszközöket igényel, amely információt ad annak valóságáról és teljességéről. Ilyen információkat pedig, csak az Nbtv.-ben engedélyezett eszközökkel és módszerekkel lehet gyűjteni. A házastársi nyilatkozat nem alapjog-korlátozó, hanem jogvédő szabály, mert a házastárs így tájékozódhat arról, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok a konkrét ellenőrzésben jogszerűen működnek. Ennek alapján az indítványnak azt a részét, hogy a házastársi nyilatkozat az Alkotmány 59. § (1) bekezdésébe ütközik, az Alkotmánybíróság elutasította.
4. A jelölt ellenőrzésének jogi szabályozásában járulékos elem a házastársi nyilatkozat, és az ellenőrzés a házastársat is érinti. Az ellenőrzés során a házastárs egyes meghatározott, alapvető jogai korlátozásra kerülnek. Az Alkotmánybíróság a 30/1997. (IV. 29.) AB határozatában (ABH 199,7. 130, 1,43.) már rámutatott arra, hogy "a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog azonban nem abszolút jog, tehát törvény elrendelheti a magántitok és a személyes adat kötelező kiszolgáltatását és előírhatja a felhasználás módját is. A magántitok és a személyes adatok védelméhez való jognak ilyen törvényi korlátozása azonban csak abban az esetben minősíthető alkotmányosnak, ha az megfelel az Alkotmányban az alapjogi korlátozásokkal szemben támasztott követelményeknek. [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 70.; 15/1991. (IV.13.) AB határozat, ABH 1991. 41, 43.; 21/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993. 175, 176.; 60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994. 354, 355.]"
"Az alapvető jog lényeges tartalmának korlátozása tehát akkor állapítható meg, ha a korlátozás kényszerítő ok nélkül történik és az nem áll arányban az elérni kívánt cél fontosságával. A törvényhozó a korlátozás során tehát köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt kiválasztani, mert amennyiben az alkalmazott korlátozás a cél elérésére alkalmatlan, az alapjog sérelme megállapítható." (7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991. 22, 25.]
Az ellenőrzés - és ezen belül a házastársra vonatkozó adatok ellenőrzésének - törvénybe foglalt célja annak megállapítása, hogy a jelölt megfelel-e az állami élet és a nemzetgazdaság jogszerű működéséhez szükséges nemzetbiztonsági feltételeknek. A cél eléréséhez elkerülhetetlen eszköz alkalmazását jelenti a házastársra vonatkozó adatok ellenőrzése, tehát a korlátozás szükséges jellegű.
Önmagában a házastárssal kapcsolatos "C" típusú ellenőrzés során alkalmazható eszközök köre meghatározott [71. § (7) bekezdés]. A személyes adatok védelmének korlátozása arányos, mert a nemzetbiztonsági szolgálatok az adott cél eléréséhez feltétlenül szükséges, ugyanakkor - az Nbtv. 39. § (2) bekezdés alapján - az érintett személyiségi jogait legkevésbé korlátozó eszközt kötelesek igénybe venni, továbbá a titkos információgyűjtés módszereit és eszközeit jogszerűen csak akkor alkalmazhatják, ha az Nbtv.-ben meghatározott feladatok ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők be.
Mivel az alapjog-korlátozás célhoz kötött, szükséges és arányos, ezért nem állapítható meg az Alkotmány 8. §-a (1)-(2) bekezdésének megsértése. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban elutasítja.
5. A közös háztartásban élők - különösen a házasságban élők - között természetes dolog, hogy közös életvitel szempontjából fontos dolgokat megbeszélik egymással. Nem tekinthető tehát külső kényszernek az, hogy az egyik házastárs munkáját, jövőjét - és ezáltal az egész család perspektíváját - lényegesen befolyásoló döntéshez (fontos és bizalmas munkakör betöltése) a másik fél egyetértését kéri. A házastársak, illetőleg a család magánügye, hogy miképpen rendezik egymás között belső viszonyaikat. A házastársi nyilatkozat megadása vagy megtagadása nem befolyásolja az ellenőrzés lefolytatását, így annak a külvilágra kiható joghatása nincs. Az Nbtv. 3. számú mellékletében szereplő, az indítványozó által sérelmezett "C" típusú ellenőrzéshez kapcsolódó ún. házastársi nyilatkozat nem ütközik az Alkotmány 15. §-ába, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban is elutasította.
6. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Avtv. 3. § (2) bekezdés b) pontjának harmadik fordulata szerinti rendelkezés alapján nemzetbiztonsági ügyben törvény elrendelheti különleges adat kezelését az érintett személy írásos hozzájárulása nélkül is, ezért az Nbtv. és az Avtv. között e vonatkozásban ellentmondás nincs. Az Avtv. 2. § 2. pontja rögzíti a különleges adat fogalmát. Különleges adat csak akkor kezelhető, ha az adatkezeléshez az érintett írásban hozzájárul, vagy a nemzetbiztonság érdekében törvény - jelen esetben az Nbtv. - elrendeli.
7. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal támadott jogintézmény teljességének megismerése céljából áttekintette - az indítványban érintett - "C" típusú ellenőrzéshez kapcsolódó kérdőívhez mellékelt Tájékoztató 3. oldalának első bekezdését.
Eszerint "A 'Házastárs, élettárs, közös háztartásban élő felnőtt korú hozzátartozó nyilatkozata' a felsoroltakon kívül mindazon felnőtt korú személyek tájékoztatását szolgálja, akik Önnel közös háztartásban élnek. A nyilatkozat aláírásával tudomásul veszik, hogy az Ön biztonsági ellenőrzése személyükre is kiterjedhet. Az aláírás megtagadása vagy elmulasztása az Ön biztonsági ellenőrzésének végrehajtását nem akadályozza."
Az Alkotmánybíróság a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában (ABH 1992. 275, 277.) megállapította, hogy "a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, így az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes."
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kérdőívhez mellékelt Tájékoztató nem része az Nbtv.-nek. Ugyanakkor a Tájékoztató 3. oldala első bekezdésének szövege a "C" típusú házastársi nyilatkozatnak az Nbtv. 3. számú mellékletében foglalt tartalmát önkényesen és normatív jelleggel kiterjeszti: egyrészt a törvényszövegben felsoroltakon kívül a felnőtt korú közös háztartásban élő nem hozzátartozókra is kiterjeszti az ellenőrzés lehetőségét; másrészt az ellenőrzés "személyemet érintheti" szavak helyett a "személyükre kiterjedhet" szavakat használja, ami nyilvánvalóan ellentétes az Nbtv.-vel.
Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a "C" típusú ellenőrzéshez kapcsolódó kérdőívhez mellékelt Tájékoztató 3. oldala első bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik, ezért alkotmánysértő, ahhoz joghatás nem fűződik, annak semmiféle jogi kötelező ereje nincs.
Az Alkotmánybíróság már megállapította: "Az állam szerveinek jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozza. A Jat. határozza meg azt is, hogy az állami szervek aktusai közül melyek minősülnek jogszabálynak és melyek azok, amelyek az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartoznak. Önmagában véve azonban az, hogy valamely aktust olyan elnevezés alatt bocsátanak ki, amelyet a Jat. a jogszabályok vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközei megjelölésére használ, még nem szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó." (52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993. 407. 408.] E Tájékoztató nem minősül a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény alapján sem jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének mert azt a polgári titkosszolgálatokat irányító Tárca Nélküli Miniszter Hivatala adta ki, amely ilyenek kibocsátására nem jogosult.
8. Az első indítványozó alkotmányjogi panaszként azt is kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy indítványának elfogadása esetén az Alkotmánybíróság törölje az általa aláírt házastársi nyilatkozatot a nemzetbiztonsági szolgálatok iratanyagából. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a alapján ilyen hatásköre nincs, ezért az indítványt visszautasítja.
IV.
1. A másik indítványozó indítványát 2001, február 8-án kelt levelében visszavonta.
Az Abtv. 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Mivel az indítványozó indítványát visszavonta, az Alkotmánybíróság a kérdőív 10., 11., 12., 13. pontjai; 27., 28., 29., 30., 31., 32. pontjai, illetve az ezeket a házas- és élettársra kiterjesztő fordulatok ("házas- és élettársának" szövegrész e kérdések felett, illetve a kérdésekben használt többes szám harmadik személyű ragok, illetőleg jelek); a 32/A., 32/B., 32/C., 32/D. és 32/E. kérdések felett levő: "valamint az Önnel közös háztartásban élő hozzátartozójának" szövegrész; a 33. pontban szereplő "vagy házastársa (élettársa)" szövegrész; a 34. pontban szereplő "Önnek vagy házastársának (élettársának)" szövegrész valamint a 37. pont megsemmisítésére irányuló eljárást - indítvány hiányában - megszüntette. Ugyanezen okból nem kerülhetett sor a házastársi nyilatkozatnak az Alkotmány 70/A. §-ával összefüggésben történő vizsgálatára.
2. E határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételére a rendelkező rész 2. pontjára tekintettel került sor.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. HarmathyAttila s. k
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 756/B/1997.