30/1999. (X. 13.) AB határozat

Szatymaz Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott 5/1996. (IV. 25.) KT., 14/1996. (XII. 19.) KT., 12/1997. (XII. 15.) KT., 13/1997. (XII. 15.) KT., 14/1997. (XII. 15.) KT., 16/1997. (XII. 18.) KT. rendeletek alkotmányellenességének és törvényellenességének vizsgálatára, valamint a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal 489/1997. és 3532/1997. számon kiadott válaszainak, továbbá a Belügyminisztérium 301-691/1997. számon kiadott álláspontja törvényellenességének megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletalkotási eljárás alkotmány- és törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértéséből adódó törvényellenesség vizsgálatát csak a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti. E tekintetben az alkotmánybírósági eljárás megindítására való jogosultság kizárólag a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul.

2. Az Alkotmánybíróság Szatymaz Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott 5/1996. (IV. 25.) KT., 14/1996. (XII. 19.) KT., 12/1997. (XII. 15.) KT., 13/1997. (XII. 15.) KT., 14/1997. (XII. 15.) KT., 16/1997. (XII. 18.) KT. rendeletek alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja, a törvényellenességének megállapítására irányuló kérelmet pedig visszautasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal 489/1997. és 3532/1997. számon kiadott válaszainak, továbbá a Belügyminisztérium 301-691/1997. számon kiadott álláspontja törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt is visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozó települési képviselő Szatymaz Község Önkormányzatának számos rendelete vizsgálatát kezdeményezte formai okból, a rendeletalkotási eljárást sérelmezve. Álláspontja szerint a helyi iparűzési adóról szóló 12/1997. (XII. 15.) KT., a vállalkozók kommunális adójáról szóló 13/1997. (XII. 15.) KT., az idegenforgalmi adóról szóló 14/1997. (XII. 15.) KT., a gyermekek védelmével, a gyámügyi igazgatással kapcsolatos 16/1997. (XII. 18.) KT. rendeletek megalkotása során az önkormányzat alkotmány- és törvénysértést követett el azzal, hogy nem tartotta be a szervezeti és működési szabályzatának azt a rendelkezését, amely szerint a rendelettervezeteket az azt tárgyaló képviselő-testületi ülések előtt közszemlére kell tenni. Sérelmezi továbbá az egyes rendelettervezetek előterjesztése és képviselő-testületi tárgyalása közötti idő rövidségét, továbbá a rendeletekben szereplő dátum elírását. Mindezeken túlmenően az indítványozó képviselő a képviselő-testület munkájának további számos "jogi problémáját" ismerteti. Az indítványozó panaszaival több fórumot is megjárt, de számára kedvező választ nem kapott. Ezért indítványban kéri a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal 489/1997. és 3532/1997. számon kiadott válaszainak, valamint a Belügyminisztérium 301-691/1997. számon kiadott álláspontjának törvényességi vizsgálatát is. Az indítványozó kérelmét az Alkotmány 42. és 44. §-ára, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (2) bekezdésének és 18. § (2) bekezdésének sérelmére alapozza, és a rendeletek megsemmisítését kéri.

Az indítványozó később újabb kérelmet nyújtott be, amelyben - szintén arra hivatkozva, hogy a rendelettervezetet a képviselő-testületi ülés előtt nem tették közszemlére - indítványát kiterjesztette újabb két rendelet - az ivóvíz-szolgáltatás díjával kapcsolatos -, az 5/1996. (IV. 25.) KT. és a 14/1996. (XII. 19.) KT. rendelet vizsgálatára is. Az indítványozó véleménye, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatból az következik, hogy kérelmei megalapozottak.

2. Az indítványozó az utóbb említett 5/1996. (IV. 25.) KT. és a 14/1996. (XII. 19.) KT. rendeletekkel összefüggésben tartalmi alkotmányellenesség megállapítására is kérelmet nyújtott be. Ezt az indítványát az Alkotmánybíróság - a 2/B/1998. AB határozatában - utasította el (ABK 1999. április, 147.).

II.

Az indítványozó által hivatkozott alkotmányi és törvényi rendelkezések a következőek:

Az Alkotmány szerint:

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."

"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják." (...)

Az Ötv. értelmében:

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

(2) Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos - a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott - módon ki kell hirdetni." (...)

"18. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg.

(2) A képviselő-testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet."

III.

Az indítvány megalapozatlan.

1. Az indítványozó hat önkormányzati rendelet megalkotásához kapcsolódóan állít alkotmány- és törvénysértést. Az Alkotmánybíróság érdemben csak az alkotmánysértés tekintetében folytatta le az eljárást.

Az Alkotmány 42. §-a a helyi önkormányzáshoz való jogot határozza meg, a 44. § (1) bekezdés pedig az önkormányzáshoz való jog közvetett és közvetlen gyakorlásának formáiról szól. A helyi önkormányzáshoz való jog képviselő-testületi gyakorlásának egyik központi eleme a rendeletalkotás, az önkormányzat a helyi közügyek rendezésére jogszabályt alkothat. Ugyanakkor az Alkotmány ezen, de más rendelkezései sem szólnak az önkormányzat rendeletalkotási eljárásáról. Az indítványozó által felvetett probléma és az Alkotmány 42. és 44. §-a között összefüggés nincs, ezért az Alkotmánybíróság a Szatymazi önkormányzat 5/1996. (IV. 25.) KT., 14/1996. (XII. 19.) KT., 12/1997. (XII. 15.) KT., 13/1997. (XII. 15.) KT., 14/1997. (XII. 15.) KT., 16/1997. (XII. 18.) KT. rendeletei alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmet elutasította.

2. Az Alkotmánybíróság visszautasította azt a kérelmet, amely arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a rendeletalkotási eljárás törvényellenességét.

Az önkormányzat rendeletalkotási eljárását keretjellegűen törvények szabályozzák. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 42. §-a szerint: az önkormányzati rendelet előkészítésének, a tervezet társadalmi vitájának, továbbá a rendelet megalkotásának a szabályait az önkormányzatokról szóló törvény és végrehajtási rendelete, valamint az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata tartalmazza. Az Ötv. a képviselő-testület működése körében több kérdést is szabályoz. Az önkormányzati képviselő-testület a törvény keretei között nagyfokú önállósággal rendelkezik a tekintetben, hogy a rendeletalkotási eljárás részletszabályait miként határozza meg. Az Ötv. 18. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg.

Az Alkotmánybíróság jelen ügy kapcsán rámutat, hogy az önkormányzati működés jogszerűségének vizsgálata az Ötv. 98. §-a szerint nem az Alkotmánybíróság, hanem a közigazgatási hivatalok feladata. Az Ötv. a közigazgatási hivatal vezetője számára számos, a törvénysértést megelőző, kiküszöbölő jogi eszközt biztosít. Ennek keretében lehetőség van a valós tényállás feltárására [az Ötv. 17. § (2) bekezdése szerint a jegyző köteles megküldeni a képviselő-testület üléséről készült jegyzőkönyvet a közigazgatási hivatal vezetőjének]; lehetőség van az esetleges törvénysértés megszüntetésének kezdeményezésére [az Ötv. 99. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási hivatal vezetője ennek érdekében felhívja az érintettet], és végső soron arra, hogy [az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján] a hivatal vezetője az Alkotmánybíróságnál kezdeményezze a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. A közigazgatási hivatal az önkormányzati működés jogszerűségének vizsgálata során vizsgálja, hogy az önkormányzat betartotta-e a rendeletalkotási eljárás szabályait, ha e tekintetben alkotmány- vagy törvénysértést észlel, kezdeményezi az Alkotmánybíróság eljárását (lásd pl. az 1038/H/1997. AB határozatot, ABH 1998. 1038.).

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a következőket jegyzi meg. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vizsgálata tartozik. Az Abtv. 1. § h) pontja lehetővé teszi, hogy az Abtv.-be foglalt hatáskörökön kívül, törvény egyéb hatásköröket is megállapítson az Alkotmánybíróság számára. Ennek alapján az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja a közigazgatási hivatal vezetőjének biztosít indítványozási jogot a törvénysértő önkormányzati rendelet vizsgálatára. Az Abtv. és az Ötv. vonatkozó rendelkezéseinek összevetése alapján megállapítható, hogy a törvényi szabályozás külön kezeli az alkotmányellenesség [Abtv. 1. § b) pont] és az önkormányzati rendelet törvényellenességének [Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja] vizsgálatát. Az előbbi esetben az Alkotmánybíróság eljárását az Abtv. 21. § (2) bekezdése szerint bárki indítványozhatja, az utóbbi esetben az eljárás kezdeményezője a közigazgatási hivatal vezetője. Arra tekintettel, hogy az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a törvénysértő önkormányzati rendelet egyben alkotmánysértő, az Alkotmánybíróság bárki indítványára lefolytatja az érdemi vizsgálatot akkor is, ha az indítványozó valamely önkormányzati rendelet normatív tartalma tekintetében törvénysértést állít (annak ellenére, hogy a közigazgatási hivatal vezetője szerint a törvénysértés nem áll fenn).

Az indítványozási jog vonatkozásában más a megítélése annak, ha az indítványozó azt állítja, hogy az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes [Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés] és más, ha azt, hogy az önkormányzat a rendeletalkotás eljárási szabályaitól eltért. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az önkormányzati rendeletalkotás szabályainak betartásával kapcsolatos indítványozási jog a közigazgatási hivatal vezetőjének - az Ötv.-ben biztosított tájékozódási, intézkedési lehetőségeit is figyelembe véve - kizárólag az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul. A köztársasági megbízott indítványa alapján járt el az Alkotmánybíróság a 31/1992. (V. 29.) AB határozatának (ABH 1992. 352.) és a közigazgatási hivatal vezetőjének indítványára az 1038/H/1997. AB határozatának (ABH 1998. 1038.) a meghozatala során is. Az Alkotmánybíróság mindkét esetben az önkormányzati rendelet megalkotásával kapcsolatos eljárási problémát vizsgált.

A jelen ügy irataiból megállapítható, hogy a közigazgatási hivatal - az indítványozó által felvetett problémák tekintetében a törvényességi ellenőrzést elvégezte. A közigazgatási hivatal egyes rendeletek vonatkozásában valóban észlelte, hogy a Szatymazi Önkormányzat az SZMSZ 32. § (3) bekezdésébe foglalt, a rendelettervezetek közszemlére tételével kapcsolatos rendelkezésétől eltért, ezért intézkedett a rendeletalkotási eljárás SZMSZ-be foglalt szabályainak betartása érdekében. A közigazgatási hivatal egyebekben megállapította, hogy a jelzett "jogi problémák" félreértésen alapulnak. A közigazgatási hivatal vezetője az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján nem kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását.

Az Alkotmánybíróság a rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítására irányuló kérelmet az indítványozási jog hiánya miatt - a fentiek alapján - visszautasította.

3. Az Alkotmánybíróság főbb hatásköreit az Abtv. tartalmazza. Sem az Abtv., sem más törvény nem biztosít az Alkotmánybíróságnak olyan hatáskört, amely alapján a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal 489/1997. és 3532/1997. számon kiadott válaszainak, továbbá a Belügyminisztérium 301-691/1997. számon kiadott álláspontja törvényességét vizsgálhatná. Az Alkotmánybíróság az erre irányuló kérelmet hatáskörének hiányában visszautasította.

Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 1. § b) pontja és az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja szerinti indítványozási jog értelmezése miatt rendelte el.

Dr. Holló András s. k.

eladó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1434/B/1997.